基于黨委領導下的院長負責制的公立醫院治理結構研究

黃憶文 鄭尚英

【摘要】本文回顧了新中國成立以來我國公立醫院領導制度的演變歷程，重點對當前我國公立醫院治理結構存在的問題進行了分析，并分別從決策運行機制、溝通協商機制、監督檢查機制、評價考核機制四個方面探討了落實公立醫院治理結構的建設路徑。

【關鍵詞】黨委領導? 院長負責制? 公立醫院? 治理結構

前言：落實黨委領導下的院長負責制是公立醫院領導體制的重大變革，同時也是黨的十九大以來，加強黨的領導以及黨的建設的具體體現?；诖?，筆者對當前我國公立醫院的內外部治理結構進行深入分析，以期順利推動公立醫院改革。

一、新中國成立以來公立醫院領導體制的演變歷程

（一）建國初期到1956年的首長負責制

建國之初，我國就開始建立醫療衛生體系。在這一發展時期，我國借鑒了前蘇聯的做法，實行“首長負責制”。黨委發揮了監督和保障作用，醫院院長對醫院的工作負全責。但在實際運行過程中，過于主觀地忽視了個人條件，醫院也沒有明確的效率指標體系。

（二）1960年到1978年的黨委領導下的院長負責制

這一階段醫院黨委書記處于醫院的領導地位，和其他行業一樣實行統一領導制度。一切工作都由黨委管理。實際過程中醫院管理混亂不堪，規章制度也不完善。在醫院的各級管理過程中，較為常見的手段是通過命令和紀律的約束。

（三）1978年到1982年的黨委領導下的院長分工負責制

在這個階段，醫院內的重大問題必須經過黨委討論決定，而院長負責具體實施。在堅持黨委領導核心地位的同時，明確了院長在醫療業務和行政管理中的職責和權力，但仍不能從根本上克服黨委大包大攬現象。

（四）1982年到1997年的黨委領導下的院長負責制

在堅持黨委集體領導的前提下，由副院長直接對院長負責，克服了正副院長之間層次不清、權限不清的問題。但由于書記、院長長期領導，黨政不分現象依然存在。

（五）1997年到2018年的實行院長負責制

1997年，《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》中明確了院長在公立醫院的中心位置，雖然在一定程度上有所改善，提高了公立醫院的決策和執行效率。但是，決策權和管理權與院長結合在一起，決策失誤和管理偏差是不可避免的。與此同時，缺乏民主監督制度也會導致腐敗。

（六）2018年至今的黨委領導下的院長負責制

2018年，《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》中明確了公立醫院全面實行黨委領導下的院長負責制。黨委通過集體討論作出各項決定，院長依照法律法規，獨立地行使職權。

二、當前我國公立醫院的治理結構存在的主要問題

（一）公立醫院的外部治理機制問題

在公立醫院的實際運營中，經常會出現重疊管理、科室多管的現象。由于我國公立醫院的隸屬結構復雜。公立醫院可隸屬于部委、各級地方政府、大學等。上級行政部門對公立醫院的管理職責不明確。沒有明確的法律、法規或相關文件規定中央政府和地方政府在提供醫療服務時的具體要求。由于資金缺乏，公立醫院的戰略規劃、資產控制、人員安排、收入分配等都是由組織部門、人事部門、衛生行政部門等政府部門來組織的。行政隸屬關系復雜，組織協調成本高。各部門重點不同，缺乏統一的組織和協調。而溝通機制的缺失導致了醫院各項功能的碎片化，降低了醫院的運行效率。

（二）公立醫院的內部治理機制問題

目前我國公立醫院內部治理機制主要是黨委領導下的院長負責制。這種權力結構也存在問題，黨委書記和院長的職責和方法沒有明確界定。雖然有相關法規規定院長和黨委的職權，但是因為黨委實行集體領導，黨委書記不等同于黨委，因此在實際的執行過程中，處理好黨委領導與院長負責制的關系顯得十分重要。

三、公立醫院落實黨委領導下的院長負責制的路徑

（一）進一步完善決策運行機制

一是明確決策機構及其決策邊界。根據醫院內部治理結構的劃分，明確黨委和院長辦公室的職能內容和與會人員，確保各自職責明確。特別是公立醫院要根據自身實際，明確重要事項與日常行政的界限。

二是制定相應的決策討論規則，科學規范各決策機構的決策過程。重點是明確召集人、決策程序、決策形式等，以加強集體決策。

三是完善決策前的論證和意見機制。醫院應該設立一個專家委員會適用于各種發展規劃和管理藥品、設備、人力資源、醫療技術等業務決策。

（二）進一步完善溝通協商機制

有必要建立一個有效規范的溝通和協商機制，如重大事項決策會議之前進行單獨溝通。公立醫院還應建立決策層、中層管理層、專家與群眾的多渠道溝通協商制度，建立健全定期研究會議、民主生活會議等制度。以增進相互了解，使權力運作過程順暢。

（三）進一步完善監督檢查機制

監督檢查可以有效推動制度機制的轉型過程，把握制度實施的方向，確保制度機制的探索和建立。從權利的角度來看，衛生行政部門和公立醫院的高級行政主管部門應當定期檢查、監督公立醫院的領導團隊，并監督院長在黨委的領導下，實現系統的需求，并實現問責機制，及時發現和糾正日常工作中出現的問題。

（四）進一步完善評價考核機制

通過定期考核以落實黨委領導下的院長負責制的實施，使得公立醫院的業務接受更好的管理。同時，公立醫院還必須建立黨建考核評價機制，全面落實黨委書記黨建工作考核評價制度，創新考核方法，探索考核模式。

四、結語

公立醫院治理結構是一個不斷完善的過程，需要決策層、中層管理層、專家與群眾多方面的參與和激勵。建立和完善現代醫院治理結構要落實黨委領導下的院長負責制，闡明主要的責任問題，形成決策的權力運行機制。公立醫院黨委要主動承擔責任，順應改革，不斷創新經驗，努力實現黨對公立醫院領導的全覆蓋，促進公立醫院又好又快發展。同時，也要將院長的管理權利真正給院長， 進一步促進公立醫院公益回歸，提高服務效率，最終營造出有序的醫療競爭環境。

基金項目：四川省科技廳資助項目（編號：2020JDR0147）;中國航空工業集團公司思想政治工作研究課題資助（2020年）。

作者簡介：黃憶文（1986-），女？，四川省成都市，政工師，研究方向：黨委領導下的院長負責制在公立醫院實施及運行體系研究;通訊作者：鄭尚英。