連鎮鐵路征地拆遷工作存在問題及對策建議

李 云 中國鐵路上海局集團有限公司南京鐵路樞紐工程建設指揮部

鐵路是國民經濟和社會發展的重要基礎設施，加快鐵路建設對拉動內需，促進經濟發展具有十分重要的意義。近年來，鐵路建設投資始終保持在高位，大量的鐵路項目開工建設，使得鐵路項目征地拆遷工作變得越來越重要。連鎮鐵路作為“十三五”期間國鐵集團與江蘇省聯合建設的重點項目，路地雙方高度重視征地拆遷工作，但實施過程中也遇到了一些矛盾問題，具有一定的代表性。

1 工程概況

連鎮鐵路地處我國東部沿海地帶，位于江蘇省南北縱向中軸線上。線路北起蘇北連云港市，沿寧連高速公路引入淮安市，與京杭運河、京滬高速公路并行，向南經蘇中揚州市，跨長江后止于蘇南鎮江市，途經4 市14 個縣（市、區），正線全長304.537 km，設計時速為250 km/h?？偼顿Y456.84億元，批復建設工期54個月。其中五峰山長江特大橋主橋全長6.409 km，主跨采用（86+84+1092+84+86）鋼桁梁懸索橋橫跨長江航道，公鐵合建段長2.817 km，為上下兩層，上層公路為雙向八車道高速公路，下層鐵路為連鎮雙線客運專線+預留雙線客運專線。全線共設車站10 座：新建灌云、灌南、漣水、淮安東、寶應、界首鎮、高郵、揚州南、大港、丹徒站。

連鎮鐵路于 2015 年 12 月正式開工建設，2020 年 12 月開通運營。

2 征地拆遷批復與實際情況

2.1 征地拆遷、“三改”工程、“三電”及管線遷改初步設計情況

初步設計批復永久征地14716.8 畝，概算15.21 億元；房屋拆遷169.94 萬m2，概算30.19 億元；改移溝、渠、道路364處，概算 0.64 億元；“三電”遷改 10 036.39 處/公里，管線遷改及防護313處，概算8.74億元。

2.2 征地拆遷、“三改”工程、“三電”及管線遷改實施情況

項目實施過程中，實際征用土地14626.8 畝，拆遷房屋167.89萬m2，改移溝、渠、道路1 057處，“三電”遷改12 058.90處/公里，管線遷改及防護639處（詳見表1）。

表1 連鎮鐵路征地拆遷主要內容數量對比表

按地方現行政策測算，實際征地費用24 億元，拆遷費用84.52 億元，“三電”及管線遷改費用15.65 億元，“三改”工程費用1.36億元（詳見表2）。

表2 連鎮鐵路征地拆遷費用對比表 單位：億元

3 連鎮鐵路征地拆遷工作存在的主要問題及原因分析

3.1 主要問題

3.1.1 征地拆遷費用超概算嚴重

連鎮鐵路初步設計概算征地拆遷費用55.64 億元，實際發生127.16 億元，比初步設計概算增加71.52 億元，增幅128.54%。其中，拆遷、“三電”遷改及防護、“三改”工程等費用超出尤為明顯，增幅分別達到179.96%、79.06%和112.5%，給整個征地拆遷工作帶來巨大的困難和資金壓力。

3.1.2 “三電”及管線遷改、“三改”工程數量變化大

與初步設計對比，征地和房屋拆遷數量在設計數量范圍之內，但“三改”工程、“三電”及管線遷改數量大幅超出初步設計。連鎮鐵路全線實際實施“三電”遷改數量是設計量120.15%，管線遷改及防護數量是設計量204.15%，“三改“工程數量是設計量290.38%，均超出設計工作量，且原設計工作量的地點、位置由于地形地貌和地方需求的變化，發生了很大變化，造成實施過程中問題多，矛盾突出。

3.1.3 用地審批不能完全滿足工程建設需要

鐵路工程由于點多線長、用地總量大，且線位設計方案受地形、曲線半徑等因素影響調整余地較小，導致建設用地不可避免地占用基本農田、自然資源保護區等敏感資源，且大型鐵路工程項目往往屬于獨立選址項目，建設用地最終需報國家自然資源部門審批，申報審批周期較長。連鎮鐵路主線用地報批工作分市開展，從組卷到正式取得批復歷時2 年多，同時，受設計、建設時序影響，在主線建設用地批復后，還存在對“四電“、警務區、站房、設計變更等工程建設用地需要進行二次組卷報批，給征地拆遷和工程建設帶來很大影響。

3.1.4 各類遷改工程的實施矛盾突出

鐵路建設中涉及的電力、通訊、燃氣、自來水等各類桿管線和河流、道路往往由大型央企或地方政府行政主管部門所主導。一方面，這類遷改工程的設計方案需經行業行政主管部門和產權的審批和同意，其要求的遷改方案往往高于鐵路的設計標準，如連鎮鐵路35 kV 及以上高壓電力遷改在數量基本與初步設計一致的情況下，由于方案變化、標準提高，費用超出概算4.17 億元，增加了遷改成本。另一方面，在遷改工程實施上，考慮到專業性、安全性和驗收等因素，往往由產權單位自行組織或委托第三方實施，且實施中需協調交通、水利、林業、公安、市政等多個政府部門配合，遷改施工難度大、周期長，無法完全滿足鐵路工程時間節點要求。

3.2 原因分析

3.2.1 征地拆遷補償標準較低

連鎮鐵路地處江蘇，經濟發達，耕地資源相對緊張，部分地市土地占補平衡、基本農田補劃等指標緊缺，只能采取土地占卜平衡網上競拍方式購買取得，每畝費用甚至達到20多萬元，遠遠超出設計補償標準中采用的土地開墾費標準，導致征地費用增加。設計房屋拆遷補償標準按照房屋重置費用考慮，主要參照設計年度（2014年）類似工程項目清理概算實際發生標準，實際房屋拆遷補償包括裝修附屬設施補償、臨時安置補助、安置房補差等費用，企業拆遷還涉及整體搬遷或生產停業損失等費用，導致拆遷補償單價指標提高，拆遷成本增加。 設計概算對一些遷改工程的設計補償指標按照鐵路定額標準編制，與實際遷改費用差距很大。

3.2.2 勘察設計深度不足

一是設計單位的現場勘察工作重點主要集中在鐵路主線路基、橋梁的用地和拆遷上，對“三電”遷改、管線遷改及防護、“三改”工程等現場調查工作不夠細致，特別是對10 kV及以下高壓線路和與鐵路平行方向的道路、水系沒有做深入的調查，導致工程實施后存在大量的設計變更。二是對高壓電力線、燃氣、重要河流、道路的遷改設計方案沒有與產權單位和行政主管部門對接或對接不夠深入，導致實施過程中產權單位或行政主管部門對方案不認可，需重新設計、審批，延誤工期。

3.2.3 鐵路建設周期長

鐵路建設項目屬于重大基礎設施建設，從預可研到正式開工建設，再到竣工運營，時間跨度大、周期長。期間，隨著地方經濟社會的發展和城鎮化水平的不斷提高，鐵路沿線的地形地貌常常會因為人為因素發生很大變化，造成設計與實際不符。近年來房地產行業的持續發展，也帶動了補償安置、社會保障等一系列費用的調整增加，電力、燃氣、道路、河流等也會因為行業設計規范和標準的變化調整，導致遷改方案變化和補償費用增加。同時，鐵路工程項目較為復雜，涉及站前、站后“四電“、站房等工程，為了壓縮建設周期，分步批復，用地無法一次組卷，導致征地拆遷手續有瑕疵，工作反復開展。

3.2.4 沿線人民群眾的需求不能完全滿足

由于缺乏對地方風土人情的深入了解，建設過程中往往只考慮總量平衡，鐵路沿線當地人民群眾的生產生活習慣容易被設計、施工單位忽視，如征地后邊夾角地耕種不便、農田灌溉水系和防洪排澇設施被破壞、改移的道路不符合出行習慣、施工期間對環境的影響等，都會不同程度的造成矛盾集中顯現，給征地拆遷帶來困難，甚至導致頻繁阻工。

3.2.5 溝通協調難度大

鐵路征地拆遷涉及面廣、政策性強，是一項復雜的工作，在征地拆遷實施過程中不可避免的需要與規劃、國土、交通、水利、林業、市政等政府部門和水電氣等行業主管單位協調溝通，一些復雜的征拆遷改事項甚至需要多個部門聯合研究，確定方案，商定補償，各單位難免會因為自身角度、利益訴求、政策沖突等因素，造成溝通不暢，推諉拖延的情況發生，影響征地拆遷進度，進而影響工程建設進度。

4 連鎮鐵路征地拆遷的對策及建議

4.1 進一步強化勘察設計的深度

在設計階段，一方面要認真貫徹“地質選線、環保選線、拆遷選線“的原則，深入細致地開展現場勘察工作，提高設計質量，避免差錯遺漏，力求征地拆遷、“三電”及管線遷改、“三改”工程設計數量與實際工作量盡可能一致。另一方面要認真了解鐵路沿線地方政府和行業主管部門的政策標準，科學合理編制征地拆遷概預算，必要時可采取第三方專業咨詢的方式開展收集調查工作，盡可能使設計的征地拆遷類型、數量、標準與實際一致，征拆費用足額納入概算。

4.2 壓縮各階段工作周期

一是加快推進項目前期工作，盡早明確項目建設管理機構，組織設計、咨詢單位加快用地預審、組卷報批、環水保等相關前置性專題編制，積極協調地方政府及相關部門完成報批審查工作，壓縮項目立項至初步設計批復的周期，爭取項目早日開工建設。二是加強各階段設計的銜接，督促設計單位在站前工程設計的同時，同步開展站后“四電”工程和站房工程的設計工作，實現同步批復，同步實施。三是減少設計變更對征地拆遷的影響，建設單位認真執行鐵路設計變更管理相關規定，深入研究變更方案，盡可能通過工程措施，減少征地拆遷范圍和數量的變化。

4.3 科學合理統籌各方需求

一是深入對接地方發展規劃，充分了解民風民俗，在政策允許范圍內，合理考慮征地拆遷和各類遷改方案，盡可能滿足沿線人民群眾在生產生活方面的需求，同時充分發揮宣傳引導作用，爭取人民群眾對鐵路建設的理解和支持。二是深入對接行業需求，對電力、通訊、燃氣、自來水等桿管線和道路、河道、溝渠等遷改或防護工程既要遵循原規模、原標準、或恢復原功能、滿足設計規范的原則，又要適度考慮國家、行業標準和企業發展規劃，與行業主管部門和產權單位充分協商，達成一致意見，以利于工程實施。

4.4 建立征地拆遷聯動協調機制

針對征地拆遷工作復雜，矛盾突出的特點，建立完善征地拆遷路地聯動協調機制。一是路地雙方均應建立專門的征拆協調組織機構，明確工作職責，合理配置人力資源，確保征拆工作有序開展。二是建立路地征拆協調聯席會議制度，將鐵路建設管理機構、地方政府、行業主管部門和單位均作為會議成員，定期召開會議，研究推進征地拆遷工作，及時解決征拆過程中遇到的矛盾問題，形成密切配合，聯動協作的良好氛圍。三是將征地拆遷納入工作績效考核，路地雙方均將征地拆遷工作作為工程建設和地方工作的一項內容，納入工作績效考評體系 ，促進各方重視，提升工作效率。

5 結語

綜上所述，鐵路建設項目征地拆遷工作時間緊、任務重、責任大，政策性強、社會風險高，需要鐵路建設單位和征地拆遷實施主體相互配合，密切協作，共同努力，確保征地拆遷工作有序實施，為鐵路建設項目按期高質量實施和社會和諧穩定提供保障。