國際反擴散融資標準對中國反洗錢工作的挑戰

反洗錢不僅成為全球治理的重要內容，也是各國進行博弈、維護國家利益、實現國家戰略意圖的工具。

擴散融資是指為轉移、出口核生化武器及其運載工具和相關材料提供金融服務，主要指為擴散大規模殺傷性武器等敏感物品的交易提供資金融通，也包括為涉及擴散的個人或實體提供其他金融服務。根據金融行動特別工作組（下稱“FATF”）犯罪類型研究報告中的定義，所謂擴散是指轉移、出口大規模殺傷性武器及其運載工具和相關材料，包括技術、物品、軟件、訓練、服務或專業知識。2020年6月30日，FATF宣布修訂《新四十項建議》中的第一條標準，以明確各國應當針對其所面臨的擴散融資風險進行識別與評估，并進而采取合適的管控措施。

根據建議1及其釋義的修正案，新增的主要內容是要求各國政府和私營部門都能夠識別和評估可能違反、不執行或逃避建議7所述的擴散融資相關定向金融制裁而導致的風險，并采取措施降低這些風險。

2012年生效的《新四十項建議》的建議7提出了各國要遵守聯合國安理會有關決議的要求，執行定向金融制裁，即應當毫不延遲地凍結被列名的個人或實體的資金或其他資產，并確保沒有任何資金或其他資產可用于被列名個人或實體，或者使被列名個人或實體受益。根據《聯合國憲章》第七章，這些個人和實體由聯合國安理會根據有關預防和瓦解大規模殺傷性武器融資的安理會決議進行列名。

建議修正案的出臺背景

建議修正案的出臺是FATF面對新的國際形勢自身發展的需要。作為負責訂立反洗錢國際標準的非政府間組織，金融行動特別工作組成立于1989年。他們在每年6月的全體會議上，都會由FATF主席向大會提交年度工作報告。每年11月，FATF還會召開一次專家組會議，邀請FATF成員的執法和監管專家及其他國家和相關國際組織代表，討論新的洗錢方式和有效的反擊措施，以確保其不斷發展并適應最新的形勢。當前，隨著第四輪互評估的陸續展開，以及全球大規模殺傷性武器管控和打擊全球恐怖活動的切實需要，FATF自然有必要，也有義務繼續增訂和完善反洗錢國際標準，并為全球的安全做出自己的貢獻。

建議修正案的出臺是FATF輪值主席國推動的產物。2018—2019年度，由作為FATF主席輪值國的美國代表——美國財政部負責打擊恐怖主義融資和金融犯罪的助理部長馬歇爾·比林斯拉——出任了主席。2019年4月12日，馬歇爾·比林斯拉在FATF部長級會議上發言時指出，在FATF成立30周年之際，他將會領導該機構繼續加強打擊大規模殺傷性武器擴散融資的行動。其間，美國財政部長史蒂文·特納·努欽在一篇講話中宣稱，在美國擔任主席國期間，金融行動特別工作組攻克了全球洗錢、恐怖融資和擴展融資最緊迫的幾項挑戰。其中便包括了建議1修正案的某些內容與條款。

繼續強化并推動會員國執行聯合國安理會有關決議及反洗錢國際標準，并通過互評估等方式給予各國壓力，從而在全球領域內構筑打擊擴散融資的堅固防線。有關的研究報告顯示，大規模殺傷性武器的擴散有多種形式，但主要表現為轉移和出口可用于該類型武器相關項目及其運載工具的技術、物品、軟件、訓練、服務或專業知識。因此，若不能針對這類行為建立和執行適當的安全保護制度，它們就容易落入不法個人和實體之手，使得國際安全面臨更多的挑戰。

在“9·11”事件后，歐美各國都開始更加重視大規模殺傷性武器擴散管控方面的工作，并將其作為基本國策和對外戰略，甚至不惜借助各類國際組織（例如瓦納森協定組織）實施和推動，以滿足國內政治目的和外交政策的需要。在筆者看來，歐美在大規模殺傷性武器管控方面，已經變相甚至蓄意地作為指責他國的武器，同時大規模殺傷性武器的概念也在逐步擴大，逐漸淪為制裁他國企業的工具。

歐美重視對大規模殺傷性武器擴散的管控

“9·11”事件后，歐美各國均很重視對大規模殺傷性武器擴散的管控，并將其作為基本國策和對外戰略，甚至借助各類國際組織加以實施和推動，以滿足其國內政治目的和外交政策的需要。

冷戰結束后，包括巴黎統籌委員會17國在內的28個國家于1995年9月在荷蘭瓦森納召開高官會議，決定加快建立常規武器和軍民兩用物資及技術的出口控制機制，彌補當時對大規模殺傷性武器及其運載工作控制機制的不足。在美國的操縱下，1996年7月，以西方國家為主的33個國家在奧地利維也納簽署了《瓦森納協定（關于常規武器和兩用物品及技術出口控制的瓦森納安排）》，決定從1996年11月1日起實施新的控制清單和信息交換規則。與巴黎統籌委員會一樣，瓦森納協定同樣包含兩份控制清單：一份是軍民兩用商品和技術清單，涵蓋了先進材料、材料處理、電子器件、計算機、電信與信息安全、傳感與激光、導航與航空電子儀器、船舶與海事設備、推進系統等9大類；另一份是軍品清單，涵蓋了各類武器彈藥、設備及作戰平臺等共22類。中國則被列在被禁運國家之列。

濫用權力，變相甚至蓄意指責他國的武器。2017年9月，應美國倡議，聯合國安理會就防止大規模殺傷性武器擴散問題召開會議。據俄新社9月22日報道稱，美國國務卿蒂勒森在此次會議上指責俄羅斯違反了有關防止大規模殺傷性武器擴散的協議。蒂勒森稱，美俄兩國對維護防止大規模殺傷性武器擴散協議負有特別的責任。但遺憾的是，近年來，俄羅斯的一些行為削弱了全球性規范，還破壞了國家責任。

大規模殺傷性武器的概念正逐步擴大。2016年，美國國家情報總監詹姆斯·克拉珀（James Clapper）在美國情報界年度全球威脅評估報告中，將“基因編輯”列入了“大規模殺傷性與擴散性武器”威脅清單中。所謂基因編輯技術，是指對DNA核苷酸序列進行刪除和插入等操作，使人們可以依照自己的意愿改寫遺傳密碼。

將防止大規模殺傷性武器擴散作為制裁他國企業的工具。美國國務院當地時間2013年2月9日就曾以“違反防止武器擴散機制”為由，宣布將伊朗、敘利亞等國的多名法人和個人列入制裁名單，其中包括中國有關公司和個人。根據美國當局的說法，這些企業的行為涉及“制造大規模殺傷性武器、巡航或彈道導彈”。按照規定，美國政府將不得與被制裁企業有任何貿易或技術往來。同時，被制裁對象也不得購買美國武器和軍事裝備。針對這一情況，中國有關公司發表聲明表示強烈抗議和堅決反對，稱公司嚴格遵守了中國法律以及所加入的相關國際法規、條約，并依法經營，從未幫助過任何國家或地區發展違禁武器，也沒有向任何受聯合國安理會決議制裁的國家或地區出口或承諾出口違規產品和技術，要求美國尊重事實，立即取消制裁。

建議1修正案給中國帶來的潛在影響

就目前而言，建議1修正案通過的可能性幾乎是肯定的。而其一旦實施，將給中國帶來以下潛在影響：

一是會增大互評估后續改進工作和重新評估的困難。2019年4月，FATF發布中國第四輪互評估報告之后，根據安排，將于2024年針對中國的后續改進情況再次評估。需要關注的是，依據慣例，重新評估將會參照截至2024年有效的最新建議標準。換言之，建議1修正案的內容亦將成為后續評估的重要標準之一。鑒此，中國需要提前制定應對措施。

二是中國有關反擴散融資的法律法規相對薄弱。2008年，經溫家寶總理簽署的國務院關于修改《中華人民共和國核兩用品及相關技術出口管制條例》的決定生效。此后，中國商務部、外交部等相關機構亦曾發表并闡述過我國立場。但相對而言，我國在反擴散融資法律法規層面仍需加強。例如，2017年國務院辦公廳下發的“三反意見”暫時只包括反洗錢反恐怖融資及反逃稅，距離世界標準尚有差距，亟待提升。盡管中國早在1997年就頒布了《中華人民共和國軍品出口管理條例》，對軍品出口的管理、秩序和相關法律責任進行了明確，并于2002年進行了修訂，進一步細化了相關條文，并公布了詳盡的《軍品出口管理清單》；但從中國的企業層面看，尚沒有完善的軍用物資出口合規管理方面的政策制度，以及軍民兩用品領域的管理要求。而這些客觀現實，都可能使中國在未來面對類似于大規模殺傷性武器擴散領域的爭端時，能夠依據和參考的法規制度較少，進而使自身在國際談判或司法程序中陷于被動。

三是中國武器工業實體及外部被制裁的風險加劇。2013年，美國國務院網站正式公布了基于《防止向伊朗、朝鮮和敘利亞擴散法》決定對數個中國企業制裁的聲明。隨著國際形勢的進一步復雜，中國進出口企業正逐步成為歐美政府及監管機構更為關注的重點，也包括脫歐后的英國。英國在2019年已經專門成立了金融制裁執行辦公室（OFSI），對違反英國貿易管制、金融制裁政策的外國企業采取處罰或執法措施。對日益高企的經濟及貿易制裁風險，中國企業應予以高度關注。

中國可考慮的應對之策

一是抓緊出臺能夠識別和評估法人金融機構執行反擴散融資基本義務情況的政策文件與制度。當前，盡管《中國人民銀行關于落實執行聯合國安理會相關決議的通知》（銀發〔2017〕187號）已經就如何落實外交部關于執行聯合國安理會根據《聯合國憲章》第七章第四十一條通過的制裁決議的通知要求給予了一定程度的明確，但對如何識別、評估以及預防擴散融資風險，還需要進一步細化相關要求。與此同時，還應加強反洗錢工作部際聯席會議機制，充分發揮央行與公安部、外交部、海關總署等部門之間的情報交換作用。必要時，可更新發布《中國國家洗錢風險評估報告（2017年）》，并對擴散融資領域的威脅以及風險水平進行總結，以指導行業機構開展相應的反洗錢工作。

二是加快修訂《反洗錢法》的有關條款。事實上，廣義上的反洗錢，概念已擴大到反恐融資、防止大規模殺傷性武器擴散融資、反逃稅等多個領域，日趨復雜敏感，國際影響力也日益增強。FATF的反洗錢國際標準不但得到了超過200多個國家的認可和執行，也得到了聯合國的贊許，還被世界銀行以及國際貨幣基金組織納入了金融穩定評估（FSAP）體系?？梢钥吹?，反洗錢、反恐怖融資、反擴散融資不僅成為全球治理的重要內容，也是各國進行博弈、維護國家利益、實現國家戰略意圖的手段和工具。因而，《反洗錢法》內容的逐步完善，將不但有助于我國對互評估后續進程進行評價，也關乎中國的對外形象。

三是充分展現我國在全球反恐怖融資以及擴散融資領域作為聯合國常任理事國的義務與形象。正如美國學者格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）在《注定一戰：中美能避免修昔底德陷阱嗎》一書中所坦言的，各國之間需要共同的敵人或共同的利益。而反恐以及防止大規模殺傷性武器擴散，則有利于形成如同公共安全一般的共同利益，是一個很好的切入點。適當時機，或可用以緩和中美沖突升級，逐步建立新型的大國關系，合作共贏。

四是推動中國軍工等制造業集團完善出口貿易合規質量，避免陷入被制裁的風險。例如，通過政策發布或專向通知的形式，要求中國制造型企業在出口環節提高對客戶盡職調查、名單監控的合規質量，并積極主動地提升出口合規質量，相機減少和避免與敏感地區交易的數量。除此之外，還應當加大信息保密以及金融機構的反洗錢能力，減少或有的被動局面。