基于農村居民點用地集約利用視角的溫江區耕地保護研究

潘朝萍 岳云華 冉清紅

（成都師范學院史地與旅游學院 四川 成都 611130）

1 引言

近年來，隨著城鎮化的快速發展，人口逐漸向城鎮轉移，城市建設用地需求逐漸增加；隨著國家和地方政府對農村投入，農村經濟得到了快速發展，農民可支配收入增加，農村居民點建設需求的加大逐漸增加。城市和農村建設都會占用耕地[1]。一方面要增加城鄉居民的人均居住面積，另一方面要控制增加建設用地以保護耕地數量，所以需要提高居民點的利用效率，其核心是提高容積率。單位土地面積的容積率與容納的人口數成正比，在人口數一定的情況下，提高容積率，居民點占用的土地面積減少，其擴張占用的耕地面積相應減少，也就達到了耕地保護的目的。通過近十年的文獻閱讀，國外學術界對城市居民點集約利用等相關問題研究較為深入，但對農村居民點用地的研究相對較少[2]；國內學術界主要集中于研究土地集約利用評價，2008~2014 年主要以縣、鎮小區域為主[3~5]；2014~2019 年主要以省、市大區域為主[6~8]?；㈥愊糩9]、盧夢霖[10]、劉顏暢[11]從不同的角度分析和評價四川省農村居民點用地集約利用情況，得出四川省農村居民點用地集約利用普遍處于中等偏下水平。農村居民點用地沒有科學規劃，布局不合理，普遍分散和占地面積較大，人們對農村居民點用地建設占有、爭奪土地空間的現象重視不夠，所以農村居民點用地集約利用行為研究較少。因此，基于農村居民點用地集約利用以減少建設占用耕地的思路，通過圖表對比分析得出農村居民點用地集約利用與保護耕地的關系；結合溫江區實際情況，構建指標體系，運用一系列的研究方法對溫江區4 個街道和6 個鎮的農村居民點用地集約利用水平進行定性與定量分析，得出集約利用水平，并提出相應的建議。

2 研究區概況

溫江區位于成都市西部，東與青羊區相連，西臨崇州市，南與雙流區連界，北臨郫都區和都江堰市；溫江區位于成都市東西發展軸上，區域內與區際間的交通線眾多，交通發達。全區土地面積276 km2，轄柳城、公平、涌泉和天府4 個街道辦事處和壽安、和盛、萬春、永盛、永寧和金馬6 個鎮。2018 年，耕地面積134.6 km2，農村居民點用地面積28.17 km2，年末統計的常住人口為52.26 萬人，其中農村人口18.5 萬人。

3 數據來源與處理方法

3.1 數據來源。數據來源主要有兩個途徑：一是來源于成都市統計年鑒、溫江區統計年鑒和成都市溫江區土地利用總體規劃(2006~2020 年)；二是對溫江區各鎮的國土部門進行調查與咨詢，獲得相關數據。調查內容以指標體系中各指標為主，后期通過對數據整理與計算形成本文資料。

3.2 數據處理。一是對不同年份的數據進行圖表對比分析，得出農村居民點集約利用與保護耕地之間的關系；二是對溫江區的4 個街道和6 個鎮的農村居民點用地構建指標體系，通過層次分析和多因素綜合評價等研究方法，劃分出溫江區農村居民點用地集約利用層次。

溫江區有柳城、公平、涌泉和天府4 個街道和壽安、和盛、萬春、永盛、永寧和金馬6 個鎮。農村居民點用地集約利用水平會受到社會、經濟和環境等影響，是一個發展變化的過程。指標體系如表1 所示，把農村居民點集約利用水平記作目標層A，把土地利用投入水平(B1)、土地利用程度(B2)、土地利用效益(B3)記作一級指標層B。其中土地利用投入水平(B1)由地均鄉村戶數(C1)和地均鄉村從業人員(C2)反映；土地利用程度(B2)由農村居民點人均用地面積(C3)和人均耕地面積(C4)反映；土地利用效益(B3)由地均農業增加值(C5)和農村居民人均可支配收入(C6)反映。3 個一級指標和6 個二級指標選取明確、數據可靠且具有一定的代表性。構建的指標體系中，影響農村居民點用地集約利用水平既有正向也有負向。正方向的，記為正指標，負方向的，記為負指標。

表1 影響農村居民點用地集約利用水平的指標體系

表1 中各項指標的具體含義如下：

①地均鄉村戶數(C1)：指鄉村總個數與鄉村土地面積之比，可以反映該地區農村居民點用地聚集和密集程度，屬于正向指標。

②地均鄉村從業人員(C2)：指鄉村中的從業人員與土地面積之比，可以說明單位土地面積從業人員的密度，進一步說明勞動力投入水平，屬于正向指標。

③農村居民點人均用地面積(C3)：指農村居民點用地面積與人口之比，如果說農村居民點用地人均用地面積越大，那么居民點聚集和密集就會越低，說明居民點分散，一定程度上影響居民點土地集約利用，屬于負向指標。

④人均耕地面積(C4)：指耕地面積與農村人口總數之比，人均耕地面積大小影響農民是否參與農業種植、是否在農村居住等問題，從而影響到農村居民點用地布局和利用等問題，屬于負向指標。

⑤農村居民人均可支配收入(C5)：是指農村居民可由自己使用和消費的資金，可以反映農民的資金情況，屬于正向指標。

⑥地均農業增加值(C6)：指農村農業增加值與農村土地面積之比，農業收入狀況一定程度上可以反映農村居民人數多少等情況，屬于正向指標。

4 農村居民點集約利用與耕地保護的關系

4.1 農村居民點用地集約利用。農用地、建設用地和其他用地三部分共同組成了土地。農用地絕大部分由耕地組成，建設用地大部分由城鄉建設用地組成，而城鄉建設用地主要是城鎮建設用地和農村居民點建設用地。隨著社會經濟的發展，農村人口逐漸向城市轉移，導致對農村重要性的忽略，如農村居民點用地沒有科學規劃，布局不合理，普遍分散和占地面積較大，人們對農村居民點用地建設占有、爭奪土地空間的現象不夠重視，所以農村居民點集約利用行為研究較少。農村居民點用地集約利用是需要采取一系列的政策、經濟等措施，激勵或者約束農民對居民點進行集約利用，其核心是提高容積率。單位土地面積的容積率與容納的人口數成正比，在人口數一定的情況下，提高容積率，居民點占用的土地面積減少。

4.2 集約利用農村居民點建設用地以減少占用耕地。由圖1 得知，2005 年的農用地面積是17 723.5 公頃，而2020 年的農用地面積是14 858.8 公頃，共減少2 864.7 公頃；耕地面積從2005 年的15 940.4 公頃，到2020 年的13 260.0 公頃，共減少2 680.4 公頃。15年間，溫江區土地總面積保持不變，其他用地變化較小，但農用地面積減少，說明建設用地面積有所增加。一定的情況下，農用地可以轉為建設用地，相當于城鄉建設占用了農用地，且其中絕大部分是占用農用地中的耕地。所以說，集約利用建設用地以減少占用耕地，其實質就是保護耕地。

圖1 溫江區農用地與耕地面積變化圖

由圖2 知，2005~2010 年，溫江區新征城鎮建設用地236.8 公頃，其中耕地126.2 公頃，耕地占新征城鎮建設用地的52.9%；2010~2020 年，溫江區新征城鎮建設用地2 392.8 公頃，其中耕地1 521.1 公頃，耕地占新征城鎮建設用地的63.6%?？傻贸龀擎傂抡鹘ㄔO用地中，占用耕地的比例較大。新征城市建設用地主要是用于城鎮居民點建設，進一步說明城鎮居民點建設占用了較大部分的耕地。建設城鎮居民點和農村居民點的難易程度是不一樣的，因為城市居民點建設用地的申報、審批等程序更為復雜和繁瑣，所以農村居民點建設用地更容易申請，程序更簡單。且農民經濟實力有限，土地整理能力不強，一般首選地勢平坦、便于生活的承包地建設居民點，以減少房屋建設等資金投入。農村修建房屋常常是獨棟加庭院，占地面積大且布局分散，農村居民點建設用地占用耕地的比例可能比城鎮建設占用耕地比例更高，所以減少新增農村居民點建設，以減少占用耕地，減少占用實質就是保護耕地。

圖2 溫江區新征城鎮建設用地與耕地比例

5 溫江區農村居民點用地集約利用綜合評價

使用層次分析、因素成對比較、極差標準化和多因素綜合評價等方法對6 個二級指標進行處理與分析。首先使用層次分析法、因素成對比較法確定各指標單排序和總排序的權重；再使用極差標準化對原始數據進行標準化處理，目的是為了讓各指標量綱相同，便于建立統一的評價模型；最后使用多因素綜合評價法得出溫江區4 個街道和6 個鎮的農村居民點用地集約利用情況。

注：因本文指標選擇略為寬泛，獲取的數據有限，僅根據綜合總值分和集約利用類型得出溫江區不同區域集約利用水平，加上數據計算有誤差等原因，最后得到的結果與真實情況可能會有出入。

5.1 確定指標權重。確定指標權重有許多方法，但針對已有的數據和指標，采用層次分析法和因素成對比較法，表2 為各指標權重結果。層次分析法常用于確定權重，是對各級指標的數據進行數量化分析的一種便捷性和靈活性高的方法。其基本步驟共四步，一是根據想要得到的結果建立層次，將問題分解為不同的層次因素，并按照因素一定的關系進行分層，主要劃分成目標層、一級指標層、二級指標層；二是根據各指標層次，判斷各指標的重要性，進行打分，構造出矩陣；三是得出各指標層次單排序，并且要通過一致性檢驗；四是得出層次總排序，并且要通過其一致性檢驗。只有通過第四步層次總排序的一致性檢驗，才可以得出各指標權重。因素成對比較法是選取兩兩因素成對進行比較，對比較的結果賦予簡單的數值和排序，與層次分析相結合，共同得出各指標權重。

表2 各指標權重

5.2 標準化處理。在指標體系中，影響農村居民點用地集約利用水平的方向，既有正向，也有負向。正方向的，記為正指標；負方向的，記為負指標。使用極差標準化[12]對各指標的原始數據進行標準化處理，目的是為了讓各指標量綱相同，便于建立統一的評價模型。正指標和負指標的具體公式如下，通過公式計算出各指標的標準化結果(表3)：

①②式中：Xij為標準化后的值；xij為標準化前的值；ximax為標準化前的最大值；ximin為標準化前的最??；i 為第i 個單位，j 為第j 個指標。

表3 指標標準化結果

5.3 綜合評價。多因素評價法[13]是對標準化后的指標進行相應的公式計算，用具體的數據反映綜合情況的一種方法，所以通過多因素綜合評價法得出溫江區農村居民點用地的綜合分值，再按綜合分值劃分階段進一步判斷集約利用水平。綜合分值以4、5、6 三點為劃分點，共劃分為四段，即四個級別：[0，4)為粗放利用，[4，5)為適度利用，[5，6)為適度利用，[6，10]為集約利用。

式中：Fi為i 單位的評價指標總分值；Wj為指標層j 指標總排序權重值；Xij為i 單位j 指標標準化后的數值。將所求的Fi數值乘以10，得到綜合評價十分制分值。

參考已有研究成果[14]和結合溫江區的實際情況把農村居民點用地集約利用劃分為4 個類型。

①集約利用：指土地利用投入適度，土地利用結構合理，土地的利用強度高并且土地利用后獲得的效益很高。

②適度利用：指土地利用投入較適度，土地利用結構中等偏上，是較為合理的，具有較高的土地利用強度，且效益較高。

③低度利用：指土地利用投入一般，土地利用結構一般，存在部分土地閑置現象，土地利用效益一般。

④粗放利用：指土地利用投入較低，土地利用結構差，存在土地閑置現象，土地利用效益較差。

由上述公式計算得出綜合總值分和集約利用類型，劃分出溫江區各鄉鎮(街道)農村居民點用地集約利用水平(表4)，并繪制出溫江區農村居民點用地集約利用水平等級分布圖(圖3)。

5.4 結果分析。根據溫江區整體綜合分值(5.13)和集約利用類型，得出其農村居民點用地屬于適度利用水平。由表4 和圖3 可知，溫江區4 個街道和6 個鎮的農村居民點用地中，有2 個街道和3 個鎮屬于集約利用；1 個鎮屬于適度利用；2 個鎮屬于低度利用；2 個街道屬于粗放利用，表明溫江區各街道和鄉鎮農村居民點用地集約利用水平存在一定的差異，并且各街道和鄉鎮的農村居民點用地集約水平還需要進一步提高。

表4 溫江區各鄉鎮(街道) 集約利用水平

圖3 溫江區各鄉鎮(街道)集約利用水平等級分布圖

5.4.1 集約利用：永盛鎮、涌泉街道、永寧鎮、金馬鎮和公平街道。集約利用有2 個街道和3 個鎮，集約利用水平由高到低分別是永盛鎮、涌泉街道、永寧鎮、金馬鎮、公平街道。這些區域土地利用投入水平高，土地利用投入水平最高的是永盛鎮，地均農戶數為501 戶/km2，地均農村從業人員為0.55 人/ km2；最低的是公平街道，地均農戶數為297 戶/km2，地均農村從業人員為0.47 人/km2；集約利用的2 個街道和3 個鎮，平均的農村居民點人均用地面積為142.30 m2，人均耕地面積為0.06 公頃，說明對土地利用的程度還是比較高的。土地利用效益高，5 個區域平均地均農業增加值為5 275 元/km2，同時具有較高的農村居民人均可支配收入。這些區域離溫江城區近，受城區經濟輻射大，農村基礎設施較為完善，農村土地利用結構合理，農村居民點用地集約利用度高。

5.4.2 適度利用：萬春鎮。萬春鎮因具有區位、交通和產業等優勢，吸引較多企業和工廠，帶動農村經濟發展。2018 年，萬春鎮農村人口為29377 人，溫江區4 個街道、6 個鎮排名第二，鄉村勞動力資源、從業人員數均排第一，人均耕地資源較為緊張，但單位土地投入和產出較高。存在農村居民點部分閑置和面積超過了國家標準問題，農村居民點用地擴展潛力較有限。

5.4.3 低度利用：和盛鎮和壽安鎮。集約利用水平由高到低是和盛鎮和壽安鎮。和盛鎮和壽安鎮離城市較遠，受到城市輻射較小，所以經濟較不發達。單位土地投入和產出較低，平均居民點人均用地面積為188 m2，普遍超過國家標準且居民點布局分散，人均耕地資源相對較多，集約利用相對不經濟，土地低度利用低較為普遍。

5.4.4 粗放利用：天府街道和柳城街道。溫江區各鄉鎮(街道)的農村居民點用地集約利用程度是根據綜合總值分和集約利用類型所得出的。雖然通過研究方法得出天府街道和柳城街道是粗放利用，但是與現實情況不符合，所以在此對天府街道和柳城街道不做討論。原因有三，一是指標選擇較為寬泛，缺乏一定的針對性；二是天府街道和柳城街道是溫江區的城區，獲得農村土地資源等相關數據較少，不能夠說明情況；三是柳城街道和天府街道農業地域和農村居民點很少且普遍零星分布，有些存在的農村居民點是因各種原因尚未拆遷，較多人員又參與非農就業等，所以指標計算過程中，數據有誤差，未能真實反映。

6 結論與建議

根據溫江區的農村居民點實際情況，使用圖表對比分析法和多因素綜合分析法得出以下結論。

6.1 減少新增農村居民點建設以減少占用耕地。農村修建房屋常常是獨棟加庭院，占地面積大且布局分散，所以應減少新增農村居民點建設，合理規劃建設面積，提高單位面積利用率，以減少占用耕地，減少占用實質就是保護耕地。

6.2 因地制宜，集約利用農村居民點用地以減少占用耕地。結合區域實際情況，因地制宜，采取合理的方式集約利用農村居民點用地，以減少占用耕地，減少占用的實質就是保護耕地。

6.2.1 集約利用區。集約利用區有永盛鎮、涌泉街道、永寧鎮、金馬鎮、公平街道。在各村鎮規劃的指導下，借助區位、交通和產業等優勢，積極開展農村居民點用地資源整理，采取發展特色小鎮和小城鎮集約利用模式，進一步提高居民點的利用效率。

6.2.2 適度利用區。適度利用區為萬春鎮。在村鎮規劃的指導下，加強區域劃分，積極完善基礎設施建設，需高效結合城區輻射的影響。一方面結合區位因素和相關娛樂產業大力發展為特色小鎮，另一方面合理整治農村居民點用地閑置和超標問題，提高居民點利用率。

6.2.3 低度利用區。低度利用區是和盛鎮和壽安鎮。因該分區居民點用地面積普遍超過國家標準且布局分散，所以政府要積極推行農村居民點用地整理、退出等一系列政策。對農村宅基地需要加強管理，同時需要積極推進農村宅基地自愿有償退出，盤活外遷居民閑置資產。政府購買外遷居民農村宅基地進行土地復墾工作，通過一些方式增加城市建設用地面積，有效緩解人地矛盾。

6.2.4 粗放利用區。政府要積極推行農村居民點用地退出的經濟激勵機制，因街道主要以城鎮居民為主，地均農村戶數較少，農村居民點人均用地面積普遍超過國家標準且布局分散。整理閑置的、分散的農村居民點用地，積極引導農民退出宅基地，提高集約利用水平。