軍隊文職人員與用人單位的法律關系及法律適用

任思衡,康世倫,井浩宇,孫敬懿

(1.航天工程大學 士官學校，北京 102249；2.中國人民解放軍32752部隊，北京 102200)

非現役文職人員(以下簡稱“文職人員”)是中國人民解放軍及中國人民武裝警察部隊的組成部分。目前，我軍已逐漸形成了具有中國特色的文職人員制度。在軍內非直接參與作戰且社會化保障不宜承擔的領域廣泛使用文職人員，對于優化軍隊人員結構，提高人力資源質量效益，加強軍隊現代化建設，推進強軍改革具有重要意義。[1]2005年，《中國人民解放軍文職人員條例》(以下簡稱《文職人員條例》)正式頒布，標志著我軍文職人員制度的正式建立。深化國防和軍隊改革正式啟動以來，隨著2017年《文職人員條例》的全面修訂和2019年《軍隊文職人員聘用合同管理暫行規定》(以下簡稱《聘用合同管理暫行規定》)的正式出臺，我軍文職人員制度建設進入了一個新的歷史階段。相比于軍官制度、軍士(士官)制度和義務兵制度，我軍文職人員制度的歷史還比較短，作為規范文職人員管理,保障文職人員權益的法律規范，《文職人員條例》法律性質為軍事行政法規，《聘用合同管理暫行規定》屬于軍事規范性文件，法律位階均低于全國人大常委會制定的《中華人民共和國兵役法》和《中華人民共和國現役軍官法》(以下簡稱《現役軍官法》)。目前，文職人員制度在政策法規層面還沒有全面形成體系，法律規范和具體制度還有待進一步完善。近年來，隨著全軍文職人員統一招聘工作的開展，每年有大量文職人員進入部隊的管理崗位和技術崗位，文職人員群體的數量不斷的增長，文職人員與用人單位的人事爭議與合同爭議也不可避免的產生。文職人員與用人單位的法律關系性質如何判斷，對管理崗位文職人員的委任錄用、辭職辭退及對技術崗位文職人員聘用合同的訂立、履行、變更、解除、終止，受到哪些法律的調整，并沒有系統的規定和詳細的解釋。筆者對文職人員和用人單位的法律關系進行了分析，就雙方產生爭議時的法律適用問題進行了初步探討，并就進一步完善文職人員相關法律法規和政策制度提出了建議。

一、文職人員與用人單位的法律關系

(一)文職人員的分類

《文職人員條例》第十六條規定，“軍隊實行面向社會公開招考、直接引進和現役軍人轉改相結合的文職人員招錄聘用制度”；第二十條規定，“對批準招錄聘用的文職人員，根據軍隊有關規定實行委任制或者聘用制?！爆F行的《文職人員條例》實際上將文職人員分為了兩類：一類是實行委任制的文職人員，主要包括社會招錄和現役干部轉改并從事管理工作的文職人員、改革期間現役干部轉改并從事技術工作的文職人員等；另一類是實行聘用制的文職人員，主要包括從社會招錄從事專業技術和專業技能工作的文職人員，以及部分軍士(士官)轉改從事技能工作的文職人員。

(二)委任制文職人員法律關系

委任制文職人員主要是指從事管理工作的文職人員。委任制文職人員不直接參與作戰，具有依法履行部分軍隊行政職責，納入管理崗位文職人員編制，享受國家財政負擔的工資福利的特點(軍隊改革期間現役干部轉改并從事技術工作的文職人員同樣適用委任制，是中央軍委為了推進軍隊改革而出臺的特殊優惠政策，改革完成后將不再適用，故這里不納入討論范圍)。委任制文職人員與委任制公務員的工作職能、權利與義務具有一定的相似性，類比于《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)，可認定其與用人單位在法律關系上形成了一種“內部行政關系”。[2]這種內部行政關系具有以下三個特點：

第一，委任制文職人員與用人單位的法律關系產生和存在的基礎是其擔任了一定的非直接參與作戰的軍隊行政職務。沒有一定的職務，委任制文職人員與用人單位就不能形成這種內部行政關系，從而喪失委任制文職人員的身份。

第二，委任制文職人員與用人單位的法律關系本質上是委任制文職人員與軍隊的法律關系。雖然委任制文職人員通常直接與用人單位產生關系，如招錄、考核、培訓、任免等，但用人單位是代表軍隊行使職能，委任制文職人員與用人單位的法律關系的最終主體是委任制文職人員與軍隊。所以，未經軍隊授權，用人單位無權變更與委任制文職人員的法律關系——即委任制文職人員享有身份保障權。

第三，委任制文職人員屬于勞動者，但與用人單位不構成一般意義上的勞動關系。委任制文職人員均達到法定年齡，具有勞動能力，從事管理工作，并以工資、獎金等為主要收入來源，具備一般勞動者的基本特征，可以認定其屬于廣義上的勞動者。但是在法律關系上，委任制文職人員與委任制公務員具有一定的相似性，[3]委任制文職人員本質上代理了部分的軍隊行政職權，因此其與用人單位的關系不屬于一般意義上的勞動關系。

(三)聘用制文職人員法律關系

聘用制文職人員是指從事專業技術和專業技能工作的文職人員。聘用制文職人員納入技術崗位文職人員編制，享受國家財政負擔的工資福利，但不履行軍隊行政職責，而是依照聘用合同，履行合同約定的義務。軍隊用人單位應當根據《文職人員條例》和《聘用合同管理暫行規定》的要求，在規定期限內與聘用制文職人員簽訂聘用合同。對于聘用制文職人員與用人單位的法律關系，《聘用合同管理暫行規定》第三十三條有明確規定：“用人單位與文職人員之間因履行聘用合同發生的爭議，依照國家關于人事爭議處理的有關規定處理”?？梢哉J定聘用制文職人員與用人單位的法律關系是人事關系。事實上，聘用制文職人員的主要工作崗位集中在教學、科研、衛生、文體等領域，其承擔的工作職能、權利與義務都與事業編制人員十分相似。值得探討的是，事業單位的人事關系是否當然排除勞動關系？目前關于這個問題存在不同觀點。但實際上現行法律和司法解釋并沒有將人事關系和勞動關系完全對立，而是在某種程度上將事業單位的人事關系認定成了一種特殊的“勞動關系”，主要依據有以下兩點。

第一，《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)第二條第二款規定，“事業單位與其建立勞動關系的勞動者……”；第九十六條中又規定，“事業單位與其實行聘用制的工作人員……”。這兩種表述有什么區別？很顯然，如果這兩類人員都指的是未納入事業編制的勞動者，立法者無需用不同表達方式在九十六條贅述。通過體系解釋，可以判斷《勞動合同法》第二條指的是事業單位非事業編制的勞動者，第九十六條指的是事業編制人員。[4]即事業編制人員與用人單位的法律關系在無特殊規定時，也要受到《勞動合同法》的調整。

第二，《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定(法釋〔2003〕13號)》第一條規定“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》(以下簡稱《勞動法》)的規定處理?！?/p>

聘用制文職人員與用人單位的法律關系是一種與事業編制人員非常相近的人事關系，且聘用制文職人員不構成對軍隊行政職權的代理，不具有委任制文職人員的特殊性，可以類比事業編制人員將這種人事關系認定為一種特殊的“勞動關系”。

二、文職人員和用人單位產生爭議時的法律適用

(一)委任制文職人員的法律適用

前文已經論述，委任制文職人員本質上代理了部分的軍隊行政職權，與用人單位的法律關系是一種相似于委任制公務員的“內部行政關系”而不是一般意義上的勞動關系，所以委任制文職人員不適用《勞動法》和《勞動合同法》。委任制文職人員雖然具有與委任制公務員相似的特點，但其編制屬于軍隊管理崗位編制而不納入國家行政崗位編制，故也不適用《公務員法》。由于《人事爭議處理規定》適用于“軍隊聘用單位與文職人員之間因履行聘用合同發生的爭議”，《聘用合同管理暫行規定》適用于“用人單位與實行聘用制的文職人員訂立、履行、變更、解除或者終止聘用合同”的情形，而委任制文職人員不簽訂聘用合同，因此其與用人單位的爭議不受到《人事爭議處理規定》和《聘用合同管理暫行規定》的調整。當委任制文職人員對用人單位的行政行為不服時，只能根據《文職人員條例》及相關軍事規范性文件，通過軍隊內部的行政方式復核、申訴或再申訴，而不能通過仲裁及訴訟的方式獲得救濟。

(二)聘用制文職人員的法律適用

聘用制文職人員是通過聘用合同與用人單位建立了法律關系，所以當其就聘用合同的訂立、履行、變更、解除或者終止與用人單位發生爭議時，適用《文職人員條例》《人事爭議處理規定》和《聘用合同管理暫行規定》，即“可以向聘用單位的上一級單位申請調解；不愿調解或調解不成的，可以向人事爭議仲裁委員會申請仲裁……當事人對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟?！毙枰赋龅氖?，文職人員的人事爭議適用仲裁前置原則，即文職人員未經仲裁向法院提起訴訟的，法院不予受理。對于文職人員申請仲裁案件的管轄，根據聘用單位級別不同，由聘用單位所在地的縣、市、省級人事爭議仲裁委員會處理?！本唧w仲裁流程應依據《勞動人事爭議仲裁辦案規則》辦理。文職人員就人事爭議提起訴訟的案件，一般交由軍隊法院管轄?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于軍事法院管轄民事案件若干問題的規定》第八條對此作出了明確規定。但是，如果文職人員向用人單位所在地的地方法院提起訴訟，而用人單位未提出管轄異議并應訴答辯的，地方法院則依法獲得應訴管轄權。并且用人單位在一審中未提出管轄權異議的，在二審中不得以軍事法院具有專門管轄權(違反級別關系、專屬管轄除外)為由，提出管轄權異議。

然而，并非文職人員與用人單位的所有爭議都可以申請仲裁或提起訴訟?！度耸聽幾h處理規定》第三十六條規定“因考核、職務任免、職稱評審等發生的人事爭議，按照有關規定處理”；《聘用合同管理暫行規定》第三十三條指出，“因考核、職務任免、崗位等級和級別調整等發生的爭議，按照軍隊有關規定處理?！奔创祟悹幾h，只能通過軍隊內部的行政方式解決，不能采取申請仲裁或提起訴訟等方式尋求救濟。

在法律關系變更上，雖然《文職人員條例》第十一條規定了無論是委任制文職人員還是聘用制文職人員，都享有“非因法定事由、未經法定程序，不被免職、降低崗位等級、辭退、終止或者解除聘用合同、處分等”的權利，但實際上，根據《聘用合同管理暫行規定》第十九條和第二十條的規定，辭退委任制文職人員比解除聘用制文職人員聘用合同的條件更嚴格。這主要是因為委任制文職人員構成對軍隊部分行政職權的代理，承擔了更多的法定職責，需要對其職務和身份加以特殊保護。由此也可以直接體現出聘用制文職人員之于委任制文職人員的關系，與事業編制人員之于委任制公務員的關系非常相似。

此外，聘用制文職人員與用人單位的法律關系是否受到《勞動法》和《勞動合同法》的調整呢？前文已經論述，聘用制文職人員與用人單位的人事關系，也可以認定為一種特殊的“勞動關系”?！秳趧臃ā泛汀秳趧雍贤ā愤m用于事業編制人員，也理應適用于聘用制文職人員。不過，并非《勞動法》和《勞動合同法》的所有條款都適用聘用制文職人員?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(法函〔2004〕30號)》第一條指出，“人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定?！薄秳趧雍贤ā返诰攀鶙l規定，“法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照《勞動合同法》的規定執行?！奔雌赣弥莆穆毴藛T與用人單位因聘用合同發生爭議時，優先適用《文職人員條例》《人事爭議處理規定》和《聘用合同管理暫行規定》等法規和規范性文件，僅當無專門規定時才適用《勞動法》和《勞動合同法》。在最高人民法院對“常某與中國人民解放軍沈陽軍區工程環境質量監督站人事爭議案”的答復中(2013民監他字9號)即體現了此觀點。

(三)文職人員和用人單位發生法律爭議常見法律誤區

目前，我軍文職人員制度建立的時間還比較短，專門性法律法規較少，在法律實務中有人對文職人員法律的適用存在一些誤區。一個常見的誤區是認為文職人員可以主張加班費。如今文職人員在許多領域承擔著和現役軍人同等的工作壓力，對許多文職人員而言加班是常態。對此，有人主張文職人員加班應當像地方企業員工一樣，獲得加班費，其法律依據是《勞動法》第四十四條和《勞動合同法》第三十一條。然而，這其實是一個常見的誤區。由于委任制文職人員不適用《勞動法》和《勞動合同法》，主張其工作時間外生產勞動而請求獲得報酬于法無據，無法得到支持。對于聘用制文職人員而言，雖然受到《勞動法》和《勞動合同法》的保護，但是前文已經論述，應當優先適用專門法規和規范性文件，即休息日執勤應安排補休，工作日加班沒有加班費。[5]另一個常見的誤區是關于文職人員與用人單位簽訂的服務期協議的效力問題。近年來，北京、上海等城市落戶政策不斷收緊，應屆畢業生“一戶難求”。根據有關政策，軍隊單位可以為部分應屆文職人員解決戶口。為了防止有人“落戶即離職”，部分單位與文職人員簽訂了帶有高額違約金的服務期協議或者服務期條款，要求落戶的文職人員必須工作滿一定年限，否則要承擔高額的違約金。有觀點認為，既然協議雙方都具有相應的民事行為能力，具有真實的意思表示，且協議不違反法律法規的效力性強制規定，不違背公序良俗，協議有效性應當得到確認。其實不然，這里以聘用制文職人員為例進行闡述。由于應當優先適用的專門法規和規范性文件沒有關于服務期違約金的規定，所以對服務期協議或者服務期條款適用《勞動法》和《勞動合同法》?！秳趧雍贤ā返诙l至第二十五條規定了僅有兩種情況下勞動者需要向用人單位承擔違約金：一是用人單位提供了專項培訓、技術培訓的(不包括一般培訓)，可以約定違約金，但違約金最高不超過培訓費；二是負有保密義務的勞動者離職后，違反競業限制約定，需要承擔約定的違約金，但競業期最長不得超過兩年。除此之外，用人單位與勞動者約定的有關勞動者承擔的違約金協議或條款，都將因違反《勞動合同法》第二十五條的效力性強制規定而無效。

雖然勞動者一般情況下并不需要承擔違約金，但并不意味著其可以違反“秉持誠實，恪守承諾”的誠信原則，無所顧忌地隨意離職。2009年北京市高級人民法院發布的《關于勞動爭議案件法律適用問題研討會會議紀要》第三十三條指出，“確因勞動者違反了誠實信用原則，給用人單位造成損失的，勞動者應當予以賠償?！币簿褪钦f，如果有事實證明因勞動者違反誠實信用原則的離職行為給用人單位造成了損失，用人單位可以主張要求賠償。在實務中，用人單位的實際損失一般遠小于約定的高額違約金。聘用制文職人員在服務期問題上的法律適用與普通勞動者一致，體現了法律對文職人員的同等保護。

三、結語

文職人員制度是黨中央、中央軍委作出的一項戰略決策，在深化軍隊改革、全面建成世界一流軍隊的過程中發揮著重要作用。厘清文職人員與用人單位的法律關系，準確把握法律適用，對于更好的解決文職人員與用人單位之間的法律爭議，規范文職人員制度運行，維護文職人員的合法權益具有重要意義。今后，為了進一步加強的文職人員制度建設，在立法層面，有必要進一步完善文職人員相關法律法規和政策制度。一方面，現有的法律規范還存在不夠具體，與《勞動法》《勞動合同法》等其他法律法規不夠匹配的問題，不能完全覆蓋文職人員人事爭議與合同爭議中遇到的全部問題；另一方面，文職人員作為軍隊工作人員，長期服務于國防和軍隊建設，其相當一部分勞動支出無法根據社會通用的價值尺度獲得回報，體現了與現役軍人相似的奉獻性，而現有的法律規范還沒有建立與現役軍人相銜接的文職人員優待制度。隨著軍隊改革的不斷深入，文職人員的作用將日益凸顯，文職人員制度將持續完善?？梢云诖诓痪玫膶?，設計出臺一部與《現役軍官法》具有同等法律地位的《文職人員法》，最終建立一套完備的文職人員法律規范體系。