基本養老保險全國統籌的制約因素及實現路徑

摘? ? ? ? ? ?要：隨著老齡化程度的加深以及對目前省級統籌層次養老保險體制現狀的審視發現，省級統籌不再適合我國養老保險事業的發展，需要加快推進基本養老保險全國統籌保證養老保險制度的可持續運行。但區域間經濟發展水平的差異、央地責任劃分不明確、固有利益的約束以及基金保值增值的壓力等多種因素阻礙了全國統籌的推進，因此需要采取過渡式改革方案、明確央地責任劃分，加強對部門的監管、拓寬投資渠道，加強基金的管理以及加快建設養老保險信息管理和精算系統等策略減輕全國統籌推進中的阻力，實現養老保險事業的可持續發展。

關鍵詞：基本養老保險;全國統籌;制約因素;實現路徑

基本養老保險全國統籌指的是在全國范圍內統一制度規定、統一調劑使用基金、統一經辦管理、統一信息系統為主線從而實現全國基本養老保險事業的統籌協調發展。從養老保險建立開始，統籌層次就一直備受關注，20世紀90年代以后，我國逐漸建立起按照職業劃分的養老保險，機關事業單位、企業職工、城鎮居民等參加不同類型的養老保險，即使參加的是一種養老保險在不同省份之間其福利待遇也不盡相同。隨著人口紅利的逐漸消失，各地區養老保險基金結余差距的擴增，黨的十九大報告明確提出，“完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌”，表明養老保險全國統籌已迫在眉睫，我國一直堅持先試點后推廣，2018年實行了企業職工基本養老保險中央體調劑金制度，2019年1月1日起，社會保險等各項稅費統一由稅務部門進行征收，實現基本養老保險制度可持續發展。

一、基本養老保險省級統籌的現狀

自1991年頒布的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》以及20世紀初頒布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》的指示，中國于2009年名義上完成了建立基本養老省級統籌的目標。但如果以省級統籌的衡量標準，即“統一制度、統一標準、統一管理、統一基金管理、統一系統”，目前我國只有北京、上海、陜西、青海等部分省市完成了真正意義上的省級統籌，建立了垂直管理和差額結算型分級管理模式、統收統支型和差額結算型基金調劑方式。大部分省市由于在基金調劑上、制度實施上以及管理措施上存在問題并未實現真正意義上的省級統籌，只是建立了省級調劑金制度。

（一）養老負擔地區間不平衡加劇

我國基本養老保險統籌層次較低導致了各地區間養老負擔的不平衡，勞動力從經濟欠發達地區流入經濟發達地區，導致了各地區間的制度贍養率存在巨大差異。中國城鎮職工基本養老保險的制度贍養率從2007年0.3262 增加至2017年0.3767，與此同時，制度贍養率的地區差異程度也在擴大。2007-2016年，全國31個省級統籌地區制度贍養率的方差從0.010增加至0.018，標準差系數從 0.0277 增加至0.0417。2007年制度贍養率最低為廣東省0.131，最高為西藏自治區0.603，兩個地區的差距為 0.472;2016年制度贍養率最低為廣東省0.108，最高為黑龍江省0.745，兩個地區的差距增加到0.637。地區間負擔水平的巨大差異帶來不同地區養老金結余水平不同，截至2017年底，基本養老保險基金累計結存 50202 億元，東部經濟發達地區基金結余所占比例較高，東北三省等地區基金收不抵支嚴重，基本養老金收不抵支的省份已經達到6個，收不抵支的面還將擴大。

（二）制約經濟發展

我國基本養老保險統籌層次較低限制了勞動力的流動，人力資源達不到最優配置。較低的統籌層次使得各地政府將養老保險基金視為自有資源，勞動力流轉會使得“勞動力流入地”以及“勞動力流出地“利益重新分配，雙方都怕損失自身利益，所以導致了勞動力流動的困難。又由于地區間的差異，當參保人在多個發達城市工作均未滿十五年且都按照當地工資水平參保時，而后退休回到戶籍所在地領取養老金權益時會導致領取的養老金不及繳納的多，所以各地區由于基本養老保險制度不統一、保障水平不一致、勞動力成本存在差距，造成了地區間勞動力的壟斷。

二、基本養老保險全國統籌的制約因素

隨著人口老齡化的加深，養老負擔越來越嚴重以及現行養老保險制度弊端的日益暴露，基本養老保險全國統籌是我國養老保險制度發展不可缺少的一步。但是在逐步實現全國統籌的過程中，還面臨著一系列的制約因素，只有客觀認識全國統籌現階段存在的現實制約并輔以有效地應對措施，才可以高效的推進養老保險全國統籌。

（一）經濟發展水平的差異

省級統籌下的“塊塊分割”的基本養老保險水平是由當地的經濟發展水平所決定的，東部地區經濟發展水平高、就業崗位多、就業人數多以及工資水平高，基本養老保險參保人數多從而繳費基數大，有條件實現基金結余并且提高待遇水平，而中西部地區由于地理位置的劣勢，發展緩慢，相對東部地區來說，中西部地區就業崗位以及就業人數較少，工資也相對較低，并且負擔的離退休人員多于東部地區，造成基本養老保險基金收不抵支的局面，只能依靠中央財政補貼。在這種區域發展差異巨大的情況下，如果強制實施全國統籌，則意味著東部地區繳費基數大且待遇水平降低，中西部地區待遇水平上升，并為達到帕累托最優狀態。具體來說，這一做法確實促進了地區間的均衡發展，但也造成了另一不公平現象，變相使東部地區承擔制度轉型成本，會使得原本養老負擔較輕、工資較高的職工和企業參保積極性不高，甚至提前退休來逃避繳費責任，損害全國統籌的有效性。

（二）央地責任劃分模糊

1994年實行的分稅制改革雖然明晰了財權，但并未明確事權和社會保障支出責任。一方面，由于缺乏法律條文的規定，雖然中央政府力圖統一管理全國的社會保障事務，但在現行統籌層次下，地方政府并不完全受制于中央政府，在社會保障方案的設計中仍然具有較大的自主決策權，上下不一致的做法嚴重影響了中央政府社會保障政策的執行。另一方面，模糊的央地責任使得道德風險顯現，各級政府互相推諉責任，導致責任層層下移，并且下級政府對中央政府有依賴的傾向，為了自身利益，人為擴大資金缺口從而獲得上級政府的財政補貼。另外，現行養老體系下，地方政府承擔了主要的支出責任，但大部分的財政稅收都被中央政府收走了，造成了地方政府承擔了與本級財力嚴重不匹配的社會保障支出責任的局面，這種財權與事權不匹配的現象也嚴重違反了當前社會主義市場經濟的要求。

（三）既有利益的約束

實現基本養老保險全國統籌最重要的是打破長期以來存在的地方利益以及部門利益，在現行以GDP增長作為地方政府績效評價的依據，基金結余多的發達地區不僅可以提高本地區養老金待遇水平，還可以用這部分資金支持其他經濟項目支持當地經濟發展，地方政府為了不損失自身利益從而缺乏動力建設基本養老保險，各個地方的養老保險基金都是地方統籌且自負盈虧的，各地區都希望勞動者在本地工作在異地退休從而使得自身利益最大化，各地區為了保護自身利益勢必會阻礙全國統籌的推進。具體來說，全國統籌明確中央政府為制度的直接責任人，勢必造成相應的干部管理體制與社會保險行政管理體制的整合，地方政府因此喪失原有的管轄權，地方利益會受到沖擊，發達地區也會因為待遇水平的下降加劇央地間的博弈，并且全國統籌后會改變原有的征繳管理體制，專業化的征繳管理體制會從另一層面削弱地區間的利益，種種因素使得全國統籌的推進艱難且緩慢。

（四）基金保值增值的壓力

隨著老齡化程度的不斷加深，養老負擔越來越重，養老金保值增值的壓力越來越大，根據社科院的研究報告，即使存在中央財政補貼，2028年養老金當期結余會呈負數，2035年即將耗盡。如何保證養老金的保值增值，大多數學者提出根據大數定律應該實行全國統籌形成一定的規模效應從而分散現階段低統籌層次存在的風險，但在養老保險中，大數定律指的是當實際參保人數越接近計劃參保人數時并輔以有效籌資機制和給付機制可以保證基金的穩定，并不是簡單地將小統籌地區合并成大統籌地區就能改善基金狀況，就現行實現了省級統籌的部分省來看，基金投資效應并沒有比以往市縣級統籌高，甚至更低，所以養老金投資效益低與統籌層次沒有直接的關系。養老金投資存在的問題主要在于：第一，養老保險基金投資規則太過嚴苛，即國發[1997]26號文件規定的養老保險基金的投資規則一直延續至今，即養老保險基金除了預留兩個月的支付費用，其他必須買國家債券或存入專戶，禁止用于其他營利性行業，若是一直延續這個規定，全國統籌面臨的基金保值增值的壓力可能更加嚴峻。第二，基金管理運營不規范，挪用養老保險基金的行為經常發生。全國統籌后基金的投資效益能否得到提高還是一個問號，如何提高基金的投資營運效率保證基金保值增值是全國統籌的一大難點。

三、基本養老保險全國統籌實現路徑

（一）過渡式改革，逐步推進

在各種制約因素下，立馬實現全國統籌的目標幾乎不可能實現，所以要求我們采取過渡式改革。20世紀90年代初期，基本養老保險以市縣級統籌為主，90年代后期國家提出盡早實現省級統籌的目標，自此各省開始建立省級調劑金制度，即從全省各市抽取一定比例的基金用于全省各地間的調劑，2018年7月起，我國開始正式實施中央調劑金制度，即從各省之間抽取一定比例的基金用于全國各省之間的調劑，以盈補缺，比例從3%起，逐步增加，這種做法和之前實現省級統籌目標的做法相似，截至目前，大部門省仍然停留在省級調劑金制度，沒有實現真正意義上的省級統籌，所以目前我們既要緩慢推進中央調劑金制度又要加速實現31個省市真正意義上的省級統籌，為實現全國統籌提供先決條件。為了保證全國統籌的有效性，在逐步實現全國統籌目標的過程中，允許各地區建立地區附加養老金制度滿足地區間經濟發展水平的差異實現制度間效率與公平的平衡。

（二）明確央地責任，加強監督

1.厘清責任

各級政府在社會保障支出責任不清嚴重制約了養老保險事業的發展，也成為當前推進養老保險全國統籌的一大難點，所以必須明確界定各級政府的責任。首先，為了保證實施的嚴謹性，責任界定必須有法可依、違法必究，將各級政府的責任以法律條文的形式固定下來，中央政府負責全國范圍內的養老保險事權，地方政府在中央政府的政策指導下因地制宜進行工作，堅決杜絕“上有政策、下有政策”的做法，具體來說，養老保險管理的基本步驟分為：參保繳費、核實繳費明細、信息管理、發放待遇，中央和地方政府應劃分各自在各個步驟中應承擔的責任。中央的社保經辦機構主要負責頂層的制度法規、信息系統的建設以及養老金待遇核定發放、規劃的建設并且適度的彌補當期養老金缺口，其行政部門負責監督管理，由于參保人的流動性太強以及地方的差異性，參保繳費以及核查繳費明細等、參保人基本信息的錄入與核實都交由省級經辦機構及省級以下機構來處理。其次，建立事權和支出責任適應的制度，保證各級政府財力與事權相匹配。

2.加強監督管理

推進基本養老保險的過程中要嚴厲打擊地方機會主義，在推進養老保險全國統籌的過程中，各省基于自身的利益會疏于監督甚至縱容不繳費、少繳費等行為，所以要切實解決中央與地方以及各地方間的利益博弈問題，杜絕不繳費或少繳費等行為，不斷豐富監督管理體系，鼓勵企業職工以及社會各界力量督促企業及當地政府按時足額繳費，中央行政部門也要加大對地方政府審計部門的監督管理，一旦發現繳費不實立馬公告處罰并且不斷加大懲處力度，做到信息公開化，最大限度地保證全國統籌的順利推進。

（三）拓寬投資渠道，加強基金管理

為了妥善處理養老保險統籌后的基金保值增值問題，應該盡快修改投資規則，拓寬投資渠道，提高投資收益率，吸引對市場信息有充分掌握的高素質投資人才形成專門的投資團隊，從而保證全國統籌后達到較高的投資收益率。國務院在2015年8月發布《基本養老保險基金投資管理辦法》，支持地方養金進行投資運營，并且在當月17日做出養老金正式入市重大投資決策，并且成效顯著，在2017年，養老金投資收益額為87.83億元，投資收益率為5.23%，但養老金入市規模比例仍然不大，在全國統籌后，養老保險基金全部歸于中央財政管理，逐步按計劃擴大養老金入市規模，達到最大收益率保證全國統籌后養老保險基金保值增值的壓力得到有效的緩解。另外，要加強對養老保險基金的管理杜絕挪用基金的行為發生，定期公布基金的運營和監管狀況，做到信息公開透明化，激勵參保人積極按時繳費參保。

（四）加快建設養老保險信息管理和精算系統

搭建統一的養老保險信息管理平臺和精算系統是推進全國統籌的必要條件。一方面，建立全國統一的互聯網平臺，對全省各地服務人員進行技術培訓，采取統一安裝、操作將各地區人口密度、流動程度、人均贍養率、參保比例，養老保險覆蓋比、參保企業及職工的基本信息、地方政府的征繳力度及待遇發放、養老保險結轉等數據統一收集至一個平臺，防止因為各省、各市、各部門因為信息阻塞不能進行有效的對接，也為勞動力流動所引起的社會保障轉移問題提供更便捷的處理方法。另一方面，可以在全國統一的互聯網平臺安裝監督管理系統，確保中央掌握各省最新的參保人數及基金使用的最新情況，以此規范各省養老保險基金收支情況，最高效的推進全國統籌目標的實現。再者，進行基本養老保險的精算可以高效評估基金收支的風險，實時對制度參數進行調整，并且基金的投資運營也需要養老保險精算報告來進行客觀判斷。

結語

隨著老齡化的日益加深，省級統籌的弊端逐漸顯現，基本養老保險面臨制度上的重大改革，實現基本養老保險全國統籌是改變現狀的唯一選擇?；攫B老保險全國統籌的制度發展的一般規律，以“公平、正義、共享”為價值理念，以確保老年人基本生活質量為目標，以“統籌兼顧、循序漸進“為基本方案實現中國特色社會主義的和諧發展。但是在推進全國統籌的過程中還面臨著區域經濟發展水平不平衡、央地責任劃分不明確、既有的利益格局以及基金保值增值等現實制約因素，由于種種現實因素的制約，要求我們在推進全國統籌的過程中以循過渡式改革，逐步推進為基本向導;明確央地責任，加強部門監督管理，避免責任不清導致的央地利益博弈以及部門間固化利益問題;拓寬投資渠道，加強基金管理，提高養老金投資收益率，滿足基金保值增值的要求;建立健全養老保險信息管理和精算系統，為全國統籌提供信息保證和技術支持。

簡而言之，全國統籌是大勢所趨，這不僅僅需要中央力量的支持，還需要社會各界人員的支持與努力，早日實現全國統籌的目標，為我國社會保障事業做出貢獻，為早日實現偉大中國夢做出努力。

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作者簡介：

張婷婷，女，漢族，安徽六安人，南京財經大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：社會保障，目前在做課題：提高基本養老保險統籌層次的路徑研究。