“清欠”政策落實跟蹤審計實施現狀研究
——以X省為例

榮慶嬌 梁 琨 孫 悅

(西京學院 陜西 西安 710000)

一、引言

“清欠”政策惠及眾多中小民營企業，涉及大量財政資金，并且有財政、住建、水利、發改等多個政府部門的參與，近年來成為了政府審計的重要課題。從近兩年國家審計署及地方審計機關公布的清理拖欠民營中小企業賬款跟蹤審計結果公告來看，目前“清欠”政策在落實中還存在著一些問題，如部分地區和單位存在臺賬不準確，少報、多報拖欠賬款，有地區存在邊清邊欠行為；沒能及時制定或完善單位清償計劃、虛減清償任務等。

為了解決上述問題，本文以“清欠”政策落實跟蹤審計為出發點，圍繞“清欠”政策，找準政策措施落實情況審計的切入點，提出審計重點；同時，本文將選取X省清理拖欠民營中小企業賬款的政策落實情況進行案例分析，根據研究結果深入剖析產生問題的原因并提出相應對策，其目的也是為了更好的完善國家推行的重大政策，對未來完善“清欠”政策落實跟蹤審計具有一定的啟示。

二、X省“清欠”政策落實跟蹤審計內容和重點

(一)“清欠”政策落實跟蹤審計內容

根據審計對象的不同，“清欠”審計內容主要分為政策執行情況、重大工程項目進展情況、項目資金運用情況、政策落實跟蹤審計發現問題整改情況四個方面。于此同時，在全面分析阻礙政策落實的執行要素基礎上，尋找導致政策落實的低效是政策作用、執行力度差、還是政策本身制定脫離實際、不科學的原因，第一時間提出審計意見，提高各項政策落實跟蹤審計的實施效果。見表1：

表1 “清欠”政策落實跟蹤審計重點和內容

(二)“清欠”政策落實跟蹤審計流程與方法

審計人員采取實地延伸審計的方法，重點延伸欠款數額大、未還款數額大的單位。首先，運用訪談法，審計組到被審計單位，與其相關負責人進行面對面或電話形式進行溝通，向被審計單位相關人員說明審計工作需要的資料和賬款，雙方約定監督、檢查時間；其次，審計小組進駐被審單位，到被審計單位召開審計座談會、根據企業報送的資料，查閱是否已劃分有分歧、無分歧賬款，針對無分歧賬款在2019年是否可以償還50%，是否有新增拖欠賬款，詳細分析企業清償情況、尋找疑點。審計人員通過核對數據，對“原計劃當月還款金額“與“當月實際還款金額”不一致的著重進行了原因分析，通過向主管單位索取相關數據，深入企業，對其進行調查走訪的形式，發現問題；再次，與相關負責人溝通，詢問在清理拖欠中小民營企業賬款過程中遇到的困難，審計實際償還額是否與計劃償還額一致，如不一致詢問原因并要求整改，最后，分析問題原因，向審計組組長匯報審計情況，撰寫工作底稿。

在具體審計過程中，審計小組成員在審計方式方法上進行了創新，一是通過調研取證和政策理解，厘清清欠臺賬口徑，從政策層面幫助被審計單位建立完整準確臺賬，推動清欠工作扎實有序開展；二是從政府投資項目入手，從資金來源到合同簽訂，再到資金支付等程序全方位切入，督促被審計單位有效整改，多角度解釋拖欠民營企業賬款的形成。

三、X省“清欠”政策跟蹤審計發現

(一)X省 “清欠”政策總體實施情況

(1)X省政府部門拖欠賬款情況統計

截止2019年4月底，X省政府部門共拖欠賬款192.2億元，已清償42.5億元，剩余欠款總額149.7億元，其中納入2019年底前償還金額67.1億元，剩余欠款中拖欠工程款為128.8.326億元，拖欠物資采購款3.3億元，拖欠保證金13.6億元，拖欠民營企業數量11456個。

(2)X省本級大型國有企業拖欠賬款情況統計

截止2018年11月30日，X省國資委監管大型國有企業已確認拖欠賬款總額115.94億元，涉及20戶企業集團，其中無分歧欠款87.55億元，占75.5%，有分歧欠款28.39億元，占24.5%。截止2019年6月底，已償還83.45億元，占拖欠賬款總額的72%，其中無分歧欠款已償還72.39億元，有分歧欠款已償還11.06億元；剩余未償還32.49億元，其中年底前計劃償還23.5億元。截止2019年4月底，X省本級大型國有企業共拖欠賬款112.4億元，已清償60億元，剩余欠款總額52.4億元，其中納入2019年底前償還金額45.5億元，剩余欠款中拖欠工程款為19.8億元，拖欠物資采購款27.6億元，拖欠保證金1.3億元，拖欠民營企業數量28776個。

(二)X省“清欠”政策落實跟蹤審計組織與實施

此次“清欠”項目政策落實跟蹤審計篩選了多家有代表性的政府單位及國有大型企業，并進行了必要的延伸審計。整個審計工作進展順利，得到了X省人民政府及市縣人民政府及有關部門的支持和配合。在組織與實施的過程中，通過成分整合審計資源、細化審計指導過程、采取多種審計方法來開展審計工作。

(三)“清欠”政策落實跟蹤審計發現的問題及原因

在清欠過程中，企業清欠問題突出：一是還款資金壓力日趨加劇。降杠桿減負債管控趨嚴，企業融資清償空間小，部分企業自有資金嚴重不足，資金供需矛盾突出。二是股權結構復雜企業清償阻力大。三是部分拖欠賬款債權人失聯或注銷，財務核銷困難。企業反映由于省上和業內對于拖欠賬款的財務核銷手續不明確，沒有統一標準，致使不需要支付的拖欠賬款無法及時核銷，清欠法律風險增大。四是申訴事項激增，核實辦理工作量大，占用大量行政資源，大大加劇了現有清欠工作負荷。

(四)“清欠”政策落實跟蹤審計過程中存在的審計問題

在“清欠”政策落實跟蹤審計實施的過程中，獲取信息的難度、廣度顯著提高，政策評價方法和標準不統一，具有模糊性。同時，相較于傳統審計，政策落實跟蹤審計介入時間點提前，但當前我國審計機關的介入時間并沒有統一規定，因此，審計人員如何在較短時間和有限的人力資源條件下，選擇最佳的政策落實跟蹤審計介入點，是目前需要關注的問題。具體如表2所示：

表2 “清欠”政策落實跟蹤審計過程中存在的審計問題

四、“清欠”政策落實跟蹤審計整改反饋

在“清欠”過程中，審計人員注重對政策落實跟蹤審計的整改情況，敦促企業積極籌措資金，及時落實清欠階段性目標任務，采取辦理國開行專項貸款、調整內部資金等多種措施，保障清欠工作進度；將清欠工作納入年度預算管理，制定了還款計劃及清欠工作方案，加強組織領導，綜合施策，防范財務運行風險；進一步抓生產、強營銷、優化投資、深化改革，通過不斷提升企業盈利能力和資產運營效益，從根本上解決資金困難局面。

與此同時，審計組成員在審計過程中，努力幫助被審單位做到如下幾點：一是進一步完善清欠工作臺賬；二是嚴格按計劃進度償還欠款，敦促企業對于未清償的無分歧賬款逐項完善清償計劃，明確時間表和路線圖，落實還款資金來源，逐月按計劃償付；三是堅決杜絕政府和企業新增拖欠，重點關注了應付賬款和合同管理，幫助政府和企業建立起預防“邊清邊欠”的長效機制；四是要求政府和企業加大清欠力度，確保完成全年清欠工作計劃；五是積極處理有分歧欠款，做好后續計劃安排，對于有分歧欠款，積極分類解決，對于進入司法程序的欠款，應積極配合司法機關，對于債權企業已注銷或失聯的，要登記在冊，做到底數清晰。

五、結論與建議

從審計發現來看，政府及大型國有企業欠款數量較多、金額較大，多集中于財政、住建、城建、水利和人社等部門及各施工單位，大多涉及民生，表明國家審計治理功能和國家審計監督功能出現了較大的問題。同時，人力資源有限，“清欠”涉及中小民營企業數量多，建設項目數量大，每個項目開工及進展情況不同，對每個建設項目都精準把握難度大。

基于以上分析，本文提出以下改進建議：第一，設立專職審計機構。僅僅依靠臨時成立的“工作小組”檢查政策的落實情況，缺乏專業性?？梢栽O置單獨部門，對審計單位內部進行機構整合，配備專業審計人員，把業務能力強、經驗豐富的審級干部選拔到政策落實跟蹤審計崗位中，強化精準審計。第二，提高審計人員素質。深化對政策類別、政策功能及政策之間關聯性認識，加強與政策落實者、受益方以及政策研究相關學者多方面溝通，準確把握“清欠”政策提出的背景、目標、內容和最終效果。第三，科學把握審計介入時機。在“清欠”政策落實跟蹤審計中，不能固定的確定某一時間點進行審計介入，應該以“清欠”計劃制定、臺賬底數為線索，確定多個時間介入審計，根據介入的時間不同及所處的實際情況，確定審計風險點及審計重點從而確定審計具體內容和方法，提高審計效率，促進政策執行效果。