習近平關于請示報告制度重要論述的多維闡釋

吳少華

〔河海大學 馬克思主義學院，江蘇 南京 211100〕

請示報告制度是黨的一項優良傳統和政治制度，對加強黨的領導、維護黨的權威，特別是在統籌“四個偉大”上發揮著重要的推動作用。黨的十八大以來，習近平總書記先后在多次會議和重要講話中論及請示報告制度的重要性，這些重要論述覆蓋了“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局的各個方面。2019年1月，《中國共產黨重大事項請示報告條例》頒布，這部單獨以請示報告為主體的黨內法規，推動了請示報告制度不斷走向法律化和規范化，是習近平總書記關于請示報告制度重要論述科學內涵的深刻體現。本文從理論、實踐、現實和價值四重維度來闡釋習近平總書記關于請示報告制度的重要論述，嘗試對請示報告制度“從哪里來”“為何提出”“有何作用”等問題進行系統解讀。

一、理論之源：請示報告制度是馬克思主義政黨紀律建設的內在屬性

請示報告制度作為一項重要的政治、組織和工作紀律，有著十分深遠的理論淵源，馬克思、恩格斯和列寧對請示報告制度都有過深入的實踐和探索。請示報告制度蘊含在馬克思主義政黨紀律建設之中，通過對黨組織和黨組織之間、黨組織和黨員之間的溝通和管理，維護馬克思主義政黨的團結統一，擁護黨的權威和集中統一領導，是馬克思主義政黨紀律建設的內在屬性。習近平總書記關于請示報告制度的重要論述，明確回答了請示報告制度“從哪里來”的問題。

1.馬克思和恩格斯對報告制度的理論奠基

馬克思和恩格斯在共產主義運動的實踐中，較早認識到了無產階級政黨紀律建設的重要性。馬克思指出，加強紀律建設是由無產階級面臨的現實狀況和自身光榮使命決定的，無產階級政黨“必須絕對保持黨的紀律，否則將一事無成?！盵1]他們在對無產階級政黨紀律建設的探索和實踐中，逐步形成了請示報告制度的思想雛形。一方面，為反對資產階級的殘酷剝削和統治，各黨組織之間需要加強溝通，黨員和下級黨組織也應及時向上級組織報告個人和地方狀況；另一方面，為使全世界無產者聯合起來，實現全人類解放的遠大理想，同樣需要各國黨組織之間的交流報告來保證各項決議順利執行，達到無產階級政黨的團結統一。馬克思和恩格斯對請示報告制度的探索是從報告制度開始的。1847年，在他們共同領導下，世界上第一個工人階級政黨——共產主義者同盟成立，并制定了由二人共同起草的《共產主義者同盟章程》(以下簡稱《章程》)。這部具有無產階級政黨黨章性質的《章程》以報告制度為視角，明確規定了政黨的政治紀律和組織紀律。在政治紀律上，規定盟員“不得參加任何反共產主義的(政治的或民族的)團體并且必須把參加某團體的情況報告有關的領導機關?！盵2]在組織紀律上，強調“任何一個盟員遷居時須事先報告本支部的主席”；[2]573“盟員至少每三個月同所屬區部委員會聯系一次，支部每月聯系一次?！盵2]574-575同時還規定每個區部向總區部、總區部向中央委員會也要報告本地區的工作。通過盟員之間報告與溝通的形式加強黨的紀律建設，是無產階級政黨加強自身建設的偉大創舉，不僅加強了同盟的領導，而且也強調了同盟內部的溝通和管理，更為重要的是，它為請示報告制度奠定了重要的理論基礎。

2.列寧對報告制度理論的豐富發展

列寧在繼承馬克思和恩格斯關于黨的紀律建設的優秀成果基礎上，進一步豐富了無產階級政黨建設特別是報告制度的理論。在政治紀律上，列寧禁止黨組織和黨員發表任何派別言論，如果對黨的工作或言論提出批評應該向黨的地方和中央組織報告。在組織紀律上，列寧強調黨的所有負責人員必須向黨員報告工作，同時“地方組織應當至少每兩個月提交一次關于自己活動的書面報告；縣委員會提交省委員會，省委員會提交黨中央委員會?！盵3]在財政紀律上，針對共產國際對各國無產階級政黨提供的幫助中出現的貪污腐敗等行為，列寧指出：“必須絕對準確地執行共產國際執行委員會的所有指示，特別是要準確地執行向俄共中央絕對詳盡、迅速、正確地報告每一戈比開支情況的一切必要規定和條件?！盵4]列寧之所以如此重視以報告的方式來加強黨的紀律建設，與其面臨的國際形勢和黨員現狀密切相關。要奪取革命的勝利，需要堅強的領導核心，建立起有著嚴格紀律的組織隊伍，以統一的行動應對資產階級和沙皇的殘酷統治。此外，在新生的蘇維埃政權中，小商品生產者占大多數，渙散、懦弱、盲目等問題較為突出，需要加強對他們的管理，以嚴格的紀律來克服被侵蝕的危險，增強黨的凝聚力和戰斗力。列寧充分認識到了報告制度對維護黨的權威和集中統一領導的巨大作用，因而不論在革命時期還是在鞏固蘇維埃政權時期，都突出強調通過報告制度來加強黨的紀律建設，從而在黨內成功建立起了“鐵”一般的紀律，維護了布爾什維克的團結統一，推動了蘇維埃事業的順利發展。

馬克思恩格斯創立并由列寧繼承發展的報告制度，是無產階級政黨請示報告工作制度的淵源，同時也為習近平總書記關于請示報告制度的重要論述奠定了堅實的馬克思主義基礎。習近平總書記充分認識到請示報告制度是無產階級政黨紀律建設的重要手段，在借鑒馬克思主義經典作家關于報告制度的探索和實踐的基礎上，進一步將請示報告制度具體化為政治紀律、組織紀律和工作紀律。通過黨組織和黨員的請示報告，樹立黨中央的權威并實行集中統一領導，以嚴肅的黨的紀律和政治生活來推進黨的建設?？傮w來說，請示報告制度滲透在無產階級政黨紀律建設之中，是無產階級政黨紀律建設的內在屬性。

二、實踐之徑：請示報告制度是執行民主集中制的有效工作機制

民主集中制是黨的根本組織原則和領導制度，是維護黨的權威和領導的重要體現。習近平總書記指出：“請示報告制度是執行民主集中制的有效工作機制?！盵5]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將集體意志上升為法律意志，把請示報告制度蘊含在黨章和黨內法規之中。從實踐維度來看，請示報告制度作為執行民主集中制的工作機制，對于落實“四個服從”、加強上下級之間的溝通，起著重要的作用。

1.請示報告制度是落實“四個服從”的重要途徑

堅持“四個服從”是民主集中制的一項基本要求，即黨員個人服從黨組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全體各個組織和黨員服從黨中央。落實“四個服從”首先要求全體黨員在思想觀念上樹立服從意識，樹立黨是最高權威的觀念，自覺擁護黨的權威和集中統一領導。請示報告制度要求黨員和領導干部向所在(屬)黨組織請示報告、下級向上級請示報告，這些要求同“四個服從”的核心內涵是一致的，具體表現在：

一是黨員個人服從黨組織。每一個黨員都是黨組織的細胞，黨員個人只有服從黨組織，才能形成巨大的合力，增強黨的凝聚力和戰斗力；倘若黨員不執行黨組織的決定，各行其是，就如同一盤散沙，一擊即碎。黨章強調：“黨員個人代表黨組織發表重要主張，如果超出黨組織已有決定的范圍，必須提交所在的黨組織討論決定，或向上級黨組請示?！盵6]黨員向黨組織請示報告，其目的就是維護民主集中制，維護黨的權威。只有在思想上樹立了以黨中央為核心的觀念，才能夠在實際行動中貫徹執行。二是下級組織堅決服從上級組織。上級黨組織和下級黨組織之間是幫助指導與堅決服從的關系。黨章規定：“下級組織如果認為上級組織的決定不符合本地區、本部門的實際情況，可以請求改變；如果上級組織堅持原決定，下級組織必須執行，并不得公開發表不同意見，但有權向再上一級組織報告?！盵6]黨中央通過集體決定將決策部署下發給地方或基層黨組織，黨的下級組織以堅決服從上級組織的決定為前提，堅決貫徹黨中央的精神，不得隨意改變或變通；下級黨組織要經常主動向上級黨組織匯報工作，重要事項主動請示。三是全黨服從中央。各級黨組織只有堅決服從黨中央的決定，才能在執行過中形成巨大的合力，維護整體的利益。在黨的歷史上，也曾出現過不服從黨中央的決定，給黨和人民帶來巨大危害的事例。例如在1936年紅軍長征途中，張國燾帶領紅四方面軍擅自改變黨中央的策略，在重大事項上不執行黨中央的決議和報告，“另立中央”，破壞全黨全軍的團結，給黨和軍隊造成巨大的損失。全黨服從中央，其重要表現就是，全國人大常委會、國務院、全國政協，中央紀律檢查委員會，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機關各部門，各人民團體，各省、自治區、直轄市，其黨組織要定期向黨中央報告工作。[7]以中共全國人大常委會黨組為例，2013年至2018年共向黨中央請示報告202件次。[8]各級黨委(組)向上級組織請示報告，已經成為貫徹執行民主集中制的優良傳統。

2.請示報告制度是溝通上下級之間的橋梁

黨的上級組織要經常聽取下級組織和群眾的意見，解決群眾生活中的問題，這是民主集中制的另一基本原則。這一原則與請示報告制度的內在邏輯相一致，呈現出一種雙向互動、相互溝通的過程，即黨的下級組織把在工作中收集到的群眾的問題、意見向上級報告，讓上級組織聆聽群眾的心聲，切實了解政策執行情況；在解決群眾問題過程中一些重大問題或重要事項需要上級決策的，也要及時向上級組織請示或由上級組織批準。這種雙向互動的過程，促進了上下級黨組織之間的溝通，有利于政策方針的貫徹落實，在地方黨組織和基層黨組織之間尤為明顯。

基層黨組織是黨聯系群眾的重要紐帶，一頭連著群眾，一頭連著黨的政策。如果基層黨組織在政策執行過程中不嚴格遵循請示報告制度的相關規定，那么上下級組織之間就無法得到及時的溝通和反饋，已經存在的問題和矛盾會越來越大，甚至出現隨意決策，歪曲、偏離政策方針的現象，嚴重危害群眾利益，破壞黨的團結和執政基礎。加強基層黨組織的請示報告工作，將群眾反映最強烈的問題和呼聲在報告中反映，才能有效解決群眾中的問題。2019年頒布的《中國共產黨農村基層組織工作條例》第10條規定：村黨組織“討論和決定本村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設以及鄉村振興中的重要問題并及時向鄉鎮黨委報告?！边@一規定要求基層黨組織向上級黨組織報告工作，從而實現上下級之間的良性互動，最大程度地發揮黨組織的戰斗堡壘作用。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在制定黨內法規時以民主集中制為核心，并將請示報告制度貫穿在黨內法規之中，體現了黨中央對民主集中制原則的重視。請示報告制度以民主集中制為主線，將民主集中制原則貫穿其發展的始終，促進了請示報告制度的完善；同時，請示報告制度的貫徹執行又推動了民主集中制在具體工作中的落實。二者相輔相成，相互滲透。將請示報告制度作為執行民主集中制的重要工作方法，有利于黨員干部從思想上和行動上形成請示報告的制度自覺，推動黨的政策的貫徹落實，維護黨的權威和集中統一領導。

三、現實之基：請示報告制度是實現宏偉戰略部署和解決黨內問題的需要

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大優勢，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。從現實維度來看，習近平總書記關于請示報告制度的重要論述，系統回答了 黨為什么重視請示報告制度的問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央部署了一系列戰略目標，這些戰略目標的實現需要發揮請示報告制度的作用；此外，目前在黨的建設中存在的一些問題，也需要進一步運用請示報告制度來加以解決。

1.實現宏偉戰略部署的需要

黨的十九屆五中全會公報指出，要“統籌推進全面建設社會主義現代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局，堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念?！盵9]國家戰略部署宏觀龐大，中央通過集體智慧制定政策，并將主要精神下發給各個地方黨組織和基層黨組織，地方組織執行過程中進一步細化為若干個具體的政策，請示報告制度是保證戰略部署有效執行的重要方法。政策執行的好壞事關人心向背。政策在貫徹落實中并不都會一帆風順，會遇到許多新情況，面臨許多新問題?，F階段我國改革已經進入深水區，遇到的都是一些難啃的硬骨頭，一方面要求我們“膽子要大”，同時也要“步子要穩”?！澳懽右蟆?，就是要用新的發展理念引領，在這一過程中可能會出現之前無明文規定、需要先行先試的情況，或者是相關舉措與現行某些規定相沖突，需要授權才能實施的情況。在這種情況下，就必須確?！安阶右€”，請示報告制度則是保證“步子要穩”的重要措施之一。通過將相關重要事項向上級黨組織請示，就可以有效避免出現顛覆性錯誤，有利于沿著黨的正確路線繼續前進。除全面深化改革外，全面建設社會主義現代化國家、全面依法治國、全面從嚴治黨，都會涉及一些未出現的需要向上級黨組織報告的重大事項，因此需要發揮請示報告制度的作用，以此來保證黨的戰略部署沿著黨的路線不動搖、不偏離。

2.解決黨內問題的需要

黨的十八大以來，全面從嚴治黨取得了顯著成效。但與此同時，在黨的自身建設特別是請示報告制度的執行方面，仍然存在著一些問題。一是漏報瞞報。一些領導干部缺乏組織和程序觀念，自己獨來獨往，天馬行空，在工作中我行我素，搞先斬后奏，邊斬邊奏，甚至斬而不奏；個人事項報告不重視，漏報、錯報時有發生。有的下級黨組織在向上級報告時作表面文章，只報好事和優點，對于壞事和問題只字不提，弄虛作假、欺上瞞下。二是不請示不報告。一些黨組織認為請示報告是一項可有可無的程序，既浪費時間又導致效率低下，因此在處理一些重要事項時，事前不請示、事后不報告，將請示報告制度僅停留在口頭上而缺乏貫徹落實的實際行動，導致這一重要制度成為一種擺設和形式。三是借請示報告大作表面文章，掩蓋和推卸責任。部分黨員干部將一件需要報告的大事分成若干不用匯報的小事，逃避上級的監督，讓組織程序空轉。還有一些黨員干部無論大事小事還是瑣事都要請示報告，表面上是在遵守組織程序，實際上，一方面是借請示報告工作評功擺好、搞形式主義，來應付上級組織檢查，應對考核程序，以便能夠更好地升遷；另一方面是將請示報告當成擋箭牌，將執行請示報告制度作為掩蓋自己能力短缺、不善作為的短板，出了事將責任推脫給別人或者上級組織身上，成為自己明哲保身的護身符。這些問題都對黨產生了巨大的危害，嚴重損害了黨的執政基礎，破壞了黨的政治生活和組織紀律，嚴重破壞了黨的先進性和純潔性。

針對上述問題，習近平總書記指出：“請示報告制度是組織紀律的一個重要方面……該請示的必須請示、該報告的必須報告……該請示報告的不請示報告，或者不如實請示報告，那就是違紀，那就要嚴肅處理，問題嚴重的就不能當領導干部?！盵5]767-768黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央身體力行、率先垂范，帶頭維護好請示報告制度，加大對違反請示報告制度的監督和懲處，對于違反請示報告制度的現象，出現一起，查處一起。同時系統整理黨內法規，并將請示報告制度融合在紀律條例、監督條例、問責條例等黨內法規之中，以黨紀黨規的形式固定下來，推動了請示報告制度的規范化發展。

四、價值之維：請示報告制度是統籌推進“四個偉大”的重要舉措

“四個偉大”是以習近平同志為核心的黨中央在黨的十九大上提出的治國理政方針，是新時代引領中國特色社會主義發展、實現中華民族偉大復興的基本遵循。從價值維度來看，習近平總書記關于請示報告制度的重要論述回答了請示報告制度“有何作用”的重大問題，即請示報告制度是推進“四個偉大”的重要舉措。

1.請示報告制度推進偉大斗爭

當今世界正面臨百年未有之大變局，多方面的困難和挑戰倒逼中國共產黨進行偉大斗爭的實踐。通過部署符合中國國情的戰略和舉措，敢于和重重困難做堅決斗爭，以踏石有印、抓鐵有痕的毅力面對黨內外的各種斗爭和挑戰。在進行社會主義市場經濟體制改革、全面從嚴治黨、反腐敗斗爭等一系列的偉大斗爭時，通過落實請示報告制度，將斗爭中遇到的新情況、新問題向上級黨組織報告，一些創新事項或先前未遇到的情況及時向上級請求指示。通過加強黨組織和黨員、領導干部制度執行的監督，督促請示報告的主體將包括喜和憂、功和過、結果和過程在內的種種事項向上級黨組織報告，有利于上級黨組織了解政策進展，分析問題、總結經驗，在保證重大事項向黨組織請示報告的前提下，鼓勵政策執行中先試先行的創新，并將積累的經驗逐步向全黨推廣。正是基于發現問題——請示報告——找準解決方法這樣的循環往復，黨才能更好地解決斗爭中的問題和矛盾，進一步統籌偉大斗爭的實踐。

2.請示報告制度推進偉大工程

推進“四個偉大”，核心是統籌好黨的建設偉大工程。請示報告制度是推進黨的建設和全面從嚴治黨的重要舉措。發揮請示報告制度的價值，有利于進一步加強黨的權威和集中統一領導，推動全面從嚴治黨向縱深發展。對于黨組織來說，深化黨組織對請示報告制度重要性的認識，并將其體現在具體行動之中，例如相關重要會議精神和決策部署落實情況、“三會一課”等制度執行情況、黨的建設情況等向上級黨組織的報告，有利于解決基層黨組織黨的建設弱化、虛化等問題，促進基層黨建工作。對于黨員干部來說，請示報告制度加強了對黨員干部的監督和管理，增強了黨員干部進行請示報告的行動自覺，有利于增強黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，保持黨員的先進性，有效破解領導干部中的分散主義、圈子文化現象，增強黨內團結，更好發揮黨的先鋒模范作用。

3.請示報告制度推進偉大事業和偉大夢想

實現偉大夢想，必須推進偉大事業。請示報告制度在推進偉大事業上的巨大價值，主要表現在“四個全面”的戰略布局上。在全面建設社會主義現代化國家過程中，將遇到的困難向上級黨組織請示報告，能夠及時發現并有效解決現代化建設過程中的一系列難題；在全面深化改革中，通過請示報告把創新和需要先行先試的事項向上級請示，將加速推動全面改革向縱深發展；在全面依法治國中，把請示報告制度貫穿在法律和黨內法規之中，將促進依法治國基本方略的實施；在全面從嚴治黨中，請示報告制度有利于讓黨員干部在思想上樹立請示報告的制度自覺，堅決維護黨的權威和集中統一領導，維護黨的團結統一，進一步增強凝聚力和戰斗力。黨組織和黨員、領導干部對于請示報告的制度自覺，將助推全體黨員牢記初心和使命，將人民群眾的利益放在首位，在統籌推進偉大斗爭、偉大工程、偉大事業的過程中積蓄力量，助力實現中華民族偉大復興的中國夢。