高科技產業政策的比較與借鑒

高燦

摘? ? ? ? ? ? 要：隨著高科技產業的飛速發展，關于產業政策的相關問題引起了更多關注，各個國家對產業政策界定的模糊性成為各經濟學者討論與關注的焦點，本文將從企業與政府關系的視角分析與界定各個國家產業政策，從供給投入政策和需求激勵政策兩個方面對不同國家高科技產業政策進行比較，探索美國、日本和德國三個國家政府在政企關系中所扮演的角色。

關鍵詞：高科技產業政策;創新科技園;產學研

基金項目：研究和闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項課題：完善社會主義市場經濟體制研究（編號：18VSJ024）;中英發展知識伙伴關系項目（編號：CIKD）的支持

一、引言

隨著經濟全球化的程度不斷加深，新時代貿易戰的背后隱藏的是科技之戰，高科技產業的發展成為各個國家重點關注對象，在發展過程中國家關于高科技產業的扶持政策不能忽視，而各國關于產業政策有效性的意見不一，這是國際上對產業政策的概念認定的不同所導致的，本文更傾向產業政策的定義是政府為了實現某種經濟和社會目的，將特定產業作為研究對象，通過引導產業之間資源合理有效的流動與分配，從一定角度上來說是對市場失靈引起的資源配置的無效進行政策性的干預，但是由于各國經濟制度不同，這就直接決定了政策制訂和具體實施的市場邊界的不同。

政府產業政策的制定可以看作是理性經濟人的結果，國家或者政府也可以看作是追求利益最大化的單個人。隨著新古典經濟學的發展，有限經濟人成為研究關注的核心點，在信息能力水平不足和環境條件不確定的情況下，政府往往會根據以往的經驗以及其他國家發展經驗進行政策的制定。政府產業政策：一是提供特定的制度安排，這種制度主要是針對本國產業的發展，政府所扮演的角色是為市場競爭提供良好公平的秩序;二是政府參與到競爭過程中，通過國有企業等經營國有經營主體等手段進入市場。至于兩種方式的哪一方面更具備有效性，很難有一定的標準進行判斷。本文主要分析美國、日本和德國政府在高新技術產業發展中所扮演的角色，并對這三個國家的產業政策進行一定的比較，為探索出一條適合我國發展的高科技產業發展提供文獻支撐。

二、美日德的產業政策比較

根據Rothwell和Zegeld等國外學者的研究表明科技創新政策工具可以分為供給投入政策和需求激勵政策。因此，本文對美國、日本和德國三個國家的高科技產業政策進行比較。

（一）美國產業政策

第二次世界大戰是美國科技發展的分水嶺，在一定程度上可以說是美國產業政策的分水嶺，即制度模式的創新轉折點。該創新點實質上是更靈活地利用“產學研”模式建立政府、企業和高等院校之間的合作關系，美國政府在關于產業政策的形式上主要強調“合作”，這其實與命令任務的性質差別較大，將更多的主動權交給企業與高等院校，企業和高等院?？梢愿鶕约旱奶攸c來計劃研發項目。美國的128公路模式、硅谷模式和曼哈頓模式的創新科技園是較為典型的存在，但是它們的主導者的性質存在較大的差異，硅谷模式的主導者是企業，而128公路和曼哈頓模式更偏向于政府主導，體現了社會等級關系。本文主要對以政府為主導的創新科技園進行了研究，128公路地區的發展得益于第二次世界大戰，可以說是美國政府在軍事方面的訂貨采購促進了128公路地區迅速發展。相對于128公路模式，曼哈頓模式并不是受到國防投資的扶持，而是二戰結束后美國政府主導開啟的科技戰略計劃，從上而下地進行高科技產業的推動和改革。

美國高科技產業發展成功得益于政府提供的服務，在供給投入政策中，首先，美國政府不斷地增加投入研發資金的比例，擴寬支持研發領域的深度和廣度。其次，美國歷屆政府不定期修改稅收優惠政策，政策整體力度和門檻不斷的增強。最后，通過其他的政策工具扶持，例如，創新人才的引進與培育、放寬技術移民的配額限制等等。在需求激勵政策中，美國政府通過采購創新產品或者是對其進行價格方面的補貼，在產品市場化階段利用政策工具來拉動高科技產品的有效需求，幫助企業尋找生存與發展空間。有學者指出實際上推動美國科學技術有所發展的是訂貨與采購政策，通過這兩種方式從根本上促進核心技術的創新以及高新技術產業價值鏈高端的建立，這也是促進經濟活力的關鍵點。美國的采購政策大部分運用在軍事領域的創新培養發展上，主要原因是軍事科技在經濟上面所體現的無風險性。對于美國政府而言，提升國際競爭力重要的方法是提高國防力量，大規模研發顛覆性軍用類的創新產品和新技術成了關鍵，但這些產品和技術在進入商用市場初期時欠缺一些條件，正是政府采購為這些軍用類創新產品提供了有保證的初始市場和技術試錯的機會，并在規模擴大階段，幫助其獲取更多社會資金的支持等。

（二）日本產業政策

從二戰后日本經濟衰落，到20世紀90年代日本經濟繁榮復蘇，日本政府堅持市場機制存在著一定的缺陷，而產業政策在一定程度上彌補市場在資源配置上的缺陷，政府對經濟的適當且有效地干預，這成了戰后日本發展經濟的重要選擇。許多日本經濟學家認為是日本有效的產業政策促進經濟發展，日本產業政策的有效在于不同階段實施不同的產業政策。

日本產業政策發展與實施都具有較長的歷史，在供給投入政策方面，日本政府選擇企業實力發展薄弱階段采用直接投資的方式投入一定的研發資金，其次利用長期低利率貸款以及減免稅收政策間接扶持中小企業。除此之外，日本政府為了更好地發展高新技術產業設立了分階段、分層次的稅收政策，比如規定如果企業能研發出新產品和新技術（以能應用于市場為基準）將獲得25%的稅收優惠。而需求激勵政策是應用在產品市場化的階段，主要的形式是政府采購和擴大內需。日本政府的采購一般通過訂貨采購以及委托代理機制，采購合同中規定產品的主要技術性能和指標，企業會根據合同中的指標確定研發方向，減少企業的風險和盲目性。而且日本政府明文規定，與政府系統有關的部門所使用電子產品必須首先采用國產產品，若購買國外電子產品將面臨冗雜煩瑣的審核。但由于投標量過大，部分新型產品和技術不被采用，政府將會采取價格補貼的方式將新產品推向市場。隨著產品和技術得到認可，中小企業的規模擴大，市場份額比重的上升，企業會選擇交付補助金和保險金或者會采用出資金建設公共服務設施和參與公益活動等形式回饋政府初期的幫助。

日本政府主導型控制企業模式較為突出，但是不存在等級的差別，只是通過行政手段對企業活動進行指導，例如在面對其他國家的高新技術戰略計劃，日本經濟產業省提出第四次產物聯網、大數據和人工智能，但提出時間較晚并且存在很多問題，需要政府制定更科學嚴謹的產業政策來扶持，日本政府就啟動“登月型研發制度”作為輔助政策起到良好鋪墊效果，與以往項目不同的是，該政策旨在發展具有“突破性”和“爆炸性”的創新項目。但是政府的過多干預也引起政府官員的尋租行為，日本政府對高新技術產業的扶持逐漸從政府指導控制逐漸轉換成“產學研”一體化模式，充分利用高等學府的人力資源開發新技術和新產品的研究，而不是直接干預企業活動。

（三）德國產業政策

德國起初沒有采取國家直接干預的形式，而是通過社會合作主義協商干預。德國政府堅持科技立國的指導理念，將高新技術產業和中小企業的發展作為重點發展對象，在供給政策方面，財政部每年都會調整本年度的學術支出的財政預算，而聯邦資助主要用于民用研究和軍用研究兩大領域，從投入資金的數額比較來看，民用研究占投資總額度比例較大，而德國政府投資方向是時間長、風險性大的基礎研究，規避了民間投資的風險性。除此之外，德國政府為科技研發建立專門的基金平臺，通過公私合營和股權投資兩種方式解決高新技術產業在初期的發展問題，各州政府也會根據當地實際情況對高校和科研機構進行資助，聯邦政府和各州政府通過資助高校來推動高校研究所“走出來”創造自己的企業，高校、企業以及政府的聯系日益密切，形成網絡化。但各政策之間是不存在交叉重疊部分，這說明企業在初創時期并不會得到雙重的資助。此外，德國政府還設置風險基金，旨在推動技術成果的轉化，提高中小企業的市場競爭力。需求政策主要是分為兩部分：政府采購政策和擴大內需政策，政府的采購方式有三種，即公開招標、邀請招標和談判，公開招標是優先選擇的采購方式，在歐盟規定媒體上公布招標指令和標準，公共采購指令范圍之外的采購項目是由各級政府規定，為了保證采購項目的有效進行，德國及歐盟政府通過談判最終確定方案提交到供應商。

2006年，德國首次以國家層面頒布《德國高科技戰略》，這也意味著德國逐步認可產業政策所帶來的經濟效益。在政策頒布實施4年后，2010年7月，德國政府頒布了《2020高科技戰略》，不斷地加強產學研一體化為核心的高科技研發與轉化，加強產學研的深度和所涉及領域的廣度，加速科技產品成果的轉化。產學研為核心的體系促進產業集聚，加強了該地區的競爭與合作，德國政府為了更好地實現產學研相結合，建立中間組織機構更好的實現相應資源和補助的保障，為本國企業的科技發展提供良好的研發環境。

三、綜合分析

美日德三個國家高新技術產業政策都采用需求政策與供給政策，在技術創新、產品創新和推向市場這三個階段得到有效運用，主要依靠著各個國家根據本國國情所制定的相關環境政策。供給政策都主要采用了資金的投入與補助、稅收優惠政策和人才引進政策，在制度創新方面都努力以產學研一體化為核心加深政府、企業與高等院校之間的關系，利用高等學校的研發資源優勢創新新產品和新技術，當新產品進入市場并不斷擴大規模之后，通過轉移產業鏈和轉讓技術等形式節約本國資源來研發新技術和新產品。在供給政策方面，三個國家都主張發展政府采購和擴大內需，維護和鞏固本國企業的在本國市場壟斷地位。雖然三個國家產業政策內容有一部分是趨同的，但是扶持力度與方向、創新定位和目的本質是完全不同的。

美國、日本和德國均是注重高新產業發展的發達國家，美國和德國政府偏向于間接干預，但是日本政府干預性更強，并且所干預的深度與廣度更加完整。首先，在涉獵高新技術的產業廣度上，德國是在發展高科技產業的同時，保留了傳統企業，不斷提高傳統企業的科技水平的發展，比如德國的制造業，隨著科技是第一生產力概念的深入，德國的制造業所占比重依然沒有下降，而是在這基礎上促進其他高科技產業的發展步入正軌。而美國著重點在于追求高科技新產業的發展以及高科技新技術的研發，尤其是軍用領域的研發，利用該領域的無風險性，著重采購軍用領域相關的科學技術，實質上是在發展國防力量的同時帶動了其他高新產業的發展。隨著美國制造業份額的不斷縮減，導致美國貧富兩極分化嚴重，從而也不能實現產業之間資源配置的最優。日本在二戰結束后經濟受挫，注重點在于模仿、吸收和創新已有的高新技術，在產業和技術選擇方面更具有容納性和開放性，各個產業的發展都有所涉及。其次，在創新定位有所不同，美國主要采取的是開創性創新為主導，德國是采取逐漸提升式創新為主導，日本政府是由模仿式創新到追求開創式創新。美國、日本和德國在創新模式形式上基本一致，實質上都采用了產學研相結合的模式來推動高新技術產業的發展，但是側重點不同，美國政府更注重與高等院校和企業的合作將研發權轉交給創新科技園來推動獨立研發，日本政府建立創新科技園更多是模仿、消化和吸收已有的高新技術，在此基礎上再次進行技術創新，而德國政府在科技園發展的不同階段實施了不同的科技戰略計劃，有層次的漸進式的開展創新活動。

通過綜合比較來看，美國、德國和日本三國政府在高科技產業化的大背景下都積極實施產業政策來保證高科技產業的發展，從而提高本國的國際地位和擁有規模更大的國際市場。相比之下，日本和德國較為主動地承認產業政策的有效性，美國政府模糊產業政策的概念，但其在干預企業科技創新方面已經形成了完備的體系，這其中最突出的是美國將產業政策變得法律規范合理化，在法律的保護下美國政府干預高新技術產業的發展。

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