“人民城市”理念的大都市社區生活圈公共綠地多維度精明規劃

金云峰 萬億 周向頻 陳靜

“人民城市人民建，人民城市為人民”是習近平總書記于2019年11月在上?？疾鞎r提出的發展新理念，進一步明確了中國城市建設與中國特色社會主義制度的本質聯系。城市是人民的城市，須精準把握城市性質、規律、“生命體征”、戰略使命，建設讓人人都有人生出彩機會、人人都能有序參與治理、人人都能享有品質生活、人人都能切實感受溫度、人人都能擁有歸屬認同的城市生命體和有機體[1]。

中國城市發展已進入內涵提升階段，關注點由經濟空間轉向生活空間，由土地開發的管控轉向空間資源的優化配置和人民生活質量的提升[2]。2020年10月自然資源部發布《社區生活圈規劃技術指南》（征求意見稿）（下文簡稱為《指南》），推動社區生活圈規劃正式成為國土空間規劃體系中的重要內容，在“五級三類”①中有效傳導[3]。近階段，國內許多城市已逐步開展了社區生活圈規劃工作。自2016年上海將“15分鐘社區生活圈”內容納入《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》以來，北京、廣州、濟南、河北雄安新區等地也相繼進行了相關實踐的探索。然而當前城市群、都市圈發展迅速，大都市具有更為復雜的人口結構和城市空間結構，其公共資源配置需求量大、結構層次豐富，尤其是對人居生活品質起決定性作用的公共綠地，更是如今最“供不應求”的公共資源類型。以往僅靠“單一底線式”指標控制的綠地規劃，不能全面衡量綠地現狀，無法滿足城市內部協同治理的發展需要。同時作為城市發展和社會治理的最基層單元，人民日常最密切的生活單元，社區生活圈不僅要與大都市宏觀尺度的發展相協調，將公共綠地與城市各類要素有機融合，更要保證精細化和可持續，將最好的資源長期有效地服務人民，這些都成為當前社區生活圈公共綠地規劃的挑戰與難點[4]。

1 人民社區生活圈培育與城市精明規劃治理

1.1 具有中國特色的人民社區生活圈內涵

“生活圈”理念較早應用于日本，而后發展影響到韓國和中國。由于地域差別和目標差異，不同國家、地區和城市在實踐中對生活圈的內涵詮釋有所不同。日本所提出的“定住圈”概念，主要考慮通勤流動變化影響下的活動覆蓋范圍；韓國則是面向居住區，對人們生活行為的生活圈分級[5-6]。在中國，生活圈的研究從最初為了界定城市地域范圍提出的“日常生活圈”，到關注服務設施的可達性，再到人們社交空間范圍的生活圈，其理念的延展范疇是由目標決定的。在實踐方面，中國一些大都市根據自身發展程度和特點，圍繞社區生活圈理念探索出不同的應用方法和運轉機制。例如，上海以街道為單位建立自下而上的社區治理機制，達到城市更新的目的[7]；北京依托政策主導建立責任規劃師制度，并結合城市大數據探索社區智能精細化治理路徑[8]；廣州則運用規劃引導城鄉市場融合，并特別關注了鄉村社區生活圈之間的相互協作[7]。

《指南》中指出，“社區生活圈，指在一定的空間范圍內，全面與精準解決生活各類需求、融合居住和就業環境、強化凝聚力和應急能力的社區生活共同體，是涵蓋生產、生活、生態的城鄉基本生活單元、發展單元和治理單元”[9]，明確了“社區生活圈”作為基本生活單元、發展單元和治理單元的本質定位。中國的街道居委會管理制度是國家治理深入到最基層的一個社會單元，社區治理具有中國制度上的特色和優勢，應充分激發人民群眾的主人翁精神，依靠人民推進城市建設。由于地域差異、城鄉區位差異和建設時序不同，中國現存社區所處階段情況各異，各類社區均處在動態發展變化之中。而在西方國家，由于國家治理體系只到區政府一級，社區并不屬于國家治理的層面，多采取由自治組織運用協作規劃等方式自治運轉[8]。

社區是由空間、人和時間組成的生命體，是特定社會主體價值認同的地域[8]。因此，中國社區生活圈的構建，要發揮制度特色和優勢，在傳統物質空間規劃的基礎上，聚焦社區中的主體—“人”的價值認同，并順應社區生長變化，保證長期可持續的社區治理培育。

1.2 精準落實需求的大都市精明規劃治理

中國法定規劃體系中并沒有社區規劃這一形式，但在目前的住區建設和舊區更新等規劃設計工作中，需要引入社區規劃的理念和工作方法，推動以往偏重于城市空間外延拓展的發展規劃逐步轉向以存量空間發展為主的更新改造規劃[8]。在管理城市擴張、提供緊湊空間方面，“精明增長”（smart growth）理念在2000年美國發起的城市運動中產生，主要措施在規劃層面，用足城市存量空間，增加建設密度，混合土地使用；在建設層面，加強對現有社區的重建，節約公共服務成本，保護開放空間，創造舒適的環境，提升城市生活質量；在政策層面，通過鼓勵、限制和保護措施，實現經濟、環境和社會的協調[10]。而后“精明增長”理念對全世界的區域、城市以及社區各領域都產生影響并進一步延展。例如在以經濟為導向的《歐洲2020精明可持續包容增長戰略》（Europe 2020 A European Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive Growth）中，“精明增長”是在知識創新的基礎上發展經濟，并同時促進綠色可持續和具有包容性的增長[11]。因此，“精明”（smart）從被用作緊湊城市的代名詞，發展到貫穿于提升城市質量子目標過程中的實現方式[12]。

與“精明增長”同樣產生于存量空間挖潛的背景，社區生活圈從人的行為方式出發。一方面不同于都市圈、城鎮圈涵蓋人們更多的機會性行為，社區生活圈更關注人們日常行為發生的頻率，及其相對應的體現人們物質和精神需求的空間、設施、服務等要素。另一方面，社區生活圈不是孤立存在的，社區單元之間的設施、服務互通共享，社區小單元共同組成地區大單元以及整個城市。大都市人口密度高，用地指標有限，特別是城市中心地區，須根據城市自身條件進行評估，從而在可達性和覆蓋度等指標上適當調整。例如，處于存量發展階段的上海著重建設15分鐘生活圈；而用地指標較高的河北雄安新區則在15分鐘生活圈的基礎上，更加關注服務于兒童與老年群體的5分鐘生活圈的建設[13]。而對于社區公共綠地的規劃，要進一步根據城市不同區位特征，定位社區類型及影響因素，綜合研判公共綠地配置路徑。因此，大都市社區生活圈公共綠地精明規劃既要自下而上地尊重社區居民的物質與精神需求，又要自上而下地遵循國土空間治理的城市發展要求。

2 大都市社區公共綠地發展的挑戰

2.1 發展特質：整體重大輕小，區位矛盾不同

隨著近年中國城鎮化率的逐年升高，城市建成區面積也逐漸擴大。由于前期中國城市建設多關注物質、經濟空間，大都市公共綠地多分布于原有建成區范圍內，同時在“粗放型”開發建設的影響和“侵蝕”下，對公共綠地的建設呈現出“重大輕小”且無序分散的狀態。市級、區級公共綠地承擔著社區級公共綠地的職能，大都市不同區位的公共綠地數量和質量差別較大。具體表現為城市中心區用地飽和，公共綠地增量困難，難以滿足居民使用需求。城市邊緣區雖與中心區相比開發潛力較大，但作為城鄉融合的交錯地帶，其原有的市郊定位導致現狀公共綠地體現為“數量少、面積大”，綠地類型多為城市級大型公園，如森林公園、郊野公園，雖面積較大，但邊界封閉、出入口距離較遠，不能兼顧居民日常游憩功能，而居住區附近應設置的小型社區公共綠地缺失嚴重。再加之原有村鎮形成的社區與新建社區在街道機理、尺度格局、土地權屬等方面均差別較大，為社區公共綠地配置增加了難度。

2.2 外延價值：人口結構復雜，使用群體單一

大都市人口結構復雜，社區內部和社區之間的人群均差異較大。公共綠地作為公共物品，具有創造不同使用人群共享空間以及建立社會友好關系的外延價值潛能。然而受到當前老齡化、二孩政策影響，距離社區較近的社區公共綠地的需求量增加，有限的公共綠地已然被最為急需的群體—老年人和兒童“占領”。如何面向全年齡段、所有人群提供公共綠地是當前需要思考的問題。

2.3 管理權屬：用地性質多樣，維護運轉變革

城市公共綠地的維護和管理工作多為市政綠化部門負責，然而社區生活圈公共綠地的權屬情況多樣，特別是對于未改變原有用地性質、疊加游憩功能改造使用的公共綠地，應考慮如何建立可持續的維護管理機制，從而保證社區生活圈公共綠地長期有效運轉。

3 建構人民城市引領下的多維度精明規劃框架

把握人民城市的生命體征，走出一條符合大都市特點和規律的社區生活圈公共綠地治理現代化新路徑。從空間維度、價值維度、時間維度，建構大都市社區生活圈公共綠地精明規劃框架（圖1）。1）在空間維度層面，從整體城市空間考慮，定位社區類型，有機彈性布局公共綠地空間，實現物質空間的公平性。2）在價值維度層面，由人的價值認同出發，滿足多元人群服務需求，落實到公共綠地內部要素，從而體現公共服務的包容性。3）在時間維度層面，建立長效的維護管理機制，進行健康社區的可持續營建，從而實現培育形成具有凝聚力的人民社區文化的目標。大都市社區生活圈公共綠地精明規劃框架由空間、價值、時間3個維度組成，分別對應相應范疇、策略，層層遞進，逐步實現公平性、包容性、凝聚力的層級目標。

1 大都市社區生活圈公共綠地空間多維度精明規劃分級目標框架Multi-dimensional smart planning framework of metropolitan community life circle public green space

3.1 空間維度：整體有機彈性布局，保證公平性

在城市存量空間中優化社區生活圈公共綠地布局，可從公共綠地的“增量”和“增效”2個方面入手，采取更精明的供給方式，提供更有機的布局模式，充分滿足人民需求。

3.1.1 增量—社區類型對應不同增綠策略

由于社區生活圈所處大都市的區位及其類型和功能結構不同，生活空間的集中性程度以及潛在優化能力也有所不同[6]，因此根據社區自身條件，分類采取不同策略規劃落實社區生活圈公共綠地，使日常游憩資源得到有機公平配置（表1）。

表1 社區生活圈公共綠地空間分類規劃策略[14]Tab. 1 Classified planning strategies of public green space in community life circle[14]

1）大都市的老舊社區多位于城市中心城區和市郊的鄉鎮內，地塊指標不易變更。因此依托空間挖潛和轉換共享等方式，采用不改變用地性質的微更新手段，調整優化現有綠地空間。同時，可以借助附近可開放的其他單位附屬綠地，增加居民活動空間，從而補足數量短板、改善生活品質[15]。

2）有開發需求的已建社區多分布在城市邊緣區和中心城區，根據地塊是否已由物業權利人開發的情況，評估落實土地政策。已由物業權利人開發的，以協商方式推行創新空間增效、挖潛及獎勵政策[5]；尚未有物業權利人的，在土地出讓前進行評估，并將優化指標內容納入出讓條件中。

3）新建社區多位于城市邊緣區，可在控制性詳細規劃中體現社區生活圈公共綠地空間配置內容，并與其他空間要素相協調[15]。

3.1.2 增效—延展組合提升服務績效

在空間數量的基礎上，公共綠地的分布形態與功能組合進一步影響著綠地的服務績效水平。社區生活圈公共綠地須適應“多中心、網絡化、組團式”的城市空間發展格局，以社區生活圈服務中心為基準配置公共綠地。

社區生活圈公共綠地可延展出多種功能形式，同時也可與其他公共空間及設施組合連接，如文化廣場、體育公園、健身設施、慢行綠道網絡[16]、濱水綠帶、附屬綠地等。以線型和帶狀公共綠地作為紐帶，有機組織融合社區生活圈內部、社區生活圈之間的公共綠地，并連接區級、市級公共空間[17]，按照“小街坊、密路網+口袋公園”的空間格局模式，建立形成多類型、多層級、互通共享的大都市社區生活圈日常游憩網絡體系（圖2）。

2 城鎮社區生活圈公共綠地空間模式示意圖[9]Sketch map of public green spaces pattern in urban community life circle[9]

相比傳統城市綠地系統規劃，社區生活圈公共綠地空間體系更加注重綠地日常功能服務的空間績效水平，而非簡單的數量達標和形態相連。將“正式”綠地與“非正式”綠地組合，綠地與“非綠地”結合，建立有機彈性的社區生活圈日常休閑空間系統[18]，具體有以下3種策略。

1）公共綠地組合模式。在傳統的社區公共綠地類型的基礎上，結合共享花園、體育設施、游戲場等板塊，組合形成如“社區公園+共享花園”“街角綠地+游戲場”等模式，實現社區公共綠地的多功能復合利用。

2）“非正式”綠地擴展模式。除附屬綠地開放和微空間改造等方式[19]，還可挖潛時段性非正式公共空間。例如，柏林在夏季將部分街道禁止機動車通行，增加座椅等休閑設施，為人們提供更多公共空間使用（圖3）。一些街角閑置空間也可開展時段性社區活動，如二手市場、工藝品集市等（圖4），建立人們共享社區生活圈公共空間的行為習慣，有助于進一步的規劃行動。

3 柏林街道非正式公共空間Street informal public space in Berlin

4 慕尼黑開展二手集市的街角綠地Street corner green space for second-hand market in Munich

3）根據當地情況和時機條件挖潛創新公共綠地形式。德國的出租花園（Allotment Garden，德語：Schrebergarten）是為工業時代的貧困兒童提供自由呼吸新鮮空氣和玩耍的空間而建立，后又在一戰、二戰期間為貧困人口提供食物，而今成為緩解老齡化及失業等社會問題的減壓劑[20]（圖5）。這種由特定歷史條件形成，并隨著時代發展調整目標，如今發展為具有地域特色的綠地類型需要創新與挖潛。

5 慕尼黑出租花園Allotment garden in Munich

近年德國還出現了與其他公共綠地相結合的共享花園形式，不同于各自相對獨立的出租花園，共享花園為不同社會層次的居民交流提供更多的可能性（圖6）。當前國內一些城市也順應城市居民的種植栽培需求，建立了都市花園。如上海的創智農園，激活地塊開發中的閑置地，為社區居民提供了自主參與、共享共建的公共綠地[21]。

6 魯爾區共享花園Shared garden in Ruhr

3.2 價值維度：要素多元性服務，建立包容性

在空間維度建立公平性布局的基礎上，社區生活圈公共綠地要更優滿足人民群眾對美好生活的向往，須把握人民城市的人本價值，既關注人的物質需求，也關注人的精神需求。包容性是社區生活圈公共綠地規劃建設過程中體現人本價值的核心價值思想。區別于“排除、分離、整合”，包容的公共空間提供多元性服務，對所有人群開放，使每個人享受到同等待遇（圖7）[22]。多元性服務依托公共綠地內的要素供給，充分考慮各類人群，包括不同年齡段、不同性別的人群以及殘障人士等，營造對所有人具有吸引力的多樣性空間氛圍。其涉及的要素包括標識導向系統、空間序列和空間類型、硬質建設與植物配置的范圍比例分配、游戲設施不同類別和級別、活動區和休閑區對全年齡段的吸引力、各類要素的配置數量及面積比例等。建立全人群友好的多元化公共綠地，則有助于提高社區的認同度，增強公眾活動的吸引力，讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感，從而增強城市的活力，進而促進經濟增長。

7 《慕尼黑游戲場及開放空間設計行動建議和規劃指南》對包容性的示意[22]A sketch of inclusiveness in Munich Playgrounds and Open Space Planning Guidelines[22]

對以上一系列內容應根據不同城市特點建立“社區生活圈公共綠地空間專項規劃指南”予以指導和明確。德國的《慕尼黑游戲場及開放空間設計行動建議和規劃指南》詳細規定了各類要素和設施的規劃設計內容，并配以示意圖則，保證了日常公共開放空間規劃的方向和品質。例如，在對全年齡段的空間吸引力方面，指南要求兒童游戲區同時考慮對兒童陪伴人群的吸引力[22]。而針對中國的情況，關注人群行為需求時，需注意弱勢群體的相對性。包容性不僅要體現在關注老年人和兒童，當今青年人群體同樣需要考慮。在快節奏高壓的工作生活中，保證青年人群體必要的日常公共綠地服務，不僅能夠滿足基本的運動休閑需求，還可有效緩解緊張情緒，預防抑郁癥等心理疾病。

3.3 時間維度：機制可持續運轉，促進凝聚力

要實現社區生活圈公共綠地在空間維度和價值維度上的可持續運轉，必須在時間維度上長期依托人民城市的主體力量，強化人民群眾參與的制度化保障，打造共建共治共享的社區治理共同體。目前的體制框架下，社區主要由3部分力量支撐共同完成規劃目標，即政府（街道）、市場（設計方、施工方、運營方）和社會（社區組織及居民）。在逐步建構社區治理機制的基礎上，還要培育社區的自治能力，這將是社區治理的長遠目標。

在國內社區生活圈管理機制的實踐探索中，上海引入社區規劃師制度[23]，社區規劃師起到銜接社區管理者、社區居民及其他利益相關者的關鍵作用，保障社區生活圈規劃有效運轉。而在培育社區自治能力方面，疫情期間由社區組織發起的無接觸分享種子、綠植活動，發展突破了活動的最初目標，許多居民自發開放私密或半私密空間共享給社區[8]，這一行為體現了社區治理中社區文化培育的效果，也證實了社區生活圈在物質空間和精神價值的基礎上，仍具有長期健康生長的更多可能性。

良性的管理機制可以激活社區的潛在價值。著重發揮社區生活圈公共綠地的公平性和包容性作用，激活居民的參與感，增強社區規劃的有效性，使人們在共同建設與管理公共空間的過程中找到家園歸屬感，發揮人們對社會的熱情與責任感，進而達到促進社區不同人群凝聚力的作用[24]。長期的社區精細化治理的過程就是社區生命體健康成長和創新發展的過程。

4 結語

在中國大都市發展進入內涵提升的背景下，社區生活圈公共綠地規劃既要自下而上地把握“人民城市”的人本價值，又應自上而下地遵循國土空間治理的規劃要求。從整體的空間維度上，保證系統性網絡布局的公平性；在要素配置方面，以包容性為人本價值的思想體現，提供滿足各類人群的多元服務；機制上培育具有凝聚力的社區文化，保證長期可持續的社區健康生長，層層深入，從而構建形成精細化協調統籌、精確評估供需、精準落實對策的多維度精明規劃。

注釋(Note)：

① 國土空間規劃體系分為“五級三類”?！拔寮墶笔强v向上對應中國的行政管理體系，分5個層級，即國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級?！叭悺笔侵敢巹澋念愋?，分為總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃。

圖表來源(Sources of Figures and Table)：

圖1由作者繪制，圖2改繪自參考文獻[9]，圖3～6由作者拍攝，圖7引自參考文獻[22]。表1改繪自參考文獻[14]。