探索破產案件辦理的困難與路徑

程鵬舉　蘭天飛

摘 要 破產審判工作具有依法促進市場主體再生或有序退出，優化社會資源配置、完善優勝劣汰機制的獨特功能，是人民法院保障供給側結構性改革、化解過剩產能的重要途徑。2016年以來，在國家供給側改革、完善企業退出機制、妥善處理“僵尸企業”等政策導向之下，《企業破產法》所具有的促進市場主體優勝劣汰和拯救困境企業，優化資源配置的功能得以展現和重視。以法治化、市場化的方式清退市場主體、拯救困境企業的觀念也正在被政府、法院及社會所接受。2018年，在新疆生產建設兵團國資國企改革，提出加快推進“四個一批”即關掉一批、破產一批、賣掉一批、改制重組一批的大背景下，兵團各級法院受理破產案件量也快速增長，經過近兩年來的破審判經驗積累，兵團各級法院在破產審判方面取得了很大的成績，但也存在著諸多困境需要及時面對和解決。

關鍵詞 破產 改革 發展路徑

作者簡介：程鵬舉，新疆阿拉爾律師事務所黨支部副書記、專職律師;蘭天飛，新疆阿拉爾律師事務所律師，律師。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.028

一、新疆生產建設兵團法院破產審判工作現狀及存在的問題

新疆生產建設兵團（下稱兵團）第一師兩級法院已受理破產案件現況：以第一師兩級法院為例，自2018年至今一師兩級法院已裁定受理破產案件14件。其中，破產清算案件29件，和解案件1件，重整案件0件。從破產案件分布地域來看，阿拉爾墾區法院裁定受理的破產案件數量最多，為27件，占全師比重近93.1 %。從案件受理渠道來看，依債權人申請為27件，依債務人申請為2件，執行轉破產為0件。從破產案件企業行業分布來看，以食品加工產業（紅棗、酒類、塑料、包裝）為主。從破產企業性質來看國有企業（控股、參股）27家，民營企業2家。從已受理破產案件的管理人情況來看，所有的案件均是由人民法院以指定方式，全部指定律師事務所擔任管理人。從破產案件審理進度來看，截至2020年9月15日，已審結2件，剩余全在審理中。

通過以上分析可以看出，一師破產案件存在類型較為單一，行業過度集中，缺少專業的破產清算機構，審理進度緩慢等問題。

二、兵團法院破產審判實務存在問題的原因分析

（一）當地社會對破產理解認知不足

破產制度原本是市場經濟競爭中企業所面臨的常見現象，但在本地社會和人民群眾的觀念中，破產這個詞仍賦有貶義，認為代表著企業主的失敗和企業的死亡，這往往是人們不想聽到和看到的。具體表現為：在債務人層面上，債務人寧愿資不抵債也不愿破產，始終認為企業有復活的希望，致使出現大量企業僵而不死;在債權人層面上，債權人傳統執行思維濃厚，在了解破產受償機會渺茫的情況下，不愿付出時間、經濟成本，導致債權人不愿主動申請啟動破產程序;在同級黨委、政府層面上，黨委、政府對破產制度價值理解有誤，未認識到其對企業良性發展和改善營商環境的重要價值。僅把破產視為是國有企業退出市場經濟的一個程序而已，其不過是為行政權力的服務的。這導致了一旦行政任務完成，破產審判就會面臨閑置的局面，這一點從一師兩級法院受理破產案件的數量和年份上即可看出。

（二）法院沒有充分利用審判職能發揮出破產機制的作用

破產案件的立案受理事關當事人破產申請權保障，決定破產程序能否順利啟動，是審理破產案件的基礎性工作，經調研發現存在諸多問題。

1.立案難，地方保護主義嚴重。兵團各地存在政策性破產，進入破產程序的案件基本為基層法院駐地墾區團鎮及其國資公司控股或參股的企業，其是在兵團國資國企改革破掉一批的背景下產生的，其中一大批破產案件是在為了完成國資國企改革任務背景下，當地團場、政府和法院協調的產物。而對于民營企業破產案件的立案，仍存在一定難度。

2.案件類型單一，審判質量不高、審理周期長。立案時加強甄別，研判債務人企業的客觀情況，避免機械的全部破產清算，積極探索預重模式。對有挽救希望的企業，可以引導申請人選擇重整方式案，使債務人企業涅槃重生;提高審判質量;結合本地實際嚴格落實2020年4月21日最高人民法院印發的《關于推進破產案件高效審理的意見》，簡化流程。

3.未充分利用執行轉破產制度化解執行難問題。與內地執轉破案件已成人民法院受理破產案件的主要來源途徑相比，一師兩級法院執行轉破產案件數量占比極少，沒有充分利用執轉破的制度，沒有認識執行轉破產的巨大作用和優勢所在。

（三）基層法院專業破產審判人員力量薄弱

1.審判人員專業化程度較低。整個兵團目前沒有破產法庭，基層法院的法官受理案件數量較多，沒有時間系統地學習破產相關法律法規和案例，導致缺乏專業化破產審判力量，缺乏培訓和破產實踐經驗。

2.審判人員政治任務重?；诒鴪F使命所致，非審判任務繁重（疫情值班、創城值班、維穩值班、下沉駐村、包社區、包團場等非審判性事務耗去了法官大量的時間和精力），而破產案件不同于普通民事案件，它涉及到資產重組、職工安置、社會穩定等一系列地關系，需要審判人員和破產管理人長期不斷地推進，因此，大量的政治任務可能會影響破產案件的進程。

3.法院考核機制不科學。破產案件周期長與員額法官績效考核任務重相矛盾;在未科學量化破產審判工作量的基礎之上，基于目前破產案件承辦法官多為民事審判法官兼任的局面，引發了諸多實質上的不公平現象，例如在法院年終考核時破產審判法官績效過低，這會致使審判人員的積極性大打折扣。

（四）破產案件管理人能力有待提升

1.管理人專業化程度較低。管理人履職能力不足、經驗不足、本地沒有專門的管理人團隊等問題較為突出。由于本地破產案件數量較少，很少有律師或者律師團隊針對破產案件進行系統地學習，而破產案件對管理人的法律素養和專業化程度要求很高，在實踐中，雖然指定律所為破產案件管理人，但實際大多數案件是單個律師在履職，不論從時間、專業化水平、人力上均無法勝任管理人工作。

2.管理人類型非常單一。目前一師兩級法院受理的破產案件指定的管理人均為律師事務所，沒有出現聯合會計師事務所、破產清算事務所擔任管理人的情形。

（五）相關配套制度缺失

1.管理人指定方式需進一步規范。雖然建立了管理人名冊但未明確指定管理人制度。指定模式單一、機械，致使法院任意或根據申請人推薦的方式指定管理人，而法院在指定時未予以嚴格審查，甚至有違反《破產法》管理人任職回避的情形發生。

2.沒有建立府院聯動機制。破產審判業務是合理配置社會資源、盤活經濟困局的有效手段。而府院溝通不暢致使管理人履職得不到有效的保障，例如在銀行等金融機構查閱、調取、支取債務人企業賬戶信息、開戶、注銷業務遇阻，在稅務部門申領發票、納稅、非正常戶解除、稅務注銷等工作受阻。

3.沒有管理人費用保障機制。許多企業已經沒有任何的財產致使啟動破產程序的資金也無法保障，許多案件甚至需要申請人和管理人墊付，致使管理人履職積極性不高，消極被動。一師阿拉爾地區多為讓申請人（團場國資公司）與管理協商訂立合同的方式承擔破產管理人費用，但隨著兵團體制改革，團場已不再是企業經營主體，而是轉變為履行鄉鎮人民政府職責，團財師管，在預算沒有的情況下，根本無法得到保障。故該模式不是長久之計，且即使簽訂了協議也得不到報酬。

4.破產司法政策缺失。司法政策是處理案件實務的指引和保障，兵團法院作為高級人民法院未在兵團轄區內制定與兵團法院相匹配的各類破產案件司法政策。反觀內地，各省、地級市均持續不斷的在制定、出臺、發布破產政策。

三、解決問題的路徑

（一）加強破產法宣講力度

從人民法院角度借助本地通過微信公眾號、新聞、媒體發布本地典型破產案例、破產審判白皮書、破產審判工作報告的方式主動向社會傳遞破產審判動態，讓社會公眾了解破產法淘汰落后、過剩產能，培育新興產業，出清僵尸企業的價值。以此增進社會公民對破產法的關注度和接受程度，提高債權人主動申請破產的積極性。

針對企業尤其是已成為被執行人的企業，可對其負責人、債權人宣講企業破產法（清理僵尸企業）的破產保護理念，引導企業樹立正確的破產觀念，解決其不愿申請破產的后顧之憂，鼓勵其申請啟動破產程序。

依靠兵團黨委，由兵團法院牽頭在兵團一級層面上與稅務、市場監管、銀行金融機構等部門達成一致意見由兵團各部門和兵團法院聯合發文共同參與破產案件，同時鼓勵各師市同本地政府部門積極探索細化各項機制。通過司法建議的方式糾正各師市機關政府對破產制度的功能和價值的認識誤區，改變其常規業務思維模式，打破其不敢做，不知道如何做的局面，切實保障破產企業的市場退出機制通暢。

（二）確保人民法院在破產審判中的主體地位，充分發揮破產機制作用

客觀看待本地區企業發展現況，回應社會需求和關切，在加強審查的基礎之上敞開破產立案渠道，不得在《破產法》規定的受理條件之外設置附加條件，限制剝奪當事人的破產申請權，阻止破產案件立案受理，影響破產程序正常啟動。

嚴格按照《執轉破司法解釋》，借鑒內地法院經驗模式積極探索執轉破的落實，化解執行難和破產立案難問題。

重視破產重整挽救企業的價值，在審查立案時，注意甄別，避免一刀切的全部破產清算。

充分履行破產法賦予的監督指導職能，通過全國破產重整平臺監督了解管理人工作動態，定期聽取管理人工作匯報，對部分消極被動履職或不作為的管理人通過律師協會予以督促其履職或依職權進行更換、移除管理人名冊。通過回訪破產案件債權人、債務人的方式對管理人履職情況進行評價并有針對性地給司法局、律師協會發司法建議。

同時應當解決管理人履職困境，針對不配合的債權人、債務人給予及時糾正，必要時按照法律規定采取處罰措施。

（三）持續不斷推進破產審判專業化建設

1.設置破產法庭。為節約兵團法院破產審判資源，提升破產審判專業化程度和保證審判標準的統一，可根據兵團地域分布合理劃分若干個區域，向兵團黨委編辦申報在該區域內設置破產法庭，實現每個破產法庭對其所在區域內的破產案件進行集中管轄。加大對破產審判隊伍的培訓力度，尤其是注重培養青年專業破產法官到破產法庭任職，借助內地各省市援疆的條件，安排破產法院前往援助省份進行破產法業務學習。

2.減少審判人員非業務性工作。減少非必要的行政干預，前往紅綠燈路口值班、包干社區、包干企業、包干團場等工作，節約司法資源，減少社區、街道對人民法院的過度協調干涉。

3.優化破產審判力量配置。在破產法庭受理破產案件后，建立破產案件專人負責制度，由固定的員額法官審理破產案件，將案件負責到底。針對審理破產案件周期長、任務重、矛盾多、難度大的特點，要積極探索建立能夠全面客觀反映審理破產案件工作量的考評指標體系和科學合理的績效考評機制，充分調動法官承辦案件的積極性。對破產法庭及破產專業法官實行有別于普通案件的考核機制。

（四）加強破產管理人隊伍規范化建設，穩步推進破產管理人工作

1.加強對本地管理人隊伍的培養力度。充分利用內地多省市援疆的機遇和兵團律協的平臺開展業務培訓交流學習，鼓勵律師走出去學習破產知識，扶持本地管理人發展壯大，律師協會定期舉辦破產法論壇，交流學習破產法案例。

2.豐富管理人類型。鼓勵推動管理人與會計師事務所、專業破產機構合作交流力度，提升管理人法律、商業、會計、財經知識綜合能力。

3.完善管理人選任機制。建立動態的管理人進入和退出名單制度，確保更多優秀管理人團隊和人員加入管理人隊伍。

（五）完善各項配套制度建設

1.優化管理人名冊。根據兵團轄區人口、經濟體量、企業數量的客觀現實，可對管理人實行分級管理即由兵團法院完善兵團現有的兵團級管理人名冊擴編工作。避免現有名冊中大多管理人集中在烏魯木齊市不愿前往南疆地區履職的情況再次出現。

在此基礎上，盡快研究出臺《企業破產管理人指定工作的意見》，對破產案件管理人實行分類的指定，根據破產企業的負債多少、難易程度分為一般案件和特別案件，一般案件可在師級管理人名冊中通過隨機的方式進行指定，而特殊案件則要通過競爭的方式來指定管理人。進一步規范明確管理人選任方式，及時對違反任職回避的管理人予以變更。

2.加強破產工作協調。依靠兵團黨委，建立起兵團破產工作統一協調機制，以兵團法院為主體，積極推動兵團出臺相關文件政策，仿照內地省市經驗結合兵團實際在兵團層面上建立起可實質運作的破產審判府院聯動機制、同時再由兵團法院和兵團發展改革委、財政局、公安局、稅務局、人行聯合制定文件，明確各部門工作任務、細化銜接流程和辦理時間，確實推進破產審判工作的法治化、常態化、保障化。

3.保障管理人報酬。通過財政撥款和從管理人報酬中提取固定比例費用的方式建立管理人報酬基金、破產案件援助資金，并出臺基金和資金的適用管理制度;宏觀上對破產案件進行統一交叉指定，實現總體相對公平，確保每個管理人總體上能夠獲取適當報酬;切實落實執轉破，保證債務人有破產財產存量以提高管理人履職的積極性。

4.加強破產業務專門法律問題研究，統一裁判尺度，交流學習。由兵團政府和兵團法院牽頭，在組織專業化破產審判團隊或者破產審判法庭的基礎上，加強與內地省份的聯系，提供更多的培訓學習機會，用沿海地區先進成熟的審判案例和經驗來指導本地破產審判工作;通過會議紀要或者定期發布參考性案例的形式，讓各級法院在審判不同類型的破產案件過程中能夠適當地把握裁判尺度。