關于紅軍時期政治委員“最后決定權”的歷史考察

在解放軍高級將領的回憶史料中，常見紅軍時期政治委員負有“最后決定權”的表述。如：時任中央紅軍第3 軍團第4 師政治委員的黃克誠在回憶湘江戰役時指出：“當時紅軍部隊中，政治委員有最后的決定權?！雹佟饵S克誠回憶錄》（上），北京：解放軍出版社，1989年，第210 頁。1961年4月20日，賀龍談及紅2 軍團歷史時指出：“按中共中央規定，政治委員有最后決定權?！雹谵D引自總參謀部《賀龍傳》編寫組：《賀龍傳》，北京：解放軍出版社，1993年，第159 頁。徐向前在回憶長征中中共中央被迫率紅一方面軍主力先行北上，紅四方面軍的前方部隊請示是否派兵攔截的緊張情況時，仍心有余悸：陳昌浩“是政治委員，有最后決定權，假如他感情用事，下決心打，我是很難阻止的”③徐向前：《歷史的回顧》，北京：解放軍出版社，1988年，第303 頁。。政治委員的“最后決定權”事關黨對軍隊的絕對領導，而在以上相關回憶中往往對此語焉不詳。它是如何演變的，有無文獻依據，應如何認識？本文試圖對此作一簡要的梳理和探討。

一、蘇聯紅軍的政治委員制和國民革命軍的黨代表制規定了軍政官長之間的監督關系，蘇聯紅軍的政治委員實際上負有“最后決定權”

紅軍的政治委員制度最初是黨代表制，而紅軍的黨代表制則是借鑒了蘇聯紅軍的政治委員制和國民革命軍的黨代表制。

俄國十月革命后，由于需要對吸收的大量舊軍事專家進行嚴格的監督，防止他們的反革命陰謀，并加強全體人員的政治教育，把軍隊培養成蘇維埃政權的武裝支柱，紅軍于1918年春建立了政治委員制度。4月6日公布的政治委員條例規定：“政治委員是蘇維埃政權在軍隊中的直接政治代表。他的職位具有特殊的意義?！雹偬K聯國防部軍事歷史研究所：《蘇聯武裝力量》（建設史），北京：戰士出版社，1981年，第34 頁。7月，全俄蘇維埃第五次代表大會以立法形式將政治委員制度固定下來。代表大會決議規定：“政治委員是紅軍與整個工農制度密切而牢不可破的內部聯系的維護者?！雹谔K聯國防部軍事歷史研究所：《蘇聯武裝力量》（建設史），第70、71 頁。政治委員對軍事人員實行政治監督，堅決制止一切反革命活動；對全體人員進行政治教育；領導黨支部的工作；組織部隊、兵團的行政與經濟管理工作；參與決定一切作戰行動問題。任何命令未經政治委員簽署不得執行。③參見軍事科學院編譯：《蘇聯軍事百科全書》第2 卷，北京：戰士出版社，1982年，第939 頁。1919年3月，俄共（布）第八次代表大會“關于軍事問題”的決議指出，政治委員對軍事指揮員實行監督，因此，要“使政治委員有實行紀律處分的權利（包括逮捕權）和交付審判的權利”。④蘭州軍區軍政干部學校政治教研室翻?。骸读袑?、斯大林領導時期蘇聯紅軍建設的若干資料匯集》，第3～4 頁，國防大學圖書館藏。

對于蘇聯紅軍的政治委員的權能，羅瑞卿認為，其不僅負有監督權能，而且負有“最后決定權”，適應了當時蘇聯紅軍軍事人員多出自舊軍隊、政治質量有待提高的實際。他指出：“蘇聯國內戰爭的時期，其軍隊中的政治委員制度，是含有這種所謂監軍的權限的。當時他們軍隊中的政治委員權限很大，軍隊中一切軍事上政治上的問題，其最后決定權均屬于政治委員，就是說當軍事指揮員與政治委員對于任何問題的見解發生爭執時，其最后結論則應當服從于政治委員的意見，自然軍事指揮員在不滿意時，亦有權向上級控訴，但在上級未改變政治委員的意見時，軍事指揮員只能執行政治委員的意見而不能行使自己的意見，且如發現同級軍事指揮員及其他任何的組織與個人有破壞政府、破壞軍隊、破壞上級的命令與指揮，甚至勾結敵人……等等反革命陰謀時，政治委員有權代表政府實行緊急的處置。然而，其所以如此的原因，乃由于當時蘇聯紅軍中的各級軍事指揮員，許多都是從沙皇時代的白黨軍官轉變而來的——有些是在戰爭中的俘虜，有些則是從白黨軍隊中投降到紅軍中來的——他們不僅一般的政治上太薄弱，而且其中存在著反蘇維埃政權、反布爾什維克的危險分子，在如此情況下，要是沒有這種權限的政治委員制度，對于勝利的進行革命戰爭，不僅沒有保證，而且存在著極嚴重的危險?！雹菘傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，北京：解放軍出版社，2004年，第321 頁。

1924年初，孫中山決定吸取蘇聯紅軍的政治建設經驗，在黃埔軍校實行黨代表制度，并明確規定：“總理之下，校長和黨代表是兩個職權平行并重的工作系統……黨代表有權對校長的工作進行監督和指導；校長的命令沒有黨代表的副署無效?！雹揸愔t平：《中華民國史新論》，北京：三聯書店，2003年，第24 頁。11月，在黃埔軍校黨代表廖仲愷的指示下，時任黃埔軍校政治部主任的周恩來將黨代表制度在軍校教導團中實行。1925年秋開始，黨代表制度陸續在國民革命軍的一些部隊中實行。其具體內容為：陸軍的連以上各級，海軍局及下屬各艦，機關的各軍、師司令部下屬的參謀部，還有軍需部、軍醫監和兵工廠等，均設置黨代表，作為國民黨在軍隊中的代表，監督同級軍事官長行使職權，凡呈請、命令、通告和指揮事宜，均須黨代表副署方能生效。黨代表還負有輔助同級軍事官長鞏固部隊和維護軍紀的責任，于必要時得直接指揮部隊；負有指導同級黨部和政治部的責任，有權停止同級黨部的決議執行。這樣，“國民革命軍中之黨代表”，定位為“代表黨而行使黨的職權者”；要達到的目的是“國民革命軍之軍官，只有治軍之‘能’，而管軍之‘權’則屬之于黨代表”，“而黨代表既系‘代表黨’，則軍權皆集中于黨矣”⑦文公直：《最近三十年中國軍事史》，上海：上海太平洋書店印行，1930年，第81 頁。。黨代表制度的實行，在一定程度上適應了國民革命軍發展的需要，促進了國民革命軍的進步。

然而，由于國民黨組織的松散、軟弱和國民革命軍舊的私有屬性的因襲，也由于黨代表與同級軍事官長之間是監督關系，國民革命軍中的黨代表制度在實際中并不可能完全得到貫徹執行。1926年9月7日，中共湖南區委報告中共中央：國民革命軍第6 軍黨代表林伯渠與軍長程潛“已有沖突”，“特委派林去時對六軍希望過高（成為真正的國民革命軍并設法培植我們一部分勢力），林本此意去做，不免操之過急；同時林之工作超出政治工作以外，對程之經濟的分配不均（程本人不要錢）及師、團長之吞肥過于干涉（政治工作人員任臨時軍法裁判，監督發餉、點驗槍枝，在軍事會議席上無顧忌的發言）。論理黨代表可以如此，但根本國民黨軍隊不應有黨代表，引起一部分團長及唐〈蟒〉、李隆建等之不滿；程本人雖欲把軍隊弄好，但事實上沒人去更換壞的師、團長（程欲更換二個師長），為維持他的統一起見，當然不愿林之過于干涉?！雹僦醒霗n案館編：《中共中央文件選集》第2 冊，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第367 頁。有鑒于此，1926年11月9日，中共中央致信在馮玉祥的國民軍中工作的劉伯堅，指出：“軍中黨代表制度，本是無產階級十月革命的產物。要有這樣組織嚴密具有無上權威的黨，才可以說以黨治軍，以黨治國?，F在，中國還離不了以軍治黨現象……黨在軍隊中也只是側重政治宣傳工作，而沒有可能指揮軍隊。廣東過去實行黨代表制的結果，是黨代表在軍中名尊而無實權，或附屬于軍官，或與軍官沖突，一面破壞了軍中指揮的統一，同時又弄出許多糾紛。所以，此后西北軍可不再走此錯路。萬一此制因別的關系不能廢免，則其作用亦只是注意政治宣傳的事，而不可干涉到軍事行政上事?！雹谥袊嗣窠夥跑娬螌W院政治工作教研室編：《軍隊政治工作歷史資料》第1 冊，北京，戰士出版社，1982年，第151～152 頁。

綜上，無論是蘇聯紅軍的政治委員，還是國民革命軍的黨代表，其與同級軍事主官之間均是監督與被監督的關系，均被賦予了很大權力，蘇聯紅軍的政治委員甚至負有“最后決定權”。而國民革命軍中一些黨代表與同級軍官之間并不理想的關系，也引起了中共中央的注意。

二、建軍初期，中共中央由實行黨代表制進而仿效蘇聯紅軍實行政治委員制，并規定政治委員對同級軍事主官負有監督權能，但并未賦予政治委員“最后決定權”

第一次國共合作破裂后，中國共產黨轉入獨立領導武裝斗爭、創建人民軍隊的時期。1927年8月21日，中共中央提出，在創建的軍隊中“要有極廣泛的政治工作及黨代表制度”③中央檔案館編：《中共中央文件選集》第3 冊，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第340 頁。。此后，中共中央又多次要求在軍隊中建立黨代表制度，但均未具體闡明黨代表的權能，更沒有具體指出黨代表與同級軍事主官的關系。1928年1月底，中共中央致信廣東省委：“黨代表的制度在工農革命軍中必須實行，但不是每一級軍官都需要派一黨代表監督他的?！雹苌俏彩懈锩细鶕亟ㄔO委員會辦公室、中共海豐縣委黨史研究室、中共陸豐縣委黨史研究室編：《海陸豐革命根據地》，北京：中共黨史出版社，1991年，第228 頁。這表明，中共中央意在沿用國民革命軍的黨代表制度，認可黨代表和同級軍官是監督關系，同時又意識到需要根據共產黨直接領導的人民軍隊的實際作出一些改變。

在落實中共中央指示的實踐中，毛澤東對黨代表制度進行了調整。三灣改編時，毛澤東在湘贛邊界秋收起義部隊各級建立共產黨組織：支部建在連上，班、排建立小組，營、團建立黨委，黨的前敵委員會統一領導全軍。在此基礎上，連以上設立了黨代表，與同級軍事主官之間形成同在黨委（支部）領導下的分工合作關系，而非監督和被監督的關系。對于政治人員與軍事人員之間的關系，朱德、毛澤東領導的紅4 軍曾設置4 種方式并考察了相應的效果：“一個政治工作人員與軍官平等（結發夫妻式）結果天天要吵嘴。二，把政治工作人員權力只限于政治訓練，這樣軍官權力過大，政治人員會變成姨太太。三，照江西紅軍二四團的辦法，軍官須聽命于政治工作人員，這樣成了父子式了。四，軍官與政治人員平等，由黨內書記總其成，一切工作歸支部，這樣可以解決許多糾紛，劃分職權?！雹葜醒霗n案館編：《中共中央文件選集》第5 冊，北京：中共中央黨校出版社，1990年，第774 頁。其中，第四種方式在突出黨組織的統一的集體領導作用的前提下，明確了軍政人員是在平等基礎上的分工合作關系。這符合紅軍軍政主官同為堅定的革命者的實際，與黨委制一起共同實現了黨對軍隊絕對領導的制度設計，是不同于蘇聯紅軍政治委員制度和國民革命軍黨代表制的一個偉大創設。

然而，中共中央未能及時準確地把握紅軍黨委制度和黨代表制度的本質，忽視了黨委制度對確立黨對軍隊領導的核心作用，僅從“黨代表”的名稱認定這是對國民革命軍黨代表制的簡單沿襲，要求取消黨代表，仿效蘇聯紅軍，實行政治委員制度。1928年5月25日，中共中央提出，以政治委員取代黨代表，“紅軍應由蘇維埃派政治委員監督軍官，并負責進行政治工作”①中央檔案館編：《中共中央文件選集》第4 冊，北京：中共中央黨校出版社，1989年，第236 頁。。6月4日，中共中央致信朱德、毛澤東并紅4 軍前委要求：“在政治上設政治部，取消黨代表?！雹谥醒霗n案館編：《中共中央文件選集》第4 冊，第253 頁。7月3日，周恩來在中共第六次全國代表大會上所作的軍事報告中指出，“紅軍絕對取消黨代表，黨代表是從國民黨產生的，在蘇聯只有政治委員，由蘇維埃政府派”③《周恩來軍事文選》第1 卷，北京：人民出版社，1997年，第57 頁。，并把這規定為紅軍的一個建軍原則。隨后，中共第六次全國代表大會擬定的《軍事工作決議案》（草案）指出：“采用蘇聯紅軍組織的經驗，實行政治委員與政治部制度?！雹苤醒霗n案館編：《中共中央文件選集》第4 冊，第491 頁。九十月間，中共中央在給毛澤東并轉湘贛邊特委和紅4 軍軍長朱德的信中再次要求：紅4 軍要“采用蘇聯經驗，實行政治委員會⑤“政治委員會”，原文如此，從同期的中共中央規定和指示信看，應為“政治委員”。與政治部制度”⑥中央檔案館編：《中共中央文件選集》第4 冊，第675 頁。。

從以上指示可以看出，中共中央所要求紅軍實行的政治委員制度主要強調了兩點，一是規定政治委員要由蘇維埃委派，一是規定政治委員監督同級軍官。而這均不符合紅軍和根據地的實際：1.不符合根據地政權的實際。中國的特殊國情規定了中國的武裝革命不可能是先有農村根據地政權再有紅軍的斗爭過程，而是創建軍隊與建立政權傍著發展，根據地處于時常變動、不穩定的狀態中。關于當時政權的實際情況，毛澤東在1928年11月25日給中央的報告中介紹：“縣、區、鄉各級民眾政權是普遍組織了，但是名不副實。許多地方無所謂工農兵代表會?！逼鋵嵉墓まr兵代表會組織，不是沒有，只是少極了?！雹摺睹珴蓶|軍事文集》第1 卷，北京：軍事科學出版社、中央文獻出版社，1993年，第36 頁。1929年9月1日，陳毅在《關于朱毛紅軍的黨務概況報告》中進一步指出：“在此無蘇維埃政府的指揮時期，紅軍的指揮，只能直接受命于黨?！雹嘀醒霗n案館編：《中共中央文件選集》第5 冊，第773 頁。在這種情況下，中央要求由蘇維埃政權派出政治委員到紅軍，顯然是很難做到的。2.不符合黨對紅軍絕對領導的根本建軍原則。紅軍之所以區別于國民黨軍，就在于它是工農自己的軍隊，是中國共產黨用來執行其革命的政治任務的武裝集團。紅軍保持堅定正確的政治方向，最為重要的就是靠黨對紅軍的絕對領導，這是人民軍隊的根本建軍原則。紅4 軍《黨代表工作大綱》中關于黨代表“代表黨在軍中工作”的規定，即體現了這一根本建軍原則。中國紅軍創建于革命遭受重大挫折之際，面對的是長期的嚴酷的戰爭，紅軍的干部，無論軍事人員還是政治人員，絕大多數是黨領導下的迎難而上的堅定革命者，這不同于蘇聯紅軍建軍時的情況。如實行蘇聯紅軍的政治委員制度，規定政治委員監督同級軍事官長，甚至賦予政治委員“最后決定權”，增大了人為造成軍政之間不團結的可能，同時也與中國紅軍業已形成的黨委（支部）集體領導制度相沖突，從而不利于鞏固黨對軍隊的領導。3.不符合紅軍執行任務的需要。中國革命的特點和紅軍的性質規定了紅軍“決不是單純地打仗的，它除了打仗消滅敵人軍事力量之外，還要擔負宣傳群眾、組織群眾、武裝群眾、幫助群眾建立革命政權以至于建立共產黨的組織等項重大的任務”⑨《毛澤東軍事文集》第1 卷，第87 頁。。而這一工作，當時主要由黨代表組織實施。如果貿然取消黨代表，而中央要求實行的政治委員制度對群眾工作這一重要任務又沒有明確規定，在緊張殘酷的戰爭環境中，這勢必對紅軍建設和根據地發展造成不良影響。對于中央指示有時脫離實際的狀況，毛澤東曾在1928年11月25日給中央的報告中直言不諱地指出：“以后兄（指中央，筆者注）處對此間的指示，務請參考我們的報告，切不宜單依據巡視員的片面報告?！痔幰院髮τ诖碎g軍事行動的指示，千萬不要太硬性。中央來信要我們依據環境自加抉擇，有回翔余地，最為妥當?！雹狻睹珴蓶|選集》，哈爾濱：東北書店出版發行，1948年，第542～543 頁。在這種情況下，紅4 軍遲遲未取消黨代表，并在給中共中央的報告中客觀介紹了黨代表的重要作用。

然而，中共中央并未接受紅4 軍領導人的意見，并于1929年9月28日致信紅4 軍再次強調“黨代表名稱應立即廢除，改為政治委員”，并明確其權能為“監督軍隊行政事務，鞏固軍隊政治領導，副署命令等”。①《中共中央文件選集》第5 冊，第483 頁。1929年12月28日至29日，中共紅4 軍第九次代表大會召開。在會議決議中，不再稱“黨代表”，而直接代之以“政治委員”②《毛澤東軍事文集》第1 卷，第122 頁。。但是，會議僅規定“軍事機關的一切命令”，“政治委員須副署”，沒有規定政治委員的監督權能，反而規定政治委員所轄的政治系統和指揮員所轄的軍事系統的關系是：“在高級地方政權機關沒有建設以前”，“在前委指導之下，平行地執行工作”；“凡給養、衛生、行軍、作戰、宿營等項，政治系統應接受軍事系統之指揮。凡政治訓練及群眾工作事項，軍事系統應接受政治系統之指揮?！雹邸睹珴蓶|軍事文集》第1 卷，第122～123 頁?？梢?，紅4 軍出于組織原則，服從了中央的決定，從稱謂上改黨代表為政治委員，但除此之外紅4 軍實行的政治委員制度基本沿襲了黨代表制度的本質內容，是不同于蘇聯紅軍的政治委員制度的。其一，政治委員和指揮員均在“前委”這一當地最高黨組織的指導之下；其二，政治委員與政權并沒有直接的聯系，仍舊是黨在紅軍中的代表，主要負責政治訓練及群眾工作；其三，政治委員和指揮員不是監督和被監督的關系，而是在黨委（支部）指導下的平等的分工合作關系。

隨著對紅軍實際的了解，中共中央也初步認識到紅4 軍的政治委員制度是符合實際的，逐漸對政治委員制度有所調整。1930年3月18日，中共中央在給鄂豫皖邊特委的信中沒有再提政治委員的監督權能，而是明確了政治委員的政治作用。指示信指出：“政治委員是代表政權與黨兩方面來領導軍隊的，政治委員在政治上，在黨的立場上比軍官權限大，即在軍事上一切問題亦應得政治委員的副署?！雹堋吨袊伯a黨歷史資料叢書·鄂豫皖革命根據地》第1 冊，鄭州：河南人民出版社，1990年，第82、83 頁。1930年5月召開的全國紅軍代表會議吸取紅軍政治建設經驗，弱化了政治委員的監督權能。關于設立政治委員制度的主要目的，會議規定政治委員“負責紅軍中的政治領導”；關于政治委員與軍事主官的關系，會議認為：“政治委員與軍長應共同辦公才能解決一切相互間的問題，尤其是政治委員，要能〔與〕軍長〔共同〕辦公才能了解軍中情形”，“政治委員的職權雖比軍長大，但他只能在政治上領導軍長，監督軍長，幫助軍長工作”，在軍事上“決不能指揮軍長”。⑤中央檔案館、廣東省檔案館編：《廣東革命歷史文件匯集》第18 冊，1982年，第59 頁?？梢?，會議在一定程度上接受了政治委員與同級軍事官長之間的分工合作關系，盡管保留了政治委員的監督權能，也是因政治委員“負責紅軍的政治領導”而“只能在政治上”進行監督。

三、紅軍政治委員對同級軍事主官的監督權能最終演變為政治委員負有“最后決定權”，并納入《紅軍暫行法規》

從1930秋開始，因受“左”傾錯誤的影響，中共中央、中央軍委對政治委員的權能的認識再次發生改變，重新強調政治委員的監督作用，直至賦予了政治委員“最后決定權”。

1930年9月30日，中央軍委第一次擴大會議突出強調了政治委員對于保證黨領導紅軍的重要作用：“紅軍中只容許黨在政治上之唯一的領導，故政治委員的作用是異常大的”，“黨要運用集中指導的原則來建立權威，政治委員在這一原則上有他的極重要的意義?！雹蕖吨芏鱽碥娛挛倪x》第1 卷，第124 頁。10月，中共中央頒發的《中國工農紅軍政治工作暫行條例草案》盡管規定“政治委員經過黨的政治領導作用，保證一切軍事行政負責人員很順利的完成其工作，并吸收他們積極參加政治和政治教育工作，同時提高他們在工作中的威信”，但同時賦予“政治委員有監督一切軍事行動軍事行政的權力”，而且“政治委員在與同級軍事指揮員有爭持時，政治委員有停止軍事指揮員命令之權，但必須立刻將爭持的詳細情形報告上級機關，在未得上級指示以前，須依照政治委員的意見執行，同時軍事指揮員有向上級申訴之權”。條例沒出現“最后決定權”的明確表述，但從“政治委員有監督一切軍事行動軍事行政的權力”“有停止軍事指揮員命令之權”這些規定看，實質上已經賦予了政治委員“最后決定權”。為了實行政治委員制度，條例雖沒有明確規定取消黨委制度，但僅規定紅軍師以上及同等部隊之政治部中“均須設立黨務委員會”，團設總支部，連設支部，最為關鍵的是，各級黨組織均已不負有決定部隊一切重大問題的權能，如黨務委員會，其權限僅“在于討論并決定關于破壞黨章及黨道德，以及接收黨員與處罰黨員的一切事項”。同時規定：“政治委員是黨的全權代表，關于本部隊黨的工作情形，他是對黨負完全責任”，“團總支部和連支部不能干涉政治委員的指揮命令”，“如在團委與政治委員發生爭執時，團委仍應執行政治委員的指示，但團委得將理由向上級政治機關申訴，靜候解決?！雹倏傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第1 冊，第602、603、614、615、613 頁?？梢?，中共中央把政治委員和黨委的權能看成了此消彼長的關系。

與此同期或稍后，中共中央在政治委員與政治機關、黨組織的關系上，突出了政治委員個人的領導。1930年10月，中共中央在制定的蘇區工作計劃中指出：“政治委員應有的權限要完全實現起來，他要成為一軍的主干，他有監督軍事指揮員的權力，他有管理政治部與指導黨的組織的權力?！雹诳傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第1 冊，第565 頁。1930年12月10日，中共中央在給紅軍的訓令中，基于黨組織不負有決定部隊重大問題的權能這一認識，進一步指出：“政治委員兼黨部書記是不適宜的。黨部書記和政治委員的職位是不同的，黨的書記是在選出后要得到政治委員的批準，而政治委員則居于政治指揮的地位，政治委員對部隊的情狀負完全責任，自然對黨的組織的情狀也要負責?！雹壑醒霗n案館編：《中共中央文件選集》第6 冊，第516 頁。1931年6月30日，被中共中央派到鄂豫皖蘇區工作的張國燾在中共鄂豫皖中央分局第一次擴大會議上即強調：“紅軍中最高領導是政治委員，他是黨與蘇維埃的代表?！雹苤袊まr紅軍第四方面軍戰史編輯委員會編：《中國工農紅軍第四方面軍戰史資料選編·鄂豫皖時期》（下），北京：解放軍出版社，1993年，第278 頁。

然而，中共中央的規定并沒有在紅軍中立即實行。1931年8月30日，中共中央給蘇區中央局并紅一方面軍總前委的指示信中，指責“紅軍中亦以黨包辦一切，于是軍事指揮與政治委員的權能便表現不出來。這一切都還存留著極濃厚的國民黨工作方式的殘余”⑤中央檔案館編：《中共中央文件選集》第7 冊，北京，中共中央黨校出版社，1991年，第358 頁。，為取消黨委制大造輿論。1931年9月3日，巡視了中央蘇區和紅一方面軍后的歐陽欽向中共中央報告：“紅軍中政治委員制度仍未能照新的政治工作條例建立”，“一切主要問題仍是黨來解決，在黨的委員會決定之后來執行?！雹藿魇n案館、中共江西省委黨校黨史教研室編：《中央革命根據地歷史資料選編》上冊，南昌：江西人民出版社，第373 頁。這顯然為“左”傾教條主義統治下的中央所不容。1931年11月，中央蘇區第一次黨代表大會（贛南會議）通過的《黨的建設問題決議案》中規定：“黨應當切實實行政治委員制度與紅軍政治工作條例。紅軍中包辦一切軍隊行政的各級黨的委員會應即取消。各級黨的組織，應當由各軍政治部管理，各軍黨由革命軍事委員會總政治部負責管理，并指導其工作?！雹咧醒霗n案館編：《中共中央文件選集》第7 冊，第478 頁。同時，會議通過的《關于紅軍問題決議案》把紅軍黨委的領導看成是“黨的包辦主義”，認為各級黨委“削弱了政治委員和政治部代表黨和政府制度”，因此決定“把在紅軍中超過政治委員政治部的職權的各級黨的委員會取消，黨的一切組織都應該在政治部管理之下”，認為“這樣才是澈〔徹〕底實行政治委員制度的主要前提”。⑧中央檔案館編：《中共中央文件選集》第7 冊，第487～489 頁。

那么，回憶史料中關于紅軍時期政治委員有“最后決定權”的表述有無直接的文獻依據呢？紅6 軍團第17 師參謀處于1933年7月26日翻印的《紅軍暫行法規》中有這樣的規定：“軍政委對于本軍一切軍政軍令與軍長有原則上不同的意見時，軍政委有最后決定的權能?！薄皫熼L與師政委在執行任務上有不同的意見時，師政委有最后決定的權能?！雹佘娛驴茖W院軍隊政治工作研究院保存件。盡管這一法規是翻印的，還難以考證其形成的具體時間，但法規賦予了政治委員“有最后決定的權能”，為印證回憶史料中關于“最后決定權”的表述提供了直接的文獻依據，也是筆者目前查到的主要文獻依據。1934年1月4日，紅軍總政治部編印的《鞏固政治委員制度報告大綱》進一步規定：“政治委員同時有監督軍事行動和軍事行政的責任，以保證上級的軍事命令在紅軍中要百分之百的執行。因此，在軍事行動上，指揮員必須得到政治委員的同意，紅軍中的任何命令，如果政治委員沒有簽名蓋章一律不能發生效力?！雹谥泄步魇∥h史研究室、中共贛州市委黨史工作辦公室、中共龍巖市委黨史研究室編：《中央革命根據地歷史資料文庫·軍事系統》，第12 冊，北京、南昌：中央文獻出版社、江西人民出版社，2015年，第3084 頁。這雖沒有明確指出政治委員負有“最后決定權”，但從形式上、程序上確保了政治委員“最后決定權”在具體實踐中的層層落實。

綜上所述，由于受“左”傾教條主義錯誤的影響，機械仿效蘇聯紅軍經驗，中共中央把黨組織隸屬于同級政治機關管理之下，把黨委置于同級政治委員領導之下，突出政治委員的個人領導，顛倒了組織與個人、黨委與機關的關系，削弱了黨的集體領導原則，使紅軍的黨內行政作風濃厚，影響了黨內民主生活。同時，加上黨委制的取消，等于取消了紅軍早期形成的行之有效的黨委統一的集體領導下的軍政主官分工合作的關系，“實際上是在不適當地強調作為軍事人員與政治工作人員的黨性的差別，對于軍事工作者和政治工作者之間，缺乏合作精神的提倡”③《譚政軍事文選》，北京：解放軍出版社，2006年，第214 頁。，為政治委員行使“最后決定權”提供了必要的前提和廣闊的空間。這種將黨對軍隊的絕對領導原則建立在政治委員個人領導的基礎上的規定，勢必削弱黨組織的集體領導作用。而個人領導則主要依賴于政治委員的個人素質，這無疑潛藏著隱患。紅軍時期極端的例子，即為紅軍總政委的張國燾，利用“最后決定權”，以個人領導代替黨對軍隊的集體領導，逐步發展為“槍指揮黨”的分裂主義錯誤，給紅軍造成了極大危害和重大損失。

1936年12月7日，紅軍總政治部在《關于黨的新任務面前紅軍政治工作的任務（草案）》中對政治委員的權能進行了限制：“政治委員制度的確立是黨在紅軍中絕對領導的保障，政治委員在紅軍中必須堅決執行黨的路線，和在政治上保證上級意圖之實現，軍事指揮方面，在不違犯上級意圖的原則之下，應由指揮員決定，政治委員不應干涉指揮員的決心。如政治委員對指揮員的決心有不同意見時可向上級申訴?！雹芸傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第3 冊，第617 頁。這本已意識到政治委員“最后決定權”的規定存在問題，但因全國抗日戰爭爆發，紅軍改編為八路軍、新四軍，“為了遷就國民黨，取消了政治委員制度”⑤《譚政軍事文選》，第214 頁。，對“最后決定權”的調整也一時失去了實踐的可能。

四、全國抗戰前期，政治委員“最后決定權”之調整

八路軍開赴華北抗日前線后，由于政治委員的取消，政治工作明顯削弱，軍閥習氣開始滋長蔓延，八路軍總部于1937年10月24日轉發中共中央決定，恢復政治委員制度。而鑒于紅軍時期的經驗教訓，對于政治委員制度，特別是“最后決定權”應如何認識和規定，以避免類似張國燾“槍指揮黨”錯誤的再度發生，事關黨對軍隊絕對領導這一根本建軍原則。對此，八路軍政治部和一些高級將領進行了研究。其中，時任抗日軍政大學副校長的羅瑞卿，在其1938年所著的《抗日軍隊中的政治工作》一書中所進行的理論闡釋最為詳細和清晰。

關于政治委員的監督作用，羅瑞卿堅決地予以了否定。他認為：“軍隊中的政治委員，是否帶著監軍的作用呢？我們說：是沒有而且也不應該有這種作用的。有些人把政治委員制度了解成為主要的為著監軍的作用而設立，其實這是一種對于政治委員制度作用的誤解?！^去與現在的第八路軍也是一樣，由于其軍隊中的軍事指揮員絕大多數都是有最高度政治覺悟的共產黨員，因而其軍隊中的政治委員，亦是沒有什么監軍的作用的?！睂τ凇吧贁禂☆惻c抗戰中的叛變分子，其監督責任不僅屬于政治委員，而應屬于一切忠于抗戰、忠于國家民族的抗日軍人?！?/p>

關于政治委員的職責、與軍事指揮員的關系，羅瑞卿進行了清晰的界定。他認為：“政治委員的主要職責，應當放到對于軍隊的政治領導方面。一切軍隊中的軍事工作與軍事指揮的責任，則應當由軍事指揮員去擔負，自己只居于協助的地位，在這些問題上的最后決定權亦應屬于軍事指揮員，而不屬于政治委員。要是軍隊中的政治委員忽視了自己的主要職責是在于加強軍隊的政治領導，并借口雙重代表的政治委員制度，去處處妨礙與干涉同級軍事指揮員在軍事上的權力與指揮，做出專門包辦與代替軍事指揮員的工作，去壓制軍事指揮員的積極性，這都是錯誤的。這是不了解自己的職責所在，而實際上是破壞了政治委員的真實作用?！?/p>

關于政治委員是否應參與軍事行政與作戰指揮等，羅瑞卿認為：“政治委員在軍務工作上的協助地位，并不等于政治委員在軍務方面應有職責的取消”，“相反的，政治委員在軍務方面亦是有其一定的職責的，舉如部隊中軍事教育的進行與檢查、軍事人員的調動與任命、作戰計劃的起草、作戰命令的擬定以及戰場上的作戰指揮等，政治委員都應當過問，而且要參加自己的意見。并在一切公布的軍事命令上簽字。軍事指揮員在進行這些工作時，亦必須注意征詢政治委員的意見，尊重政治委員的正確意見，以取得政治委員的同意。每一個軍事指揮員都應當懂得：對于政治委員的尊重，并不是對于某一個人的尊重，而是對于國家制度、政權及領導政黨的尊重，因為政治委員是國家法律所規定的制度，是政權及領導政黨在軍隊中的雙重代表。如果把軍務方面的主要責任與最后決定權了解成為個人的獨攬與專橫，這與借口政治委員制度而處處去妨礙與代替軍事指揮員的工作是一樣的錯誤?！?/p>

軍隊必須是集中統一的，關于政治委員和軍事指揮員發生爭執時的解決辦法，羅瑞卿依據二者分工合作的關系，對“最后決定權”進行了分割，他認為：“政治委員與軍事指揮員發生爭執時，屬軍務方面者，其最后決定權屬于軍事指揮員，屬政治工作方面者，其最后決定權屬于政治委員，但雙方均有權向上級控訴一直到總政治部及軍事委員會?！雹倏傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第320～322 頁。

與此同期，八路軍政治部在1938年擬定的《八路軍政治工作暫行條例（草案）》中縮小了政治委員在軍事上的權限，規定“在軍事行政和作戰指揮上，軍事指揮員負更重大的責任”，但仍規定：“政治委員有參加一切軍事行動與軍事行政決定之權力”；“在軍事指揮員有違反了黨的路線或不執行上級命令情況時，政治委員有停止軍事指揮員命令之權，但必須把經過的情形詳細報告上級機關。在未得到上級機關指示以前，軍事指揮員必須依照政治委員的意見執行，同時軍事指揮員有向上級申訴之權?！雹诳傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第4 冊，第355 頁。

經過一年多的實踐和檢驗，1940年3月，《中國國民革命軍第十八集團軍（第八路軍）政治工作條例（草案）》做了進一步調整：“為著鞏固黨在自己軍隊中的領導，政治委員有過問軍隊中一切工作與一切行動的權力”；“政治委員在與同級軍事指揮員有爭執時，除屬于作戰方面的行動由軍事指揮員決定之外，其他由政治委員作最后決定，但均須同時報告上級軍政首長?！雹劭傉尾哭k公廳編：《中國人民解放軍政治工作歷史資料選編》第5 冊，第156～157 頁。從以上規定可以看出，政治委員對于一切軍事行動和軍事行政的“參與決定權”縮小為“過問權”，關于作戰方面的“最后決定權”屬于軍事指揮員，不再屬于政治委員。至此，關于政治委員“最后決定權”的探索有了一個更為符合人民軍隊實際的成果。