解讀“十四五”規劃及二三五遠景展望

趙晗 宋佳榮

2020年10月26日至29日，十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）。11月3日，《建議》全文公布?！督ㄗh》不僅明確了“十四五”時期的階段性目標任務，還清晰描繪了2035年的遠景目標和發展藍圖，深刻回答了在新時代中國要怎樣發展以及如何開展現代化建設的重大命題，具有重要歷史意義。我們就“十四五”規劃與前序“五年規劃”進行了對比，并對“十四五”時期經濟發展規劃的重點章節進行了深入解讀。同時，就二〇三五年遠景目標隱含的經濟增速進行了動態測算：2035年實現“人均國內生產總值達到中等發達國家水平”仍需4.5%～5.3%的GDP增速。展望“十四五”時期甚至更長遠的將來，中國有能力、有信心在全面建設社會主義現代化國家新征程中創造新的光輝業績。

“十四五”規劃與前序“五年規劃”的對比

五中全會是歷屆中央政府審議制定國民經濟和社會發展“五年規劃（計劃）”建議的會議。從1953年第一個“五年計劃”開始，至今我國已經編制十個“五年計劃”，以及三個“五年規劃”?！笆奈濉币巹澥俏覈娼ǔ尚】瞪鐣箝_啟全面建設現代化國家新征程的第一個五年規劃，意義重大。本次有關“十四五”規劃的《建議》共包括十五個部分，其中一、二部分是總論，最后是結論，中間內容含十二個章節（48條內容）。通過《建議》，我們就2021年將要出臺的“十四五”規劃與近三個“五年規劃”尤其是“十三五”規劃進行了梳理與對比，認為“十四五”規劃在發展理念上有對前序規劃的延續，如要堅定不移地貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念等，但同時也有一些不同和轉變。

首次在“五年規劃”中提出遠景目標。早在“九五計劃”中，國家曾提出過2010年遠景目標，而此后的“五年規劃（計劃）”中，均未再次提出遠景目標。本次會議首次在“五年規 劃”中提出遠景發展目標，即到2035年基本實現社會主義現代化。我們認為，遠景目標的設置有助于未來更好地落地三個五年規劃，逐步達到既定目標的過程將更加有序，體現了我國經濟發展戰略的系統性、整體性和階段性目標之間的銜接與連續。

發展環境面臨深刻變化。十八屆五中全會認為，我國“十三五”時期仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰。但在“十四五”時期，十九屆五中全會延續了2020年“730政治局會議”的判斷，即“當前和今后一個時期，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化”。本次會議尤其提到，“國際力量對比深刻調整”。當前逆全球化、民粹主義、貿易保護主義有抬頭趨勢，新冠疫情發生后全球經濟面臨衰退，加劇了外部環境的惡化，而國內人口紅利和低勞動成本等優勢減少，我國面臨的發展環境不穩定性和不確定性明顯增加。

經濟增速具體目標有所淡化。我們在梳理過程中發現，這是首次在“五年規劃”中沒有提及具體的增速目標。例如，“十三五”時期，中央明確提出“經濟保持中高速增長，到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番”。但從《建議》看，“十四五”時期我國經濟社會的發展是“以推動高質量發展為主題”，經濟結構優化和提質增效將是未來五年的工作重點。未來我國可能使用其他能夠全面衡量經濟增長質量的考核指標代替GDP增速，如失業率、研發投入、環保等（見表1）。

更加突出安全問題?！笆濉币巹澨岢?，“實施國家安全戰略，堅決維護國家政治、經濟、文化、社會、信息、國防等安全”。與“十三五”時期相比，“十四五”規劃更加強調安全問題，“安全”一詞在《建議》全文中出現的頻率最高，達到66次?！鞍踩钡姆懂犚灿兴卣?，強調要“統籌傳統安全和非傳統安全”。在第十三部分的50條中，整段詳細論述了“經濟安全”，突出強調“實現重要產業、基礎設施、戰略資源、重大科技等關鍵領域安全可控，增強產業體系抗沖擊能力”。此外，黨的十八大以來，習近平總書記反復強調要維護金融安全，把防控金融風險放到更加重要的位置?！熬S護金融安全，守住不發生系統性風險的底線”在本次《建議》中也再被提及，表明其意義重大。

“十四五”時期經濟發展規劃的重點解讀

展望“十四五”時期，我國面臨的發展環境將更加復雜、不確定因素更多，“十四五”規劃的實施可能會難于以往。在這種環境下，關鍵在于保持戰略定力，辦好自己的事，抓住機遇，奮勇前進。

科技自主創新成為國家發展戰略支撐?！督ㄗh》中，國家把“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”這一條擺在了重要位置，并進行了專章部署。一是我國核心關鍵技術、自主創新能力仍然薄弱。目前，我國的制造業產值已位居世界第一。據世界銀行披露，我國制造業增加值在全球的占比約為28.3%（2018）。我國工業體系規模龐大、門類齊全，且近年來研發經費投入、論文和專利產出大幅增長。但總體來看，我國自主創新能力仍然薄弱，很多關鍵核心技術和裝備受制于人，處于被動局面。例如，我國是全球最大的半導體與集成電路消費市場，但是90%依賴進口，自給比例僅約10%。2019年，中國半導體進口額為3055億美元（與全國研發經費基本相當），占全國GDP（99萬億元）的2.2%，遠超原油進口額（2387億美元）。二是預計“十四五”期間科技創新力量將全面強化。面對嚴重的“卡脖子”問題，我國將加大對核心技術、關鍵領域的掌控力。根據《建議》，未來要把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，預計將在科技創新領域傾注大量資源并進行體制層面的改革，加大基礎性研究的投入力度，推動產學研深度融合。尤其在“人工智能、量子信息、集成電路、生命健康、腦科學、生物育種、空天科技、深地深海等前沿領域”將有所布局，提升我國戰略安全領域的自主創新能力。

加速構建現代產業體系，推動產業優化升級。當前全球產業鏈、供應鏈正面臨深刻重塑，歐美等發達國家持續尋求擴大制造業優勢。在復雜的國際環境下，產業鏈安全和抗沖擊能力事關我國國家安全和經濟穩定。因此，“十四五”規劃提出，“加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級”。一是提升產業鏈供應鏈現代化水平。一方面，《建議》提出，“分行業做好供應鏈戰略設計和精準施策，推動全產業鏈優化升級”。分行業設計供應鏈戰略更具有前瞻性和精準性，有利于產業之間發展的銜接，將顯著提高我國產品的質量和國際競爭力。另一方面，《建議》提到“保持制造業比重基本穩定”。這一條特別放在“十四五規劃”中有其特殊用意。我國現在處于工業化中后期，制造業比重已由2006年高峰時期的32%左右降至2019年的27%。制造業是立國之本。我國應吸取一些國家產業“空心化”的教訓，做大做強制造業，并借助數字經濟發展推動制造業智能化發展與技術升級。二是發展戰略新興產業，為關鍵領域布局。2019年，我國戰略性新興產業增加值占GDP的比重達到11.5%，較2014年提高3.9個百分點，已成為推動產業結構轉型升級、經濟高質量發展的重要源泉。疫情后，應用新科技成果、新興技術而形成一定規模的新產業將成為下一輪趨勢變化的起點?！督ㄗh》尤其提出，“加快壯大新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環保以及航空航天、海洋裝備等產業”，這必將提升產業新活力，成為經濟增長新引擎。三是數字化發展是現代產業體系建設的重要推動力。數據已經成為與土地、勞動力、資本、技術并列的五大生產要素之一。尤其是新冠疫情發生后，數字要素已成為實體經濟發展的重要動力，在經濟復蘇、穩定就業等方面發揮著不可替代的作用。展望“十四五”，數字化發展的主要趨勢體現在兩個方面。一方面是數字產業化，5G、區塊鏈、人工智能和數字文化等新一代信息技術加快發展，新的數字化產業不斷壯大。另一方面是產業數字化，工業互聯網將成為產業基礎設施，智能制造、數字化管理等成為產業發展的新趨勢。

擴大內需是戰略基點，國內市場仍有待挖掘。2020年5月14日，中共中央政治局常委會會議首次提出“雙循環”新發展格局概念，此后新發展格局的框架在中央多個場合的闡述中不斷明晰。在“十四五”規劃中，中央再提“雙循環”，并提出“堅持擴大內需這個戰略基點，加快培育完整內需體系”，明確了要“全面促進消費，拓展投資空間”。在我國當前發展環境發生深刻變化的情況下，挖掘超大規模國內市場、擴大內需可進一步形成和完善國內大循環，并以此促進國內循環和國際循環的聯動。一是消費仍有較大潛力可挖掘。居民消費是最大的內需，也是超大規模國內市場的直接體現。2019年，中國人口占世界人口的比重為18.2%，GDP占世界比重約為16.4%。但我國最終消費支出額僅占世界總額的12.1%。若我國的消費支出額在世界的占比能與GDP占比相當，則意味著還有約4個百分點的消費潛力可以挖掘。二是拓展投資要與高質量發展緊密結合。挖掘固定資產投資對經濟增長的貢獻潛力，需要繼續調整過度依賴投資驅動的經濟增長模式，持續促進發展方式的優化。未來擴大有效投資的重點是支持既促消費惠民生又調結構增后勁的“兩新一重”建設?！皟尚乱恢亍苯ㄔO不僅可以改善公共基礎設施水平、提升城鎮化水平及國家安全保障能力，還可帶動相關產業發展，提供更多就業崗位，對上下游產業鏈的拉動效果和投資乘數效應非常顯著。

新型城鎮化和鄉村振興“雙輪驅動”?！督ㄗh》提出，既要“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”，又要“優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化”。一是我國城鎮化發展空間仍十分巨大。目前我國城鎮化率剛超過60%（2019）。在我國新型城鎮化規劃下，按照近三年1.08個百分點（近十年均值為1.23個百分點）的增速水平，預計未來十年城市化率有望持續提高并突破70%。未來應優化主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的城市群經濟布局，并輻射帶動周邊中小城市共同參與分工合作、共同發展。二是“鄉村振興”繼續全面推進?！笆濉逼陂g，我國5575萬農村貧困人口實現脫貧，糧食年產量連續五年穩定在1.3萬億斤以上，農業競爭力和鄉村建設水平得到極大提升。而根據《建議》的規劃，“十四五”期間，鄉村振興的制度框架和政策體系將進一步健全，農村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效等方面將更上一層樓。三是激發區域板塊內生性增長的巨大潛力。由于政策、市場和資本等區域分化嚴重，導致長期以來形成了區域不平衡的發展格局，也未能建立起比較統一開放的內需市場。而以京津冀協同發展、長江三角洲區域一體化、粵港澳大灣區發展規劃、西部陸海新通道為代表的區域協同發展戰略是我國搭建統一開放市場的重要戰略舉措，也是聯通新型城鎮化和鄉村振興戰略的主戰場，可激發區域板塊內生性增長的巨大潛力。

不斷完善宏觀經濟治理體系，建立現代財稅金融體制?！笆奈濉睍r期，我國經濟發展的內外部環境不確定性、不穩定因素增多，對宏觀經濟治理與政策調控提出了更高的要求。一是要不斷完善宏觀經濟治理體系。2020年5月，中央在《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中首次提出“完善宏觀經濟治理體制”?！督ㄗh》對宏觀經濟治理進行再部署，并強調“以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業、產業、投資、消費、環保、區域等政策緊密配合”，可以預見，未來我國的宏觀治理將更具全面性、系統性。此外，《建議》還強調“加強國際宏觀經濟政策協調”。新冠疫情發生后，世界經濟韌性和全球經濟治理能力面對嚴峻考驗，更需要國際社會同心協力、同舟共濟。未來在遏制全球新冠疫情蔓延的基礎上，中國作為全球第二大經濟體要堅持多邊主義，加強協調同主要經濟體的宏觀經濟政策，承擔應有責任。二是建立現代財稅金融體制。目前我國財稅金融領域仍存在一些問題，如整體債務杠桿率偏高，地方政府債務存量處置難，貨幣政策調節易松難緊，金融市場仍以間接融資為主等?！督ㄗh》首次提出“建立現代財稅金融體制”，其背后含義深刻。展望“十四五”，財稅政策將更好地服務于國家治理，預計在財稅政策體系方面會有新突破，如提高直接稅比重、完善地方稅體系、加強預算約束等。金融體制將更加健全，尤其是構建金融有效支持實體經濟的體制機制，完善現代金融監管體系，提高直接融資比重等。

有序推動對外開放，實現互利共贏。加入WTO以來，中國的高速經濟增長較多得益于對外開放，未來的發展依然離不開對外開放。一是對外開放可促進中國各產業更充分地參與國際市場競爭?！案哔|量引進來和高水平走出去”可取長補短，拓寬眼界。有序開放將有利于帶動國內創新、推動改革，不斷實現產業轉型升級，鞏固中國在全球產業鏈供應鏈中的地位。二是對外開放給中國帶來新機遇。近期，《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）正式簽署。據工業和信息化部賽迪研究院測算，RCEP可以分別提升“十四五”期間中國出口、進口、投資、GDP增速1.95個、1.63個、0.09個、0.04個百分點。且RCEP還給予老撾、緬甸、柬埔寨等最不發達國家關于市場開放過渡期安排的待遇，實現互利共贏。展望“十四五”時期，預計我國將進一步拓展外部合作并積極參與全球經濟治理，給中國發展帶來新機遇。三是開放的同時要兼顧安全。國際經驗及我國實踐證明，應兼顧開放與安全，開放的節奏要循序漸進。未來我們要根據國內外經濟金融形勢變化，把握開放的主動權，關注開放的節奏和風險。

二〇三五年遠景目標中隱含經濟增速的簡要測算

《建議》提出了到2035年基本實現社會主義現代化遠景目標，涉及對我國經濟、科技、文化、人民生活、綜合國力等的遠景展望。其中，最受關注的就是“人均國內生產總值達到中等發達國家水平，中等收入群體顯著擴大，基本公共服務實現均等化，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小”。我們認為，雖然2035年遠景目標和“十四五規劃”以定性描述為主，但其中也蘊含著定量要求。那么，“中等發達國家水平”究竟是什么水平？我國應該維持多高的GDP增速才能在2035年實現這個目標呢？根據我們的測算，在不出現重大變化的情況下，未來十五年我國GDP增速可能需要4.5%～5.3%來達到目標。