促進行業性勞動爭議調解機制的發展與利用：成本評估與制度設計

夏旭麗，李華武

（1.廣州大學松田學院，廣東 廣州 511370；2.廣州航海學院，廣東 廣州 510725）

一、前言

行業性勞動爭議調解是一種依托于基層行業工會（產業工會）和行業協會組織資源的民間調解機制，經歷了從局部到全局、從實踐探索到制度化的發展過程。相應的，行業性勞動爭議調解組織就是由行業（產業）工會、行業協會等組織派代表組建起來的組織體，其獨立地居中調解勞動爭議。[1]因此，行業性勞動爭議調解不同于由政府主導引入行業力量（行業工會與行業協會）的三方協調機制，其遵循的是一種以“去政府化”為導向，積極發揮行業力量，并具有相對獨立性的民間調解機制。

近些年來，我國自上而下積極推動行業性調解組織建設與運行，打造國家、省、市三級行業性調解示范單位。與此同時，行業性勞動爭議調解機制的制度化已經形成，中央與地方出臺的各種調整勞動關系的規范性文件普遍對行業性勞動爭議調解予以了關注并作出了大致相似的規定。這些行動與制度化努力在一定程度上說明了，我國擬舉全國之力將這種長期處于勞動爭議解決體系中相對邊緣的機制推到一個顯要的位置，發揮其在分流、過濾案件、解紛息訟（仲）上的功能。

在促進行業性勞動爭議調解機制的發展與利用問題上，我國的政策制定者重點關注兩個方面：一是與司法確認、仲裁審查確認兩套機制的銜接，二是調解機制運行的成本負擔模式。其中，將成本負擔作為行業性勞動爭議調解機制建設的重點之一，應是制度設計上予以回應并解決的問題。從當事人的理性經濟人角度來看，只有保障了行業性勞動爭議調解機制的經濟性價值不低于仲裁與訴訟的相應價值，才能有效引導當事人選擇民間調解機制，才有可能實現其“替代性”效果，否則任何外力的推動也只能是獲得運動式的短期效果，甚至是徒勞的。具體到本文的研究對象，從我國勞動仲裁、勞動爭議訴訟收費制度的導向來看，無論勞動爭議是否涉及財產內容，均是以保障弱勢群體為目標進行統一的制度設計，即確立了將免除或者減輕當事人成本負擔作為我國勞動仲裁與勞動訴訟制度設計中的基本態度。具體來說，啟動勞動仲裁不需要當事人付費，訴訟收費制度對勞動案件的特殊照顧也幾乎導致訴訟調節功能、制裁功能、補償功能癱瘓，因此勞動仲裁程序啟動的私人“零成本”與勞動爭議訴訟收費制度并無實質區別。那么，寄望于勞動爭議被化解在民間，特別是在勞動仲裁前實現這一目標，就應當考慮當事人在民間調解中支付的經濟成本與仲裁成本相當。但是，我國現行立法對此問題的立場卻比較模糊，成為影響調解制度利用的制約因素。

二、運行成本構造及比較

在經濟學的視域下，“糾紛解決過程也是一種經濟活動”“糾紛解決的實質就是權利義務遮蔽下的利益交易”[2]——這種“法律中蘊含了經濟邏輯”的學說體系已經成為法學領域中的一種主流研究方法——法律經濟學。行業性勞動爭議調解是多元化糾紛解決機制中的一種，在法律經濟學的視域下，可以將其理解為勞動爭議糾紛解決市場中的一種“產品”。糾紛當事人作為這一市場的需方，在作出選擇時，往往會表現出理性經濟人的這一行為特質，即以利益最大化為目標，利用掌握的信息預估和權衡“投入”成本與“產出”收益，以此為重要考量因素做出糾紛解決方式的選擇。在我國，行業性勞動爭議調解相較于勞動仲裁與訴訟，其在社會知曉度、機構權威性、效力強制性等方面均難以匹敵，即便與同處非訴訟調解體系（民間調解）的傳統人民調解、行政調解相比，也處于后發之勢。行業性勞動爭議調解能否在多元化糾紛解決機制中實現從產品“架上”到消費“手中”的轉變，其中一個重要的方面在于成本的設計與控制。本文借鑒微觀經濟學中企業生產成本的劃分方法“總成本＝顯成本＋隱成本”，[3]將行業性勞動爭議調解的成本劃分為個人成本（顯成本＋隱成本）與社會成本（顯成本＋隱成本），其中顯成本包括物力成本與財力成本等，隱成本包括人力成本、時間成本、機會成本與倫理道德成本等。

（一）個人成本

1．當事人的顯成本

顯成本是指廠商在生產要素市場上購買、租用生產要素的實際支出。參照經濟學中的顯成本概念，可將當事人的顯成本界定為當事人向行業性勞動爭議調解組織支付或花費的實際費用，即經濟成本。

隨著勞動爭議處理機制多元發展的趨勢進一步強化，中央與地方政府在政策制定中逐漸突破了《勞動爭議調解仲裁法》所規定的三類調解主體，擴展至包括區域性、行業性勞動人事爭議調解組織在內的四類主體，并確立了“其他依法設立的具有勞動人事爭議調解職能的組織”這一兜底性規定，適應了多元發展的彈性需要，而關于收費問題卻未予以統一和明確。我國《勞動爭議調解仲裁法》明確規定了三種勞動爭議調解組織，即企業勞動爭議調解委員會、依法設立的基層人民調解組織以及在鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織。對于調解成本分擔的問題，該法并沒有作出規定，但作為該部法律同步調整的勞動爭議仲裁，“勞動爭議仲裁不收費”的規定則予以了明確。不過需要說明的是，三大調解方式成本負擔的劃分或者考量是通過其他法律或者其他方式體現和確定的?；鶎尤嗣裾{解組織受《人民調解法》的調整，其成本負擔分配可以根據該法中“人民調解委員會調解民間糾紛，不收取任何費用”的規定得以明確。企業勞動爭議調解委員是否收費，則沒有在任何法律法規中予以明確，雖然如此，在實踐中并沒有因此而影響企業勞動爭議調解機制的運用，或者說是否收費這個問題并未成為影響企業勞動爭議調解機制運用的因素。究其原因，從企業勞動爭議調解組織的產生基礎與內部構造的特點可以判斷出，其并非嚴格意義上的第三方，由于在人員組成、運行經費等要素與用人單位的混同，導致調解活動本身難以與用人單位自身的內部行政管理活動完全分割，因此企業勞動爭議調解委員會的調解也就不存在收費這一概念。至于鄉鎮、街道是否收取費用則沒有依據可查，這種模糊立法處理的原因不得而知，但對調解運用的影響是肯定存在的，如在2012年北京市勞動爭議調解組織建設調研報告中顯示，鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織缺乏專項經費的支持，有49%的被調研鄉鎮認為勞動爭議調解組織的困難正是因為經費的問題[4]，此結論直指法律政策的缺位。前述分析也得到了有關研究的印證，在實踐中，企業勞動爭議調解委員會和基層人民調解組織進行的調解是免費的，而鄉鎮、街道調解組織進行的調解一般收取一定的費用[5]。按照類似的邏輯，由于在制度層面上并沒有明確行業性勞動爭議調解組織是否收費，那么也可與鄉鎮、街道勞動爭議調解組織一樣，向當事人收取一定的調解費用。如此一來，與勞動仲裁、訴訟相比，行業性調解在程序啟動所需成本方面并不一定具有比較優勢，而且與企業勞動爭議委員會調解、基層人民調解相比，因行業性勞動爭議調解程序啟動成本的不確定性與不統一，其經濟性表現也明顯不足，在一定程度上降低了該程序的吸引力。具體比較分析詳見表1。

表1 勞動爭議處理機制當事人顯成本的經濟性比較

2．當事人的隱成本

當事人的隱成本包括時間成本、人力成本、機會成本、倫理道德成本。

（1）時間成本。根據效率的基本解釋“單位時間內完成的工作量”可以明確，時間成本與效率指標具有密切聯系。一般而言，在總量恒定的情況下，時間與效率呈反向關系，即效率越高則成本越低，效率越低則成本越高。行業性勞動爭議調解的運行效率主要受兩方面的影響：一是調解活動本身的時間耗費，二是調解與相關程序的銜接效率。根據“行業性勞動爭議調解應當自收到調解申請之日起15日內結束”的一般規定，行業性勞動爭議調解活動與人民調解、勞動仲裁、訴訟制度比較，具有更為明顯的效率優勢，而在與督促程序、司法確認程序以及仲裁審查確認程序銜接的方面，效率性則表現各異。根據《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》以及《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》的規定，除要求應當在15日內（可以延長的，期限也不得超過10日）對人民調解協議作出是否司法確認的決定之外，對其他類型的民間調解進行司法確認的，應參照適用民事訴訟法有關簡易程序的規定，即三個月的審結時限執行。因此，將司法確認程序作為行業性勞動爭議調解協議的效力加固程序，整體效率顯然落后于人民調解甚至是勞動爭議仲裁，毫無疑問，這種制度安排導致了行業性勞動爭議調解的效率減損。同樣，如果與處于邊緣化處境的督促程序銜接，也會產生明顯的虛耗和效率折損，這主要與督促程序中的“等待期”和“異議失效”規則密切相關①《行業性勞動爭議調解效率體系的法規范分析》一文對此有較為具體的分析闡述，詳見夏旭麗，行業性勞動爭議調解效率的法規范分析[J]．中國勞動關系學院學報，2019（1）。。依據我國《民事訴訟法》關于督促程序的規定，申請人往往要面臨30天的程序等待期②根據我國《民事訴訟法》第二百一十六條規定，人民法院受理申請后，經審查債權人提供的事實、證據，對債權債務關系明確、合法的，應當在受理之日起十五日內向債務人發出支付令；申請不成立的，裁定予以駁回。債務人應當自收到支付令之日起十五日內清償債務，或者向人民法院提出書面異議。，而且還可能因為被申請人按法定方式行使異議權而面臨督促程序終止的風險。因此，這種程序銜接在很大概率上是一種低效率運轉，而如果與勞動仲裁審查確認程序銜接，效率表現則明顯不同。勞動仲裁審查確認與司法確認的設立機理相似，通過仲裁審查確認的非訴訟勞動爭議調解協議可以置換成具有強制執行力的勞動仲裁調解協議。根據2017年修訂出臺的《勞動人事爭議仲裁辦案規則》中“仲裁委員會審查調解協議的，應自受理仲裁審查申請之日起五日內結束”的條款可以判斷，將高效率的行業性勞動爭議調解活動疊加高效率的勞動仲裁審查確認程序，其整體效率將居于各種糾紛處理機制的首位。因此，依據效率表現，在行業性勞動爭議調解機制的運行過程中，個人耗費的時間成本整體較低，但一旦與司法確認程序或者督促程序銜接，則個人支出的時間成本則會顯著增加。

（2）人力成本。人力成本是當事人從申請調解到調解的過程中所耗費的勞動和精力。一般而言，人力成本與時間成本花費往往成正比。因此，行業性勞動爭議行業調解所耗費的個人人力成本同樣比較低，但一旦進入程序銜接環節，則因銜接效率的差異性而有所區別，不能一概而論，這與上述有關時間成本的分析基本相似。

（3）機會成本。調解協議本身僅具有一般合同的約束力，依賴當事人的主動履行，一旦當事人反悔以及拒絕履行，在這種情況下極易啟動仲裁程序，導致調解的機會成本極高。假如調解協議達成后經仲裁審查或者司法確認后獲得強制執行力，因受到法律強制力的保障，其相應的機會成本也就顯著降低，達到與法院調解機會成本相當的程度。因此，只有通過效力加固后的調解協議才能降低當事人的機會成本，反之，機會成本則較高。

（4）倫理道德成本。由于調解更符合調處息訟的道德傳統，因此調解在倫理成本方面小于仲裁與訴訟，但由于在仲裁與訴訟中的仲裁調解與法院調解同樣在倫理與道德上表現充分，因此在該項成本的支出上，處于多元調解機制的任何一種調解制度，在成本水平上差異微小。

（二）社會成本

調解是發端于民間的一種解紛方式，但發展至今，已經嬗變成社會治理的一種利器。它們之間的首要區別在于強勢驅動力的不同，前者是根源于民間的一種自治需求，而后者是基于社會治理的需要，當前組建大調解格局的動力恰好來自社會治理的驅動。顯然，社會治理是從國家、政府的視角產生的一種概念，因此社會成本首先表現為行使治理之責而產生的政府成本。聯系本文的研究對象，社會成本包括政府成本以及調解組織的運行成本。

1．政府成本

政府成本也包含顯成本與隱成本，顯成本主要是物力成本與財力成本，隱成本主要包括時間成本、人力成本、機會成本等。由于官方將促進調解機制的發展視為社會治理的基本要義，因此培育調解組織，促進調解機制運用自然成本是政府的基本職責之一，那么開展相關工作所消耗的時間成本、人力成本、機會成本等均成為政府工作的固有成本，因此不再展開分析，以下將分析重點放在顯成本的評估上。

行業性勞動爭議調解與勞動爭議人民調解雖然都屬于勞動爭議行業調解機制建設的范圍，但分屬于不同的行政管理（指導）序列，前者由人力資源和社會保障部門牽頭組織建設，后者由司法行政機關牽頭組織建設。在經費保障方面，兩者的依據也完全不同。人力資源社會保障部與中央綜治辦出臺的《關于加強專業性勞動爭議調解工作的意見》（人社部發〔2015〕53號）就改善勞動爭議調解工作條件進行了統籌，要求各地要積極協調將鄉鎮（街道）勞動就業社會保障服務所（中心）調解組織的調解工作經費納入當地財政預算。同時，還給出了以案定補的選擇方案，即可根據調解案件數量和難易程度，采取政府購買服務方式給予必要的經費支持。實際上，地方在落實中央文件精神的過程中，將包括行業性勞動爭議調解組織在內的提供勞動爭議調解服務的社會組織，也一并納入以案定補的范圍，如《廣東省勞動人事爭議處理辦法》第十六條、十七條規定：企業聯合會、工商業聯合會、行業協會（商會）等依法成立的勞動爭議調解組織開展勞動爭議預防調解工作的，各級人民政府、各有關部門、地方總工會等可以將其提供的勞動人事爭議調解服務納入政府向社會購買服務目錄。不同于行業性勞動爭議調解可以通過以案定補的方式緩減經費壓力，勞動爭議人民調解組織的經費保障則更為全面，財政部、司法部《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》（財行〔2007〕179號）中明確要求，行業性、專業性人民調解委員會工作經費納入保障，全面落實人民調解工作指導經費、人民調解委員會補助經費、人民調解員補貼經費；設立行業性、專業性人民調解委員會的社會團體或者其他組織，應當為其開展工作提供辦公條件和必要的工作經費。

綜上所述，政府在激勵勞動爭議行業調解機制的建立與保障其運行上提供了一定的經濟支持，不過具體到調解組織上，則依據調解組織產生及其管理（指導）序列的差異性，設計了不同的保障制度，針對行業性勞動爭議調解采取的是以案定補的方式，針對勞動爭議人民調解采取的是全面補助的方式。而且根據中央以及地方的文件精神，“可以”采取以案定補的規定說明了該項保障措施存在較大的彈性，實現的程度有賴于地方財政以及地方政府與勞動爭議社會調解組織間的博弈，因此地方執行的效果難免受到質疑。需要注意的是，行業性勞動爭議調解十余年前就已經存在并活躍在地方勞動爭議調解實踐體系當中，而行業性人民調解調解也不過是在2010年《人民調解法》出臺后才逐步形成和確立的一種人民調解組織形態，但后者在近些年發展迅速，實踐中有不少的行業性組織以人民調解組織這一形態組建，不難推斷，經費保障這一因素或多或少產生了一些影響。

2．調解組織的運行成本

根據中央與地方的有關文件精神，社會調解組織除了可以通過“以案定補”或者基于“人民調解”組織建構而獲得全面經費保障外，調解組織自身也應當加強基礎工作保障。例如：財政部、司法部《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》（財行〔2007〕179號）明確要求設立行業性、專業性人民調解委員會的社會團體或者其他組織，應當為其開展工作提供辦公條件和必要的工作經費；如黑龍江省人社廳《關于加強專業性勞動爭議調解工作的實施意見》也明確，除按照“以案定補”方式給予必要的經費支持外，行業商會（協會）等也要加大對調解組織建設的投入，確保有機構、有場所、有人員、有經費、有設備。因此，調解組織也需要承擔一定的工作成本。

三、評價及建議

通過前面的比較分析可見，行業性勞動爭議調解在勞動爭議多元化解決機制中的經濟性表現存在一定的變數——這顯然不利于行業性勞動爭議調解機制的發展與利用?；谶@種情況，應當予以必要的制度改進。

1．個人成本評價及建議

行業性勞動爭議調解中的當事人成本控制（見表2）具有一定的比較優勢，但還有進一步壓縮的空間。優先考慮在啟動成本的設計上進行改進，通過解決經費來源問題，將行業性勞動爭議調解啟動的個人成本控制在一個低位水平上或者參照人民調解機制不予收費。從當事人的經濟角度來看，雖然低收費與免收費具有相似的效果，但基于勞動仲裁與人民調解不收費的疊加效應，免除當事人在行業性勞動爭議調解中的成本負擔更為合理。同時，不能忽略效力加固程序對行業性勞動爭議調解機制的成本影響?？傮w而言，無論是哪種效力加固程序，都會產生時間成本的增加。當然，時間成本增加的程度存在顯著的差異性，司法確認程序的時間成本增加最為顯著，督促程序次之，仲裁審查程序最低。由于經仲裁審查后確認的調解協議，其經濟性表現最為優秀，故而在實踐中應加強對該項程序的建設與推廣，而對于另外兩項程序銜接的經濟性欠佳問題，則應從司法確認的雙軌制以及督促程序的高成本設計來尋找原因與對策。

表2 行業性勞動爭議調解機制運行個人成本總表

2．社會成本評價及建議

為完善社會治理體系，切實推動社會調解，實現和諧勞動關系的構建目標，政府承擔了一定的成本，而參與社會治理的民間調解機構也并不因此免除其提供基礎條件保障的基本義務。因此，勞動爭議行業調解的主要社會成本實際上是在人民政府（地方總工會等有關部門）與行業調解組織之間進行分配的，并且通過政府與調解組織成本的高位支撐實現了當事人個人成本支出的低位水平。這種基于社會治理基本邏輯的成本分擔模式，能夠激發勞動爭議當事人“逐利”的本性與參與的積極性，進而達到促進調解機制運用的效果。

但是，個人成本轉移至提供公共服務的主體只是在第一個層面上解決了問題。由于政府與行業調解組織共同承擔了這種公共服務的成本，在邏輯上應有充足的財力支撐才能保障該項公共服務的正常運行。通常來說，政府是通過財政資金的統籌與分配來解決公共服務成本支出的，而行業調解組織作為一種非營利性組織，則主要是通過會費收入、捐贈收入以及政府補助收入來解決資金來源問題。由于行業組織主要是基于保障同行業的共同利益，對同行業的公共事務進行組織與管理而設立的，因此會費與捐贈收入也主要是服務于同行業共同利益所指向的特定事務。然而，調解勞動爭議并非傳統意義上的行業組織事務，即使妥善解決勞動爭議是符合行業組織的利益，也主要是依托以政府干預為主的三方協調機制。因此，無論是從利益角度還是依賴傳統運行機制的慣性來看，讓行業組織主動將資源向勞動爭議調解上調配，是缺乏動力的。此外，目前我國對勞動爭議調處，主要表現為通過政府的公共政策以及法律制度加以規范來保證效率與公正，在很大程度上反映出我國對勞動爭議公共屬性與社會屬性的認識。因此，培育行業調解組織的發展壯大，激發行業調解組織參與勞動爭議調解中的積極性，應當通過公共政策向這類組織輸入利益驅動與制度驅動，即給予必要的資金支持與保障來確保行業調解組織的正常運行。那么，確定經費來源即成為解決這一經濟性問題的關鍵。隨著我國社會治理理論與實踐發展，行政方式呈現出從直接命令——控制型，不斷地向激勵性規制、信息規制、標準規制、協商規制等形式轉變，政府與社會的合作理念日益深化，政府向市場購買公共服務——這種不直接依靠國家，而是引導和鼓勵非政府組織甚至市場主體參與提供公共服務的行政運作方式——成為保障行業性調解組織及其運行的可行方案。[6]

實踐中，我國部分地方政府出臺的規范性文件，已經將該方式作為解決運行經費問題，促進行業性調解機制發展的措施。接下來，要繼續擴大該模式的推廣并積累經驗。

四、結語

法律經濟學或者法律經濟分析是當前我國促進多元化糾紛解決機制中的一個不可或缺的研究視角以及方法。在鼓勵與倡導糾紛市場向民間調解傾斜的政策導向下，能否激發民間調解制度的活力，在很大程度上取決于糾紛當事人的選擇，而選擇之誘因又基本與制度的“經濟性”表現相關。橫向比較下，基層人民調解、企業勞動爭議調解、勞動仲裁、民事訴訟等常見傳統的勞動爭議解決機制，因為成本設計的合理性、穩定性以及可預期性，加之勞動爭議市場已經形成的某種偏好，這些機制尤其是仲裁與訴訟的社會接受度長期處于較高水平。欲在多元化法律服務市場中創造與提供行業性勞動爭議調解機制的發展空間，應當立足于糾紛當事人的視角，從接納其“理性經濟人”的這一前提出發，運用成本—收益計算、供給—需求分析等理論工具來評估和改造現有制度。應當看到的是，行業性勞動爭議調解機制從其確立開始，面向的就是一個競爭性的法律服務市場，雖然國家在制度層面上給予了行業性勞動爭議調解機制足夠的正視與尊重，但國家建構的“勞動仲裁＋民事訴訟”的二元遞進的法律規范體系仍然占據著勞動爭議糾紛市場的壟斷地位?！爱斠欢ǖ臅r空領域存在多種糾紛解決方式時，它們在法律服務市場上存在競爭性和替代性”[7]揭示了行業性勞動爭議調解機制發展的所處境地。目前更多依賴地方實踐與局部實驗的這一客觀階段，應當先從競爭性指標上進行考量評估，其中低廉的成本應是其中的內涵之一。當然，競爭性的考察不僅關注于成本，調解組織建設、調解隊伍建設、效率規則設計、調解程序設計等方面也構成競爭性指標的內涵。

此外，于行業性勞動爭議調解機制而言，其中的成本考量、評估與調節并不是在調解組織與個人之間可以自治解決的問題，而是需要政府通過法律與社會政策進行治理。[8]因此，促進行業性勞動爭議調解機制的運用與發展，根本在于掌握政策制定話語權與資源調動分配的政府部門，通過政府的政策制定與運用的間接干預，平衡行業性勞動爭議調解中政府、調解組織與個人的三方關系。這也是在勞動爭議多元化糾紛解決機制構建的背景下，“建立與我國國情和勞動力市場結構特點相適應的三方利益平衡的中國特色社會主義勞動關系法律協調機制”的衍生之意。[9]