公海底層捕撈的法律規制

張善寶

(濟南大學 政法學院，山東 濟南 250024)

1982年,《海洋法公約》為平衡海洋強國的航行權與沿海國的捕魚權，在海洋兩分法基礎之上創造性地設置專屬經濟區，這使得大量在該海域捕魚的船只前往公海，而國家管轄范圍外深海生態系統的巨大經濟價值更加劇了公海捕魚及其它人類活動。公海底層捕撈是指針對海洋底層和近底層魚類、蝦和軟體動物等生物資源的捕撈活動，因該種捕撈方式主要依賴拖網，嚴重損害了冷水珊瑚礁、熱液噴口、海山等脆弱的海底生態系統，造成生境復雜性喪失、群落結構變化以及生態系統進程改變，亦對底棲魚類的長期可持續性造成威脅。然而，現有國際法未對公海底層捕撈提供有效的制度指引，在執行與監管層面亦有欠缺，如何采取有效措施完善公海底層捕撈的法律規制就成為國際社會亟待解決的問題。

一、公海底層捕撈的危害與應對

據統計，國家管轄范圍外70%的船只采用底層拖網捕撈，其已成為公海最為重要的捕魚方式。底層拖網對海底起到“犁地填溝”的作用，觸底拖網在通過地毯式捕撈將目標魚種一網打盡的同時，嚴重破壞了冷水珊瑚礁、海山等海底生境，而附帶打撈的物質亦會降低生境的復雜性，攪動底層沉積物，會造成棲息在海底的生物群落窒息。此外，公海底層捕撈還嚴重影響底棲魚種的長期可持續性。已有研究顯示大量深海底棲魚類種群已經枯竭或面臨枯竭的危險，而非目標魚類的數量也因深海捕撈活動而耗竭。

面對日益嚴重的公海底層捕撈，聯合國大會、聯合國糧食與農業組織(以下簡稱糧農組織)等主管機構采取一系列措施，完善法規、發布決議、制定漁業技術管理文件。本世紀初，聯合國大會在關于海洋法問題的討論中首次提及公海底層捕撈。自2003年開始，聯合國大會每年都會通過專門討論漁業和與漁業有關問題的可持續漁業決議，其中A/RES/59/25、A/RES/64/72、A/RES/66/68、A/RES/71/123號決議專門對底層捕撈的威脅與應對做了規定，吁請各國、各區域漁業管理組織依照國際法的規定，采取適當的養護和管理措施解決底層捕撈所造成的不利影響，要求秘書長與糧農組織合作向大會報告各國和各區域漁管組織所采取的行動，并作進一步審查，以確保有效執行決議所載的措施。為執行聯合國大會的決議，彌補《海洋法公約》國家管轄范圍外海域生物資源養護制度在規則制定、合作機制、實施能力等多方面的缺陷，糧農組織牽頭陸續制定一系列的全球性漁業法律法規與技術性文件，區域漁業管理組織也進行了專門立法，并采取應對措施。

二、規制公海底層捕撈的法律框架及其局限性

(一)規制公海底層捕撈的國際立法

為應對公海底層捕撈對脆弱海底生態系統及底棲魚類長期可持續性的不利影響，國際社會以《海洋法公約》《執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》(以下簡稱《魚類種群協定》)的規定為基礎，陸續制定了《促進公海漁船遵守國際養護及管理措施的協定》(以下簡稱《公海漁船遵守協定》)、《負責任漁業行為守則》、《公海深海漁業管理準則》等法律法規與技術性漁業文件。

《海洋法公約》確立了海洋生物資源養護的基本法律框架，正如其序言所述，“本公約為海洋建立一種法律秩序，以便利海洋生物資源的養護”。公海資源的法律屬性為人類的公有物，所有國家的船只在公海享有捕魚自由，但應遵守相應規則?！逗Ｑ蠓üs》第一百一十六條至一百一十九條明確列明各國公海生物資源的養護義務，這體現了對公海捕魚自由的限制，但《海洋法公約》作為人類管理海洋憲章類的法律文件，為涵蓋所有海洋活動，條文層面往往較為原則。公海生物資源養護規則未對捕魚自由限制的性質和使用方法做出具體、明確的規定，也沒有提供針對漁業管理合作的框架和機制。

為彌補《海洋法公約》在公海生物資源養護執行與合作管理上的局限性，細化公約關于跨界魚類種群和高度洄游魚種的具體規定，國際社會于1995年制定《魚類種群協定》?！遏~類種群協定》具有明確的適用客體，由于深海魚類資源既不跨海也不跨海高度洄游，故公海底層捕撈行為原則上不屬于《魚類種群協定》的規制范圍。[1]但是，聯合國大會連續作出針對公海底層捕撈的多項決議，要求各國和各區域漁業管理組織按照《魚類種群協定》的規定采取養護和管理措施，故該協定對管制公海底層捕撈具有重要指導意義?！遏~類種群協定》相較于《海洋法公約》在公海生物資源養護上有三個方面的重要發展：第一，將公海生物資源養護措施的制定與監管權授予區域漁業管理組織，并強調只有區域漁業管理組織的成員方或同意采取該組織養護和管理措施的國家才有資格進行目標魚種的捕撈；第二，突破公海船旗國管轄，授權區域漁業管理組織成員方的漁業檢查員在管轄海域內可登臨或檢查任何國家的漁船，保障管制措施能夠得到普遍適用；[2]第三，對船旗國養護措施進行了較為明確的規定。

2008年，為幫助各國、各區域漁業組織有效的管理公海深海漁業，應對底層捕撈的損害，糧農組織制定了《公海深海漁業管理準則》。準則的管制措施以環境影響評估機制為基礎，要求船旗國及區域漁業管理組織收集深海生態系統的環境數據，進而評估底層捕撈是否會造成重大不利影響，若可能造成損害結果時，各國應向區域漁業管理組織提交擬議的養護或管理措施，而后者應當設立科學委員會等特殊機制，審議從業者提交的措施，判斷其是否能夠有效避免重大不利影響的發生，并提出意見和建議。雖然從效力上講，《公海深海漁業管理準則》屬于自愿性質的漁業管理文件，并不具有法律約束力，但其為指導各國履行現有國際法下公海生物資源的養護義務作出貢獻，亦為各國、各區域漁業管理組織制定有法律約束力的措施奠定了基礎。

研析當前規制公海底層捕撈的國際立法，《公海深海漁業管理準則》可以有效管控此行為，然而準則僅具有“軟法”的作用?！逗Ｑ蠓üs》《魚類種群協定》等有法律約束力的文件在規制底層捕撈上原則性規定多，明確具體的規定少，無法提供有效的制度指引。

(二)規制公海底層捕撈的區域立法與措施

1.分海域設置差異性的管制措施。區域漁業管理組織根據海底生態數據、底層捕撈歷史和風險評估結果，將管轄海域以是否會出現脆弱海底生態系統為標準分為三部分。在可能存在脆弱海底生態系統的海域，禁止底層捕撈。而在未進行底層捕撈或缺乏生態環境數據的海域，只能進行試探性捕撈，并提交捕撈計劃、初步影響評估、減緩措施等以供審查評估。在沒有出現或不太可能出現脆弱海底生態系統的海域，一般允許進行底層捕撈，但多個區域漁業管理組織制定了遇報規程，即當正常捕撈過程中遭遇或超過脆弱海底生態系統指示物種和閾值而采取的報告程序、避離規則和臨時關閉程序。

2.重視管制措施的執行與審查評估。當前，區域漁業管理組織應對底層捕撈所采取的遵守和執行機制主要包括船只準入監測、衛星漁船監測系統、定期報告漁獲量、科學觀察員方案、海上聯合檢查和港口國措施等。伴隨對脆弱海底生態系統、底層捕撈的不利影響以及深海魚類種群長期可持續性了解的進一步加深，各區域漁業管理組織均制定管制措施的評估和定期審查機制，以期拓寬禁漁區，改進評估要求和程序，完善遇報規程，并加強監測、控制和監視機制。

3.強化海底生態環境數據收集義務。公海底層捕撈的有效規制，需以獲取深海環境及生物資源的分布、規模等數據為基礎，進而采取相應管制措施。但源于公海的浩瀚遼闊，目前相關數據的獲知仍處在匱乏階段。因而，多個區域漁業管理組織依照《公海深海漁業管理準則》的標準，強化成員國海底生態環境數據的收集與共享。

分析當前規制公海底層捕撈的區域立法及措施，仍然存在明顯的局限性。首先，雖然全球范圍內已經建立起幾十個區域海洋管理組織，但到目前為止，有權監管底層捕撈的區域漁業管理組織仍無法覆蓋所有國家管轄外海域。同時，已存在的區域漁業管理組織均有明確的規制對象，主要集中于金槍魚、高度洄游魚群等，并不具有管理底層捕撈的權限。[3]其次，當前區域漁業管理組織針對底層捕撈所采取的管制措施，未能充分反映《魚類種群協定》和《公海深海漁業管理準則》所要求的生態系統方式和預防性做法。最后，區域漁業管理組織眾多，缺乏統一的組織協調機制，導致各自為政，而成員國的組成不同也決定了不同區域漁業管理組織底層捕撈管理水平發展的不平衡，管制措施相差很大。

三、完善公海底層捕撈法律規制的建議

就目前公海底層捕撈法律規制存在的癥結看，成立統一的全球性漁業管理機構或制定類似《公海深海漁業管理準則》有法律約束力的國際協定是應對上述問題最有效的解決方式。令人遺憾的是，在目前國際形勢下，將各國管轄權統一賦予全球性漁業管理組織尚不具備可行性。制定專門規制底層捕撈的國際協定亦存在成員國意愿低、進一步加劇公海漁業管制碎片化等多方面不利因素，而本世紀締結的漁業管理文件多以守則、宣言等“軟法”性質出現，更體現出各國對公海上有約束力法律文件的排斥。故當前有效應對公海底層捕撈的主要方式應是加強船旗國管轄，重視區域漁業管理組織的作用，借助國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性(Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction，以下簡稱BBNJ)國際協定的締結強化公海底層捕撈的法律規制。

(一)加強公海底層捕撈的船旗國管轄

公海屬于國家管轄范圍外海域，各國可對該海域的本國船只行使屬人管轄，即船旗國管轄，《海洋法公約》及后條約時代的國際立法均確立船旗國管轄是公海的基本管轄制度。伴隨發展，船旗國在公海上的專屬管轄已經成為一項公認的習慣國際法規則。同時，無論是糧農組織，還是區域性漁業管理機構，亦或是規制公海捕魚公約的履約機構一般均不具有執行機構，法律規則的執行、監督、檢查等均需由成員國完成。此外，國際法上有關海洋生物養護和管理的所有規范性法律文件也只有通過國內機制的密切配合，才能真正得到落實，從而實現資源的養護目標。因此，船旗國仍是目前管控公海底層捕撈的主要力量。

1.船旗國應當根據《海洋法公約》《魚類種群協定》等規定，完善本國的漁業法律制度，使其能夠有效規制本國船只在公海的捕魚行為。在這方面，各國應當重視《公海深海漁業管理準則》的規定，雖然準則沒有法律約束力，但其要求各國“按照國際法的有關規則”和“以符合其他有關國際文書的方式”采取和執行措施，而無論是《海洋法公約》亦或是《魚類種群協定》，均要求各國完善國內立法，以履行海洋生物資源養護義務?！豆Ｉ詈O業管理準則》可為各國提供在深海捕撈作業中如何履行養護海洋生物資源義務的指導，也可作為解釋和適用現有條約的輔助手段。同時，雖然準則是“軟法”，但鑒于其主要內容目前已被大量國家所接受，其核心理念預防原則和生態系統方法未來可發展成為國際法的一般原則或習慣國際法，其具體規則亦可成為締結相關條約的基礎。各國可借鑒《公海深海漁業管理準則》的規定，盡快制定本國專門立法，一方面詳細約束本國船只公海上的捕撈行為，另一方面有效履行監督檢查職責，確保全球或區域漁業管理機構的管制措施能夠有效實施。

2.船旗國應依照現有國際法的規定嚴格約束本國船只的公海捕魚行為?！逗Ｑ蠓üs》第九十四條對公海船旗國管轄進行原則性規定。此后，《公海漁船遵守協定》《魚類種群協定》等對船旗國的養護責任、守約機制等進行了詳細規定。概括而言，船旗國應著重設立嚴格的公海漁船準入制度；制定本國公海漁業管理計劃；采用多種方式監控本國公海漁船的捕魚行為，嚴厲打擊非法、未報告和無管制的捕撈行為；規范行使登臨檢查權利；加強漁民公海漁業法律法規的宣傳；對本國船只違反公海魚類捕撈規定進行處罰；嚴格規范本國船只在未建立區域漁業管理組織或已建立但仍未頒布有效管制措施的海域所進行的公海底層捕撈行為。

3.船旗國還應積極加入區域漁業管理組織。當前，區域漁業管理組織為各國在養護和管理公海底層捕撈合作上提供了主要機制，亦是有針對性、有法律約束力管制措施的制定主體?？紤]到在公海底層捕撈的應對上，不同國家在港口、沿海和市場方面發揮著不同的作用，只有通過區域漁業管理組織進行合作，才能形成有效管控公海底層捕撈的合力，故各國應積極加入相關區域漁業管理組織。

(二)重視區域漁業管理組織的作用

回顧公海魚類捕撈的管控歷程，區域漁業管理組織被視為對《海洋法公約》規定的合作管理公海魚類種群職責作出反應的適當機制。而《魚類種群協定》的通過使得公海漁業法律規制的區域化趨勢進一步明顯，區域漁業管理組織地位逐步提高，成員逐漸增加，影響力日益增大。截至2019年，區域漁業管理組織和其他具有深海漁業養護和管理任務的多邊機構所管轄的海域占國家管轄范圍外海域的77%，[6]故有效應對公海底層捕撈亦應重視區域漁業管理組織的作用。

1.促使有權管轄底層捕撈的區域漁業管理組織覆蓋全部公海。目前，有八個區域漁業管理組織直接負責養護與管理國家管轄范圍外區域的深海物種，但在印度洋北部與西南大西洋等海域，尚未建立有效的區域漁業管理機構。在這些海域進行公海捕魚的國家應該依照《海洋法公約》《魚類種群協定》的規定，加強國際合作，盡快建立相應的漁業管理機構，并制定有效規制公海底層捕撈的管制措施。同時，某些區域漁業管理組織成立時間較短，相應公海底層捕撈的管制措施尚未出臺或尚未得到有效實施，相關區域漁業管理組織應當加強立法工作，保障管控措施有法可依。

2.促使更多的有能力進行公海捕撈的國家加入區域漁業管理組織。雖然《魚類種群協定》擴大了公海漁業管轄權，突破了公海船旗國管轄，賦予非船旗國相應的執法權限，但條約只對締約國有約束力，這意味著非《魚類種群協定》的締約國無需受此約束。因此，區域漁業管理組織應采取多種措施促使有能力在其管轄海域進行公海捕魚的國家加入，確保養護和管制措施的有效實施。

3.確保區域漁業管理組織管制措施的均衡性。區域漁業管理組織的成立時間不同，成員能力亦有差異，導致不同區域漁業管理組織在公海底層捕撈管控措施制定與執行上的差異性，聯合國大會多次表達對這一點的擔憂，強調全球層面執行大會決議的不均衡性。為此，各區域漁業管理組織應自行或借助糧農組織平臺開展漁業養護措施的經驗分享與聯合行動，在確定最佳做法、能力建設及推進科學研究上開展全球和跨區域合作，加強生態數據的收集與共享，提高對深海漁業及其海洋生境的科學認識，在各海域治理之中開展協調、合作和整合，確保區域漁業管理組織管制措施的均衡性。

(三)借助BBNJ國際協定的締結強化公海底層捕撈的法律規制

為有效規制公海底層捕撈、國際海底區域礦產資源勘探與開發等人類活動對BBNJ的損害，公正分享該資源所衍生利益，國際社會正在談判締結《海洋法公約》的第三個執行協定，即BBNJ國際協定。

目前，BBNJ國際協定的草案已經公布。從國際社會達成的共識看，該協定嚴格恪守擬定進程中各國反復強調的“新文書不應損害現有有關法律文書和框架，以及相關的全球、區域和部門機構”，在開發規則中僅針對海洋生物遺傳資源，將作為商業的魚類排除在外，而在養護規則中，突出強調環境影響評估機制與劃區管理工具的重要性。實際上，區域漁業管理組織劃定的禁捕區就是劃區管理工具的一種，而《公海深海漁業管理準則》則是以環境影響評估機制為基礎構建的。

各國和各區域漁業管理組織應積極加入BBNJ國際協定的談判，交流管制措施實施的經驗與教訓，并以協定的締結生效為契機，將劃區管理工具和環境影響評估融入管制措施之中，減少底層捕撈對脆弱海底生態系統的損害，并維持深海魚種的長期可持續性。