高校內部控制有效性實施策略

王寒 丁素枚 王永彬 付亞蘭 黃文靜 馬明珠

摘?要：?目前我國多數高校內部控制建設實施工作停留在表面，存在內控組織架構和工作機制流于形式、制度流程的可用性不足、信息化落地和互聯互通不暢等問題，內控制度未能發揮實際作用?；谥貞c某高校內部控制有效性建設實施的研究，提出理順內控建設實施關系、做實內控建設實施業務、用好現代信息技術和手段等策略，以有效防范化解學校風險，提升高?，F代化治理能力和治理水平。

關鍵詞：?高校?內部控制?有效性

黨的十八屆四中全會將建立和實施內部控制作為建設法治政府的重要內容，對行政事業單位實施內控規范提出了更為明確的要求。就教育行業而言，隨著財政對教育投入的持續增長，如何有效使用資金顯得尤為重要;同時，內部控制是健全黨對教育工作全面領導制度、教育行業構建現代化管理體系和深化落實教育改革的有效抓手成為普遍共識。

一、引言

為進一步提高單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，根據財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）（以下簡稱《內控規范》）《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導》（財會〔2015〕24號）等相關規定，要求各單位結合實際情況，持續推進內部控制的建設實施工作。

內部控制是一套糾偏機制。它是由單位負責人牽頭，全體職工共同參與實施，旨在實現控制目標，并通過制度設計和程序執行對業務活動、經濟活動和內部權力運行的風險進行防控的過程。內部控制的目標主要是保證單位業務活動、經濟活動和內部權力運行合法合規、資產和資源的安全和完整、信息的真實準確和報告及時，有效防范腐敗和舞弊風險，提高公共產品和公共服務的效率和效果。

本文的核心觀點是持續強化有效的內控體系建設，使內部控制融合于學校的管理工作，服務于學校的中心工作，通過確定關鍵風險點、梳理流程，建章立制、抓好落實，合理保證運營目標的實現，持續提升各方滿意度。因此，如何使內控建設實際落地、發揮實際作用，實現“用起來，見實效”的建設目標，是當前高校依法行政工作的重點，也是高校完善治理體系、提升治理能力的迫切需要。

二、建設實施現狀

目前，行政事業單位對內控普遍存在“泛化論”“無用論”等不同程度的認知誤解。單位人員尤其是管理層重視程度不夠、財務部門牽頭開展內控建設難度大、其他部門配合力度不足，加之專業要求高、建設周期長、工作強度高、工作量大，與單位業務工作銜接性不強，業務標準和評價指標還不成熟等，使內控建設成果基本處于“一套書”和“形式主義”階段，難以進行實際應用，離內部控制有效性建設目標存在較大的差距。王北軍、朱葉1、周衛華2等人基于內部控制研究行政單位內部管理相關問題，以求加強內部控制有效性建設。當前，內部控制有效實施已成為高校急需解決的難題。制定有效的內部控制體系建設實施策略，既是高校當前的重點工作，也是當前的難點工作，目前尚存諸多問題，這些問題是阻礙內控有效性建設推進的主要障礙，具體表現如下：

（一）流于形式的內控組織架構和工作機制

單位人員尤其是管理層對內控認識不足、重視不夠，內控組織架構不科學、內控職責不明晰、工作機制不健全，監督和檢查方式方法不科學、檢查和考核評價指標設計不合理，檢查和考核評價結果運用程度不高等，是影響內控有效性建設最重要的基礎性問題。

（二）制度流程的可用性不足、各方滿意度不高

制度流程要足夠科學、有足夠的權威性才能獲得認同，才可以讓單位實際應用;制度流程的充分可用和及時更新，可持續提升內控有效性，持續提高各方滿意度，這是目前大多數單位沒有解決好的問題。

（三）制度流程的信息化落地和互聯互通存在問題

實現全業務領域制度流程的信息化，科學保留業務過程數據軌跡，是大多數單位解決不好的問題;同時由于單位存在多個信息系統，如何確保信息數據的及時更新、一致準確，如何確保流程在各個信息系統的貫徹執行、有效銜接及互聯互通，是一個非常實際但很難解決的問題。

三、建設實施意義

內部控制自2001年成為美國組織治理和經濟監管的重要法案后，迅速為世界各國政府、企業和非營利組織所廣泛借鑒。在我國，內部控制制度安排和制度執行能力分別對應國家治理體系和治理能力。十九屆四中全會再次強調“堅持權責法定，健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，明晰權力邊界，規范工作流程，強化權力制約”，從國家治理和依法治國的高度指明了政府內部控制實踐的方向。剛結束的中央經濟工作會議強調的積極財政政策，需要以上下崗位職責的制衡和前后工作流程的固化來實現效果和提高效率，而職責制衡和流程固化正是內部控制原理所在。

結合以往文獻及相關研究來看：內部控制研究多集中于企業層面，對于行政事業單位、高校的研究則集中于2014年，即《內控規范》提出之后的兩年，且研究多側重于預算管理、資產管理、采購管理等方面，如趙建林3，朱曉婷、劉利瓊4等人對高?，F存問題進行分析;也有部分文獻，如齊天華、林麗5等人文章強調溝通、監督等的重要性，基于省級總體分析內控框架構建，并提出風險信息系統的相關改進建議。目前，專門針對教育行業內部控制的系統性研究，特別是高校內部控制方面的研究在國內尚屬空白。

本文通過分析高校內部控制建設現狀，結合預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、建設項目管理和合同管理六大經濟活動領域以及教育行業主要管理領域、核心履職活動領域特點，在強調實踐性、實用性、實效性的基礎上，為重慶市高校開展內部控制提供標準指引，以持續提高各方滿意度。研究重慶市教育行業基于標準業務流程的數據規范，形成重慶市高校行業內部控制制度流程數據庫，為重慶市高校行業信息系統整合提供業務標準，有利于建立以高校教育行業治理為基礎、以政策制度為依據、以績效管理為導向、以內部控制為保障、以預算全過程管理為主線、以整合決策數據為目標的高校教育行業內部控制設計與運行機制。

本文的創新性、先進性體現在兩個方面：一是內控有效性建設落地應用研究，在重慶地區教育行業的高等院校內部控制研究和應用領域屬于首創。本文提出緊緊圍繞標準引領內控建設，實現設計創新、協同創新、監督創新，其先進實踐可成為重慶高等院校內部控制有效性建設實施示范案例;二是將教育行業的高等院校內部控制范圍和對象從經濟活動向履職活動擴展，也屬于首創。其先進成果可在重慶高等院校開展內部控制建設中進行實際應用。提高高校內部控制的有效性符合國家最新的治理能力現代化要求，對于在“放管服”背景下提升高?，F代化治理能力具有非常強的現實意義。

四、建設實施策略

（一）理順內控建設實施關系

建立健全有效的內控組織架構和工作機制，持續完善“決策、實施、監督”“三位一體”的責任體系建設。加強內控頂層設計，基于內控建設的不同階段和不同工作目標，匹配適宜的內控組織架構和工作機制。鑒于內部控制建設實施工作涉及范圍廣、協調難度大，設計時可考慮以扁平型組織構架、科學明晰的權責分配為推進內控有效性建設實施奠定堅實的基礎。重視內控牽頭部門組織、協調和咨詢的作用。重視內控宣傳培訓工作。明確各崗位職責，提高組織運行效率。充分發揮內部審計的監督、評價及建議職責，并與內控牽頭部門等實現有效協同工作。提高檢查和考核評價結果的運用程度。

在實施工作中，可通過有效的管理決策咨詢、宣傳培訓工作、學校文化建設、崗位職責建設等大力夯實內部控制基礎，使全校師生深刻認?識內部控制的重要性并取得內控認知協同。結合單位合規運營和外部強制制度要求，以及內部數據共享要求和決策效率訴求，推動內控系統實施工作，持續提升控制環境。

以重慶某高校為例，為進一步加強內控有效性建設實施工作，學校結合其內控建設現狀，從頂層設計入手，持續夯實控制基礎，目前已經印發重醫大發〔2020〕44號文《重慶醫科大學關于調整內部控制組織架構和工作機制的通知》。調整后的內控組織架構和工作機制更有實效，工作內容更加全面，工作職責更加明晰，牽頭部門由發展規劃處調整為審計處，以充分發揮新時代審計職能作用。更加專業、深入、持續地開展內控建設實施工作，有利于將崗位職責與內控業務等緊密結合，有利于加強內控監督評價工作，以問題為導向切實加強學校內部控制有效性的建設實施工作，把學校各項事業工作抓實、做實。

（二）做實內控建設實施業務

規范各單位業務部門的活動，提高工作效率，確保資金安全使用和依法合規，需要通過單位內部制度落地執行來實現。行政事業單位普遍存在制度執行難的問題。拋開制度設計的科學性、完整性等技術層面的問題，從體制機制角度看，依靠領導要求、培訓宣傳、監督檢查乃至獎懲考核等方式驅動業務部門執行制度，效果不明顯，難以持續。根本上需要設法引導業務部門主動參與、自我管理，主動執行、主動完善。

持續完善制度流程的標準化和適用性建設。明確風險管理責任主體，持續強化責任主體的參與程度;重視風險評估工作，合理運用風險評估方法和工具;以問題為導向，強化制度流程的標準性和適用性，并持續整改、持續評價、持續完善。制度流程是基于區域和行業標準制度流程確立的，需要結合單位實際情況進行建設實施，這樣可以確保制度流程的權威性，有依據和有針對性，獲得大家認同。

單位內部制度落地執行的關鍵是讓業務部門參與問題的改進設計，業務部門參與問題改進的前提是認同問題的存在且與自身直接相關。依據風險評估識別出風險點并提出改進建議，全面梳理與現有經濟活動相關的制度、流程、表單等，建立符合單位實際、可有效運行的內控制度及流程手冊。具體內容包括：預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、建設項目管理和合同管理六大經濟領域，學校的黨政、人事、外事、內部審計管理領域，以及教學、科研管理核心業務履職領域。圍繞相關業務內控流程科學高效運行開展內控建設，注重實踐性、實用性、實效性，有利于持續強化學校教學及科研保障能力，穩步提升學校的綜合實力。

以重慶某高校為例，該高校在制度流程設計階段采取三步走方案并已著手實施：第一步，內控有效性建設實施小組牽頭，各職能部門負責人參與共同編制內控設計初稿，樹立內控責任部門的參與意識;第二步，依據內控設計初稿，充分征求各職能部門流程責任人的意見和建議，進一步提高內控責任部門的參與程度，確保流程的實施不會用力過猛，且有助于預期目標的實現;第三步，內控有效性建設實施牽頭小組實地走訪職能部門，與職能部門負責人和流程責任人展開深入訪談，對之前未發現的難點痛點問題進行深度交流，強化內控責任部門的參與職責，切實獲取充分有效的信息，使各責任部門充分認同流程的適用性，確保部門間銜接有效、職責邊界清晰。固化最優化的流程，以固化后的最優流程為基礎修訂、完善內控制度，實現內控制度流程的標準化和適用性目標，以持續推動建設目標的達成。其流程圖如圖1所示。

（三）用好現代信息技術和手段

建好內控信息系統，做到“好用，用好”?？茖W規劃信息系統建設，結合實際、分期實施，充分利用現代信息技術，確保制度流程通過內控信息系統嚴格落地，做到有序銜接、互聯互通。為全面控制單位風險，建立全業務內控體系，通過信息系統實施制度流程，實現業務系統互聯互通，確保業務流程在不同系統間的統一執行，解決不同業務信息系統的數據交換問題。同時，需要考慮體系建設和系統實施的動力問題，全業務領域系統實施，需要動員單位所有部門參與，如何引起大家重視，驅動單位實施系統，是內控信息系統成功實施的關鍵。

業務流程和信息系統之間的銜接是需要重點研究的內容，主要包括：一是制度流程的可用性，制度流程要足夠可靠，有足夠的權威性、準確性，才能獲得業務人員認同，才可能得到??.?實際應用;二是制度流程的時效性，要確保制度流程的及時更新，這是確保單位放心按照制度流程進行管理的重要因素;三是制度流程的信息化實施，如何將制度流程通過穩定的機制由信息化實施落地，是業務管理、內控建設中普遍存在的不易解決的問題，即通常所說的制度流程和信息系統“兩張皮”問題;四是信息系統數據互通問題，由于單位存在多個信息系統，如何確保流程在各個信息系統的貫徹執行，如何確保決策數據的及時更新、一致準確，是解決信息孤島問題的關鍵。

以重慶某高校為例，該高校在科學系統的信息系統規劃及建設方案基礎上，結合實際、分期實施，確保內控流程與信息系統有序銜接、互聯互通。如圖2所示，為確保制度流程通過內控信息系統嚴格落地，合理借鑒昆明市、重慶市渝北區等內控一體化信息建設案例，采用制度流程分層映射的辦法，有效穩定地將制度流程管理要素注入信息系統中。關于信息系統互聯互通的方法，可采用數據交換機器人，確保業務數據一致準確，在內控數據規范的基礎上，建好、用好內控業務管理系統，有效降低系統間數據交換的風險和成本，同時嵌入內控持續監控系統，在內控設計科學的基礎上，實現內控有效性運行持續監控。

五、小結

針對高校教育行業經濟活動及職能活動，依托行政事業單位內控規范的理論框架，結合各級財政部門內控評價指標體系，通過梳理、解構、整合財政部、教育部相關政策要求與總結行業先進實踐，在政府、教育部門及部門內部機構之間構建職責清單和梳理工作流程。將黨的政策和紀律、國家戰略和法律法規、政府規劃和部門規章逐條分解到高校教育行業內部管理制度流程中，真正實現機構職能、崗位權限、程序責任的微觀法定化，最大程度將確定性因素注入到不確定性中。開展高校教育行業經濟活動及職能性業務活動內部控制標準流程框架的提煉，屬于從以經濟活動為主的行政事業單位內部控制向以履職活動為主的政府內部控制的擴展性應用研究，是宏觀制度落地的微觀制度。

本文從制度經濟學和信息經濟學視角出發，提供了高校教育行業履職行為過程控制與結果反映的方法，通過“花好錢”倒逼“做好事”“管好人”。以系統論視角對權力配置、高校履職、經濟活動進行串聯，完成內部控制實施從立規矩到見成效的根本轉變，也將“初心”和“使命”落地于內部控制的合法合規和效率效果雙重目標中，持續強化制度流程的標準性和適用性，對于破解當前教育改革發展難題、提升教育治理能力，推進教育現代化、建設教育強市、努力辦好人民滿意教育等具有非常重要的現實意義。后續將在此基礎上進一步探討和逐步完善內控評價工作，將內控評價結果與績效考核結合起來，以求在高校內控實務中持續提升效果效率，不斷提高學校治理能力和治理水平。

參考文獻：

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〔王寒、王永彬、付亞蘭、黃文靜、馬明珠、丁素枚（通訊作者），重慶醫科大學〕