高校紀檢監察體制改革淺析
——以福建省公辦本科高校為例

吳仕清

(福建醫科大學,福建 福州 350108)

2018年3月20日施行的《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)第十三條規定，派駐或者派出的監察機構、監察專員根據授權，按照管理權限依法對公職人員進行監督。2019年5月，福建省委辦公廳印發《關于深化省紀委監委派駐機構改革的意見》，明確省屬公辦本科高校紀委書記由福建省紀委監委任命為監察專員，設置監察專員辦公室，與高校紀委合署辦公。高校紀委(監察專員辦公室)被賦予了監察權，履行執紀執法職責。從宏觀上看，《監察法》和《關于深化省紀委監委派駐機構改革的意見》(以下簡稱《意見》)對高校紀檢監察體制改革進行了頂層設計，明確機構設置，實現了對黨員領導干部以及所有行使公權力的公職人員的監督。然而，《監察法》實施后，高校監察對象激增，特別是醫學類高校的監察對象多達上萬人(含直屬附屬醫院醫護員工)。相較之下，高校紀檢監察隊伍力量薄弱，紀檢監察干部監督執紀執法能力參差不齊等問題，難以滿足新形勢下全面從嚴治黨的工作要求。筆者通過剖析高校紀檢監察體制改革中面臨的問題，為完善高校紀檢監察制度提供建議。

一、高校紀檢監察體制改革面臨的問題

(一)職責定位認識不清晰

《中國共產黨章程》第四十六條規定，紀檢機關是黨內監督專責機關，主要任務是協助黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風廉政建設等工作?！侗O察法》第三條規定，監察機關是行使國家監察職能的專責機關，依法對所有行使公權力的公職人員進行監察，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守進行監督檢查。高校紀檢監察機關實行監察專員辦公室與內設紀委合署辦公模式，履行黨內監督和國家監察雙重職責。高校紀檢監察機構履行專責監督，并不意味著只有紀檢監察機關履行監督職責。根據《中國共產黨黨內監督條例》第九條規定，紀檢機關專責監督，黨的工作部門職能監督……，然而，實踐中高校黨的工作部門更多聚焦于業務工作，誤認為黨風廉政建設、反腐敗工作以及監督檢查等是紀委的事情，與自已無關。這種觀點在高校中比較常見，很多專家、學者型黨政領導更多的精力在于如何提高學?？蒲袆撔履芰蜆I務水平，對黨風廉政建設等工作認識不夠深，了解不多，重視不夠，客觀上容易出現“紀委包打天下”的情況。

(二)紀法尺度把握不準，自辦案件少

高校紀檢監察體制改革前，高校紀委“不敢監督、不會監督、不想監督”的現象嚴重，多地高校紀委整年度的信訪件才十幾件，涉嫌違規違紀立案的問題線索寥寥無幾，因職務違法涉嫌犯罪立案調查案件更少，部分省份甚至出現十幾所高校紀委“零辦案”?！傲戕k案”現象的出現，原因之一在于高校紀檢監察機構對于紀法尺度把握不準，無法準確運用監督執紀執法“四種形態”，難以適應新形勢下的黨風廉政建設要求。例如，福建某高校副教授被指猥褻女大學生的信訪舉報件中，違反師德師風的涉事教師僅被暫時調離教師崗位，而受害的學生卻被要求轉學。學校對涉事教師涉嫌猥褻、嚴重違背教師職業道德的違紀違法行為認識不清、定性不準、處置不當，從某種程度上體現出高校紀檢監察機構監督執紀執法能力不足。再如，高校紀委辦理監察對象涉嫌虛報差旅費發票的案件時，由于紀法尺度把握不準、對罪刑法定以及刑事犯罪的構成要件理解不到位，導致審查調查案件進展緩慢。具體表現：一是對于虛報發票行為的認定問題。有的認為該行為涉嫌貪污罪，有的認為該行為涉嫌職務侵占罪，甚至認為該行為同時符合貪污罪和職務侵占罪的構成要件，而實際上職務侵占罪與貪污罪不可能同時成立。二是適用紀律和法律的爭議?！侗O察法》規定，監察對象有自首、配合調查工作的，可以減輕處罰，而《事業單位工作人員處分條例》也有相關規定，此時應該適用哪種規定存在爭議。

(三)紀檢監察干部執紀執法能力培養方式滯后

隨著福建省雙一流高校建設，公辦本科高校得到蓬勃發展，學生人數和教職工人數不斷增長，辦學范圍、專業設置不斷擴大，同時違規違紀違法案件數量也不斷增加，且違法違紀行為出現高智商、高科技的特征，涉案領域廣泛分布于教學、管理、科研、基建、后勤等各個層面。[1]而《監察法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等國家法律及黨內法規對執紀執法的程序和實體內容作出詳實的規定，僅靠自學、參加講座等常規方式，無法滿足進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局背景下對紀檢監察干部能力提出新要求。此外，紀檢監察工作具備較強的政治性和保密性要求，立案審查調查終結的案件無法從公開渠道獲取學習，加之高校紀檢監察干部多為部隊轉業人員、校內其他部門轉入以及新招聘人員，執紀審查、執法調查經驗不足，對問題線索的甄別、處置能力不足，程序意識、證據意識不強，監督執紀執法能力欠缺，容易造成執紀執法實踐操作中的不符合程序等。因此，亟待創新完善高校紀檢監察監督執紀執法能力培養方式，以滿足新形勢公辦本科高校紀檢監察工作的需要。

二、高校紀檢監察機構改革的完善路徑

(一)立足“再監督”職責定位

黨的十八屆五中全會要求，紀檢機關要落實“三轉”，聚焦監督的再監督職能，把監督檢查切入點從配合部門開展業務檢查,轉變到對職能部門履行職責的監督上來,規范職能部門權力運行。即高校紀委(監察專員辦公室)不能直接參與人事招聘、招標代理等具體事務，不能代替職能部門對具體業務進行監督，高校紀委書記(監察專員)不再分管協管紀檢監察以外的工作。[2]同時，高校紀委(監察專員辦公室)要立足“再監督”職責定位，督促黨的工作部門履行職能監督責任。例如，關于津補貼領域落實中央八項規定精神情況的監督，學校黨委負有主體責任，紀委負責監督責任，人事部門負責職能監督責任，學校紀委(監察專員辦公室)要立足于“再監督”職責定位，對人事部門是否開展津補貼專項督查以及開展督查情況的再監督再檢查，督促相關部門切實履行落實中央八項規定精神職能監督責任。實踐中，高校紀委(監察專員辦公室)退出與黨風廉政建設無關的各類議事協調機構，可以采取明察暗訪、突擊檢查、查看資料等方式督促職能部門履職盡責，對于招投標、工程建設領域等高風險領域，可以制定監督檢查方案等進行專項監督，堅持日常監督、警示教育、預防教育在先。[3]

(二)建立地方紀委監委與高校紀檢監察機構執紀執法協作交流機制

在監察體制改革前，高校紀委(監察專員辦公室)沒有監督執法經驗，客觀上難以把握執紀執法尺度。而地方紀委監委在國家監察體制改革后，部分檢察院反貪局的檢察干部轉隸到監委，這就實現了執紀和執法能力的充分融合，具備了相對豐富的執紀執法實踐經驗。因此，可以倡導高校紀委(監察專員辦公室)與所在地紀委監委簽訂校地紀檢監察工作協作配合機制，建立辦案力量協作、人才雙向培養、信息資源共享等方面的配合機制，提升高校紀檢監察干部“紀法貫通”能力，最大程度克服紀法尺度把握不準的問題。同時，定期選派高校紀檢監察干部到地方紀委監委跟班學習，除了到對口的省紀委監委紀檢監察室外，可以考慮跟地市級紀委監委、縣級紀委監委交流、實戰練兵。選派政治立場堅定、優秀的高校青年紀檢監察干部參與審查調查案件的辦理，全程跟蹤、學習監督執法的全過程，將理論知識與執紀執法實踐結合起來，不斷提升貫通運用紀法能力。

(三)強化崗位培訓，建立導師制度

“既執紀又執法”的新任務對高校紀檢監察干部的綜合素質提出了更高要求，除了要自學《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《監察機關監督執法工作規定》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》等業務知識外，還要加強對心理學、基建工程、招投標等重點領域的學習，提高綜合素質。實踐中可以考慮從以下三個方面來完善紀檢監察干部的執紀執法能力：一是加強崗前培訓。新招錄的高校紀檢監察干部必須參加崗前培訓，通過培訓對紀檢監察工作的指導思想、遵循原則等要求形成初步了解，加強對黨章黨規黨紀、公職人員政務處分法、監督執紀工作規則、監督執法工作規定等業務知識的培訓學習，為今后的執紀執法工作做鋪墊。二是優化培訓內容。針對高校違紀違法案件的特點，通過案例教學、實戰演練、復盤點評等方式，引導高校紀檢監察干部學習問題線索處置、調查取證、“走讀式”談話等過程的技能和方案，實實在在運用于執紀執法過程中，提升紀檢監察干部監督執紀實操技能。當然，要杜絕紀檢監察業務培訓中的形式主義，避免“為了培訓而培訓”的現象。例如，對于集中式培訓的閉卷考試，本意是為了督促各學員好好上課、增強培訓的實效性。但是實際操作中卻異化為結業考試題目跟培訓課上的內容無關，導致出現大部分學員忙于背題庫、無暇聽課的尷尬現象。三是監督檢查、審查調查及審理部門實行“導師制度”。由經驗豐富的紀檢監察干部擔任導師，帶領新入職或者沒有執紀執法經驗的紀檢監察干部跟班學習。探索定期開展高校紀檢監察執紀執法業務交流，開展案件復盤、點評等，由對口高校的省紀委紀檢監察室牽頭，開展高校紀檢監察業務交流學習，精選案例交流學習。