從反腐敗視角，淺析監察法與公務員法的關系

王薇淇

摘 要：在反腐敗工作中，根據《中華人民共和國刑法》規定的貪污賄賂罪等腐敗犯罪中，很多犯罪主體是國家工作人員，而《中華人民共和國公務員法》中的主體——公務員，也是國家工作人員中的重要組成部分，所以該群體中反腐也是反腐敗工作中的重要組成部分。新出臺的《中華人民共和國監察法》作為深入開展反腐敗工作而制定的法律，其所規定的所要監督的行使公權力的公職人員和“公務員”之間聯系如何值得探討?！吨腥A人民共和國監察法》的頒布勢必會對2018年底修改的《中華人民共和國公務員法》產生的影響，厘清兩部法律之間的關系，聯合該兩部法律對于反腐敗事業發揮著重要的作用。

關鍵詞：監察法;公務員法;公職人員

一、前言

為了推進全面依法治國，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作的需要，《中華人民共和國監察法》在2018年3月20日，于第十三屆全國人大一次會議上被表決通過?！吨腥A人民共和國監察法》的頒布對于中國開展反腐敗工作有著積極作用，同時其頒布也影響著《中華人民共和國公務員法》的修訂。

二、《中華人民共和國監察法》的相關規定

新頒布的《中華人民共和國監察法》（下稱《監察法》）第三條中特別強調了開展反腐敗工作，《監察法》的頒布對反腐敗工作將起到重要的作用。首先，《監察法》以法律條文的形式規定了行使監察的機關及其職責，監察機關的監察范圍和管轄范圍、監察權限和進行監察所遵循的程序。形成了一個比較系統的監察體系，相較于之前比較雜亂的對一個國家機關工作人員的違法違紀行為的監督主體或者監督過程，《監察法》的頒布使得監察委員會的職責、監察范圍、權限以及程序方面更加明確;使得監察從機關到程序都有法可依，即保證了實體正義，也保障了程序正義。同時在對以上監察內容規定的基礎上，還增加了對監察機關和監察人員的監督，并非監察機關及其監察人員就可以不受法律制約“為所欲為”，從執法人員的角度為《監察法》的實施提供了保障。同時明確了法律責任，使得之前不怎么明確的法律責任更加顯而易見，違法成本明確，這大大降低公職人員的違法僥幸，而且對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處罰也扯下了“官官相護”的保護傘。

《監察法》在規定了上述有關監察的機關、權限、程序之后用一章節的篇幅規定了反腐敗國際合作。其中第五十條、第五十一條就與其他國家地區開展的反腐敗合作進行了規定，涉及執法，引渡等內容?！侗O察法》的頒布，以法律條文的形式規定了中國負責統籌協調與其他國家的反腐敗工作的機關。使得在國際反腐方面，有法可依，明確了負責機關，職責更明確，在國際反腐敗工作中更有底氣。有法律為支撐的國家監察委員會在反腐敗國際交流、合作，及其執法、引渡、司法協助方面也能更好的被其他國家、地區、國際組織所認可與接受。極大的幫助了中國在世界范圍內開展的“追逃追贓”工作。

在《監察法》頒布實施之前，國家機關工作人員如果違紀違法，追究責任主要分三種，即行政處分、黨紀處分、刑事處罰。第一種行政處分，即國家機關工作人員違反行政紀律，應當受到行政紀律處分，例如警告，記過等;第二種黨紀處分，即國家機關工作人員同時是中國共產黨黨員，則該工作人員的違反黨紀政紀的行為既要受行政處分，還要接受黨紀處分，例如撤銷黨內職務等。第三種刑事處罰，當違紀違法行為構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。而以上三種的處罰，分別由不同的機關執行。行政處分由行政監察機關執行，黨紀處分由黨的紀律檢查機關執行，而刑事責任的追究則由檢察機關執行，法院進行審判。三個不同的機關對國家機關工作人員違紀違法行為進行追究，容易造成協調機制不順暢、信息不能共享等問題，影響公權力監督的效果。國家監察委員會的建立，使得國家監督和黨內監督連貫起來，整合了反腐資源，實現紀律和法律的有效銜接，這也是監察體制改革的目標之一。

三、《中華人民共和國公務員法》新變化

繼《監察法》通過之后，同年12月29日，《中華人民共和國公務員法》于第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議修訂，并于2019年6月1日起施行。

《中華人民共和國公務員法》（下稱《公務員法》）從公務員的條件、權利與義務，從公務員的“入”的程序——職務及其錄用、考核;公務員獎懲的程序——任免升降，獎勵、監督與懲戒，公務員的待遇——培訓、交流與回避、工資福利保險，公務員的“出”的程序——辭職辭退、退休、及其申訴和控告、職位聘任及其法律責任方面進行規定。從“入”到“出”的程序等方面規范了公務員的管理，既要使公務員的合法權益得到了保障，同時對其的監督也不斷增強，從而促使他們正確、盡職的履行自己職責，堅定為人民服務的信念，有利于建設一支清正廉潔的高素質專業化公務員隊伍。

此次《公務員法》修訂主要集中在：加強黨的領導，強化黨管干部原則;鞏固分類管理改革成果;強化公務員監督管理，從嚴管理公務員隊伍等方面。

與《監察法》密切相關的是《公務員法》第九章監督和懲戒，而且第九章也是此次修訂中，變動比較大的部分。首先，章名有所變化，由“懲戒”修改為“監督與懲戒”，在章名增加了“監督”二字，強調了監督的重要性，由之前單一的懲戒修改成監督與懲戒并行，并在條文中強調增加強公務員監督規定。其次，相較于修訂之前的條文，新增了第五十七條，五十七條第三款規定，形成了新的第六十一條。從《公務員法》的修訂案中，還是可以看出《監察法》的影子，受《監察法》頒布的影響，有些條文，照應《監察法》進行了新增或者補充。使得《公務員法》能與《監察法》更好的銜接。

四、二者之間的關聯

（一）適用主體

《監察法》中第三章——監察范圍和管轄中，第十五條第一款中有提到《公務員法》，在十五條中規定了監察法監察的對象;而根據《公務員法》第二條第一款也規定了其適用主體，由此可知監察對象包括但不限于《公務員法》中規定的主體，《公務員法》中規定的主體是《監察法》中監察對象的一部分。

除了監察對象以外，在對于公務員違紀違法問題的處理上，《公務員法》和《監察法》有所銜接?！豆珓諉T法》中，第九章監督和懲戒下的第五十七條第六十一條、第九十五條第四款、第一百零八條等規定了公務員因違紀違法，監察機關對其進行政務處分的相關程序和規定。

（二）適用程序

作為在《監察法》頒布半年之后，出臺的《公務員法》，雖然法律條文中有所體現監察機關，但是作為一部規定公務員所作所為的法律，似乎與《監察法》的聯系略微少了一些，第五十七條第三款規定的內容和在《監察法》出臺和監察機關成立之前，《公務員法》雖沒有明文規定涉嫌職務違法和職務犯罪的公務員，應當依法移送檢察機關處理，但是基于《中華人民共和國刑事訴訟法》的規定，由檢察機關處理此類案件，而修訂后的《公務員法》補充了這一點，但是沒有很明顯的體現移送監察機關和移送檢察機關的區別。

而且關于《公務員法》中其他有關監察機關的條文，例如第六十一條，第一百零八條兩條，可以看出，監察機關可以對違紀違法的公務員作出政務處分，而且就同一違紀違法行為，監察機關作出的政務處分的，其所在機關不再給予處分。

相較于《監察法》出臺之前規定的檢察機關，監察機關除了可以提供是否對其進行起訴等司法性質的意見外，同時兼具了一種政治性的作用，即監察機關既可以根據公務員違紀違法的案件具體情況決定啟動制作起訴意見書，連同案卷材料證據一并移送人民檢察院依法審查，提起公訴的刑事司法程序，還可以決定啟動作出警告、記過等類似于行政處分的政務處分的程序。

相較于《監察法》出臺之前規定的檢察院直接負責職務犯罪案件，現在由監察機關負責保證了一種連貫性，之前的模式可能會存在下面的問題：檢察機關偵查過程中發現，職務違法行為并未達到提起刑事訴訟的程度，而且檢察機關并未有作出行政處分的權力，所以針對這種情況，往往是檢察機關不起訴，不追究刑事責任后，由負責作出行政處分的機關對該工作人員作出行政處分，作出行政處分的機關并沒有參與檢察機關對此案的偵查，所以對案件中的職務違法行為很難有很準確的定位。同時，往往有行政處分權的機關和該工作人員來自于同一個體系，所以，很難對此類行為作出應有的懲戒。而賦予監察機關作出政務處分的權力之后，能有效的解決這種職務違法行為得不到應有的懲戒的局面。首先，該職務違法行為由監察機關負責調查，有調查才有發言權，監察機關基于對此行為的調查，即使針對該職務違法行為監察機關不會制作起訴意見書，但是監察機關也能夠準確的定位此職務違法行為應該對應的哪種政務處分。其次，監察機關作為一個獨立于行政機關的第三方，且其職責之一就是履行監督，所以，監察機關對職務違法行為并不會“手下留情”，監察機關與該工作人員來自于不同的體系，作出的政務處分會更公正，中立，對于公眾來講監察機關作出的政務處分說服力更大，更有公信力，維護法律權威。

依據《監察法》的規定，政務處分是監察機關行使監察職能的體現，并由此取代之前規定的行政處分，成為行政懲戒措施。但政務處分并未改變本質，與之前的行政處分一樣仍然屬于一種紀律處分，公職人員可以依法行使申訴權在接受政務處分之后，要求復審，仍不服復審結果的，可以選擇上級監察機關提請復核。

現行《公務員法》中仍規定了紀律處分，這就使得與《監察法》中的政務處分沒有實現有效銜接，使得在處分依據，條件程序等方面出現模糊不清等問題?？梢越Y合《監察法》的規定，貫徹其原則，秉承其精神的基礎上，對《公務員法》進行適當的修改，使之更好的與《監察法》相銜接。

五、兩者聯合在反腐敗工作中的作用

（一）日常監督

《公務員法》在原來的第九章“懲戒”章節增加“監督”，目的之一就是想從日常的角度加強對公務員的監督管理，通過對他們日常的工作表現，是否遵紀守法等情況進行監督，防微杜漸，提前預防潛在問題，防止公務員走上貪污受賄等犯罪的道路。對于監督發現的問題，機關應當區分不同情況，根據具體情形決定啟動予以談話提醒、批評教育等程序。日常監督機制的完善和通過作為獨立的行使監督權的監察機關的監督，一方面能夠起到警示作用，防微杜漸。對公務員的動態監督與全方位監督，及時發現每一次小錯誤，及時止損，防止拖到大錯誤，將蒼蠅養成大老虎，不僅給黨和國家的建設事業造成難以挽回的重大損害，還讓本應該接受法律處罰的大老虎逃之夭夭;另一方面也有利于從內部提高公務員的自身素質，嚴于律己，遵紀守法，預防思想腐敗。在發現小問題之后，通過及時的批評教育、談話提醒等方式挽救他們，給予他們重新改正的機會。

（二）分級懲戒

《監察法》和《公務員法》兩者聯合形成了一種層級式的監督管理，之前由檢察機關負責偵查職務違法行為，但會存在因該行為并未達到提起刑事訴訟的程度，往往是檢察機關不起訴，不追究刑事責任后，再由負責作出行政處分的機關對該工作人員作出行政處分的情形。這樣的做法一是浪費了法律資源，對于同一個違法違紀行為需要由兩個不同的部門進行調查并作出處理。二是作出行政處分的機關并沒有參與檢察機關對此案的偵查，所以對案件中的職務違法行為很難有很準確的定位，再者，作出行政處分的機關對于違法違紀案件的調查以及對法律的適用等方面的專業程度遠遠不及檢察機關，難以作出適當的處罰。而《監察法》出臺后，監察機關作為法律規定的履行監察職能的機關，其無論是對法律的運用和解讀還是對案件的調查，都有著詳盡的規定，相較于作出行政處分的機關更專業?！侗O察法》和《公務員法》兩者聯合既節省了資源，避免在小問題放置大部分精力，同時也使得懲戒更加公平公正，使公務員違法違紀行為與相應的懲戒相對應，既不會小錯大懲，也不會小錯不懲，出現之前檢察機關偵查后因達不到提起刑事訴訟的程度而不了了之的情形。

當公務員違法違紀的行為被發現時，監察機關既可以根據公務員違紀違法程度的輕重以及具體情況決定是否啟動作出警告、記過等類似于行政處分的政務處分的程序，還是啟動制作起訴意見書，移送人民檢察院，由檢察院依法審查后提起公訴的刑事司法程序。

《公務員法》對公務員進行從內治理，要求其“修身養性，嚴于律己”，從嚴治理，從基礎的層面上，從個人的角度，從內部自身減少貪污腐敗的發生，《監察法》從國家層面，一個監督機關的角度，從加強外部監督環境入手，監督公職人員防止貪污腐敗的發生。兩者雙管齊下，通力合作，減少腐敗問題的發生。同時，《監察法》的出臺對貪官外逃的問題有了法律的保證，使得中國對外開展引渡等工作有法可依，更加的名正言順，減少其他國家的阻力，使得中國在開展國際反腐敗工作方面有很好的進展，貪官即使外逃，也不能永遠的逍遙法外。

《監察法》出臺后，《公務員法》做出了相應的修訂，使其內容能與《監察法》進行銜接，雖然可能不盡完善，但《監察法》和《公務員法》兩者的結合，雙管齊下，使得中國反腐敗事業有了更明確的法律保障，有利于推進中國反腐敗事業的進一步發展！

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（作者單位：北京師范大學刑事法律科學研究院，北京 100875）