精準扶貧背景下的基層治理創新研究

彭建濤

摘 要：改善基層治理狀況和提升基層治理能力是消除貧困的主要著力點之一，精準扶貧與基層治之間存在著很強的關聯性。深入推進精準扶貧的進程中，我們面臨著一系列結構性和非結構性制約因素。探索出一條精準扶貧和基層治理的可持續發展之路是精準扶貧研究中避無可避的論題。

關鍵詞：精準扶貧;基層治理;創新

精準扶貧實質上是國家通過二次分配，對貧困地區和貧困人群進行資源輸入的貧困治理舉措，為貧困地區的發展帶來了機遇，也有力地推動了貧困地區的綜合開發，實現了大批貧困人口的脫貧致富。當前有關精準扶貧的研究成果頗多，具有重要的價值。然而，已有的研究要么側重于精準扶貧的理論分析;有的側重于分析精準扶貧的難點和制約因素，有的主要探討精準扶貧成效、存在的問題。對于精準扶貧背景下的基層治理問題卻著墨不多。在扶貧工作中存在發展經濟和基層治理雙重目標，改善基層治理狀況和提升基層治理能力是消除貧困的主要著力點之一，理應成為精準扶貧研究中的題中之義。精準扶貧與基層治理之間存在著很強的關聯性。探索出一條精準扶貧和基層治理的可持續發展之路是今后精準扶貧研究中避無可避的論題。

一、精準扶貧成敗系于基層治理水平

精準扶貧是扶貧理念的重大創新，這將有助于解決長期以來扶貧開發工作中底數不清、目標不準、效果不佳等問題。這一扶貧新理念有利于將國家扶貧政策和扶貧資金視作“唐僧肉”予取予奪問題的徹底解決，有利于將扶貧工作長期以來形成的“大水漫灌僅濕地皮”痼疾真正消除。精準扶貧貴在精準、重在精準，但成敗系于基層治理水平。也就是說，精準扶貧的成敗關鍵在于基層的治理方式和治理能力的同步跟進。

（一）基層治理方式好壞事涉精準扶貧成敗。

在貧困地區的精準甄別上能否做到公正、公平，能否從根本上遏制個別地區爭搶“貧困帽子”現象;在貧困人口的精準識別上，條件差不多的農戶，為何有的被識別為扶貧對象，有的卻沒有。這些背后的邏輯指向均是地方治理方式好壞的重要體現。因而，確保貧困地區、貧困人口一個不落地精準脫貧，需要制度設計和實施無差別“合拍”，這就要打破基層政府一些舊有的治理方式，需要完全摒除原有執政模式中出現的主觀、不民主的壞作風，真正樹立中央倡導的權為民所用、情為民所系、利為民所謀的執政新風。

（二）基層治理能力高下關乎精準扶貧成敗。

貧困人口找出來了，貧困村莊找出來了，如何確保中央政策目標不落空，各類資金用在刀刃上？責任是否清晰、認識是否到位、作風是否扎實、方法是否得當，某種程度上決定了扶貧的成敗。這其中必須依靠那些大刀闊斧地進行制度變革的基層干部，大量如是的基層干部能否進入領導視野是治理能力的核心內容;同時大量基層扶貧干部能否銳意進取地進行扶貧攻堅，進而真正取得扶貧功效，這些也屬于治理能力的范疇。

按照國際公認的扶貧理念，提高一個人的收入，主張從權力關系、土地制度、教育制度等方面進行改革，進而實現收入平等，這都是考驗治理方式和治理能力的具體內涵。就我國的實際來看，筆者更愿意強調基層尤其是貧困地區治理方式的好壞和治理能力的高下，蓋因其關乎精準扶貧之成敗。

二、精準扶貧與基層治理的關聯

精準扶貧的推進是對已有貧困治理體系和治理能力的重塑，基層治理狀況對精準扶貧政策的實施及其效果所形成的影響不容忽視。一方面，精準扶貧是以經濟發展為目的，它把貧困人群當作客體對待;而基層治理將貧困人群作為主體對待，這使貧困人群遭遇到了身份與價值的尷尬，也自然會給基層社會的治理帶來難題。

（一）應該構建村民實現知情權、參與權和監督權的機制。

我們知道，社會建設內容十分廣泛，一個易于操作的抓手是基層治理，即精準扶貧工作需要有村民的廣泛參與、協商，實現村民對扶貧事務的知情權、參與權和監督權。其次，村民參與的社會資本提升效應。村民在參與中可以表達自己的利益訴求和意愿，經過大家協商，最后形成的扶貧資源分配、管理方案就具有了民意基礎，也就具有了更大的合法性，方案也因得到大家的認同而容易落實。而在參與的整個過程中，村莊的團結以及村民對共建共享理念的認同都會得到增強，村莊的社會資本會得以提升。相反，一件違背公平正義的事情則會破壞村莊的團結，侵蝕村莊的社會資本。這類事情的發生固然是一時的，而它對于村莊社會資本的侵蝕則是長期的。那些不公正事件的負面記憶會長留在村民的記憶中，也會投射到村莊的日常生活之中。

（二）在扶貧資源的輸入過程中，通過扶貧資源的使用能夠實現短期脫貧的目標，但能否在資源輸入停止的情況下實現可持續的穩定發展，是對基層社會治理提出的挑戰。

基層治理不善將導致精準扶貧中資源分配的策略性行為或機會主義。具體來說，參與的內容有兩類，一是扶貧資源的分配和管理須通過村民、村民代表的討論協商，取得共識后方能推行，以使扶貧資源得到合理的分配和群眾的認同;二是扶貧資源的監督。任何組織機構只要掌握了資源的分配，就掌握了某種權力，這時就要有一種制度安排和組織架構來制衡它的權力。精準扶貧工作中，需要注重建構通過村民參與實現民主決策、民主管理和民主監督的機制，以使貧困戶的能力和村莊治理水平得以提升。

三、精準扶貧在“落地”"過程中面臨的制約因素

（一）結構性制約因素

深入推進精準扶貧的進程中，我們面臨著一系列結構性制約因素。以扶貧移民搬遷為例，我們遭受著土地承載力與環境保護的壓力，比如：土地供應困難、移民搬遷安置地矛盾突出、人地關系緊張等;同時還面臨著移民綜合成本與資金困境，具體表現為資金缺口多、融資難度大、移民成本高等;另外產業支撐缺乏與生計脆弱也是扶貧移民搬遷的制約因素。某些地區產業發展緩慢、就業渠道狹窄、社會保障不足都使移民扶貧受到掣肘。

（二）非結構性制約因素

基層治理給精準扶貧帶來的制約大都屬于非結構性制約?！胺墙Y構性制約”更多是由于主體的主觀能動性、態度和行為，以及參與機制、信息資源、公開承諾等對政策執行所產生的影響，這種影響盡管不如結構性制約那么明顯，但是事實上起著不可低估的積極作用或消極作用。

首先，扶貧舉措“遭冷遇”。按照政策設計初衷，精準扶貧要通過因地、因村、因戶施策來提高扶貧舉措的針對性，然而現實卻是政府推行的扶貧舉措屢遭冷遇。比如，精準扶貧中政府提倡的好的產業發展或農業種植模式，老百姓熱情不高或大力排斥。為廣大貧困戶提供金融貸款、安全農宅等多項具有造血功能的措施，在有些地區卻并未收到應有的效果。

其次，扶貧對象“邊緣化”。精準扶貧是一個以減少貧困和擺脫風險為目標的政策過程，但它同時也是一個行政力量進一步介入基層社區的過程。精準扶貧會在某種程度上打破貧困地區原有的社會結構、利益格局，基層治理不善所導致的公共參與缺失等問題使扶貧對象在某種程度上進一步邊緣化。

最后，扶貧制度“形式化”。精準扶貧的過程也是一個社會互動的過程，行政力量、社會力量市場力量以及群眾的力量都可以在此過程中得到某種程度的呈現。實施精準扶貧政策，各級政府除了在當地的基礎設施等“硬環境”方面投入大量的資金之外，還在社區治理、生計發展等“軟環境”構建方面也出臺相應的文件政策或規定。這些政策文件等制度設計，有的內容表述模糊，有的政策約束力相對缺失。在實施過程不可避免地出現了“形式化”問題。

四、精準扶貧中基層治理創新的路徑

（一）實施“預防型治理”

在精準扶貧過程中，要實現基層治理與扶貧同步并舉，就要在扶貧資源與治理機制方面將制度設計融入到扶貧開發規劃當中去，實施“預防型治理”。對政府而言，預防型治理的基本價值目標就在于治理社會沖突?，F實中的社會沖突不會完全消除，在扶貧中原本落后的農村又被“扶貧資源”的急流迅猛沖擊，在農村利益格局重組中出現資源過分集中或者分配懸殊現象，可能引發大規模上訪或群體性事件，需要有效預防。預防型治理的思維在于秉持公共利益的價值目標，采用一種事前預防的理念“化糾紛于未萌”，通過合理的預期機制設計有效地疏解社會不公和怨恨，在對基層民眾訴求及時回應中，防止大的矛盾產生。

（二）推進“精細化治理”

面對精準扶貧實踐中出現的上述困境或難題，需要具體的扶貧工作更為精心細致，從理念到行動、從政策出臺到落地執行、從資源籌集到分配利用、從過程監管到效益評估，均要從傳統的粗放治貧走向精細治貧。通過樹立精細化的理念、建立精細化的踏準機制、立足精細化的致貧分析、構建精微的運行機制和進行精細化的制度設計以破解精準扶貧的困境。將精細化的理念貫穿于精準扶貧工作全過程。

（三）實行“多元化治理”

長期以來，政府主導的輸入型扶貧弱化了貧困地區內生動力，這就需要通過基層治理創新來激活貧困地區的內生動力。多元化治理是激化貧困地區內生動力的不二之選。首先，要提升基層治理能力?！霸截毨У牡貐^，外力越突出，基層組織越軟弱。應該在這些村設立村民理事會、鄉賢理事會，讓外部精英和內部鄉賢有個共同發揮治理作用的平臺?！逼浯?，要完善基層治理體系，尋求治理的最佳支點?，F在基層組織以行政業務為核心，村干部難以分出精力幫農民脫貧。而且，行政村是以行政力量將眾多農民集合在一起的，難以讓傳統農村的有機聯系發揮作用，抑制了農民內生動力和活力。由于社會扶貧瞄準更精準、社會扶貧力量不斷壯大等原因，政府應該采取措施推進社會扶貧。政府的公共資源要向社會組織開放，要購買社會服務。政府應該與非政府組織形成互相信任的合作關系，并為社會扶貧健康發展提供制度保障。另外，要讓貧困群眾參與到貧困治理全過程中來，提倡貧困群眾積極參與貧困人口的識別和評議，通過開展村民大會等方式讓群眾普遍認可的、需要扶助的“真貧”對象納入精準扶貧范圍。加強貧困主體和客體之間的互動交流，要充分了解農村貧困的問題、原因，并采取相應的措施。充分調動貧困群眾參與到脫貧開發工作中來，堅決遇制“等、靠、要”等不良思想。

精準扶貧是一項極其復雜的工作。在精準扶貧的大背景下，應引導和幫助基層加快擺脫治理方式和治理能力的貧困。推進脫貧攻堅既要對真正需要幫扶的對象鏟除“窮根”，也要注意規避和消除基層治理中的“窮根”。

[參考文獻]

[1]何得桂，黨國英.西部山區易地扶貧搬遷政策執行偏差研究[J].國家行政學院學報，2015（6）：119-123.

[2]付少平.創新陜南移民社區社會治理的探討[J].新西部（理論版），2014（32）：21-22.

[3][印度]阿瑪蒂亞·森.貧困與饑荒——論權利與剝奪[M].王宇、王文玉譯，北京：商務印書館，2001.

[4]李鹍，葉興建.農村精準扶貧：理論基礎與實踐情勢探討——兼論復合型扶貧治理體系的建構[J].福建行政學院學報，2015（2）：26-33.

[5]盧現樣.為什么中國會出現制度“軟化”——基于新制度經濟學的視角[J].經濟學動態，2011（9）：44-48.

【基金項目】本文系2020年度阜陽市黨校系統科研課題“精準扶貧背景下的基層治理創新研究”（項目編號：FYDXKT202022）的研究成果。

（作者單位：中共臨泉縣委黨校，安徽 臨泉236400）