融合教育視角下廣州市特殊教育政策研究

高珂娟 黨凱琳 戴健雨

（廣州市教育研究院特殊教育研究室 廣東廣州 510000）

自1994年《薩拉曼卡宣言》正式提出融合教育（Inclusive Education）概念以來，這種教育理念在全世界范圍內被廣泛接受，中國教育學會副會長李天順指出：“國際特殊教育的基本發展趨勢，是越來越走向融合，越來越強調尊重殘疾學生的個體差異和促進他們的個性化發展，培養其適應社會、融入社會的能力成為各國特殊教育的共識?！盵1]目前融合教育也已經成為我國特殊教育發展的主流和基本方向，融合教育發展的基本條件逐步成熟。

廣州作為國家中心城市之一，在推動以融合教育為主旨的特殊教育事業整體發展的過程中，其政策建構的思路、行動與成效，具有重要的研究價值與參考意義。

一、融合教育視角下區域特殊教育政策分析的理論框架

本文在融合教育的視角下，如圖1所示，以鄧恩“公共政策五維度模型”為基礎構建分析框架[2]，依此模型框架，為區域特殊教育政策發展劃分了幾個明晰的部分與階段，并據此分析廣州市特殊教育政策對融合教育的落實情況。

鄧恩認為，公共政策分析應該運用經驗的、實證的和規范的方法解決事實、價值和行動三大問題，[3]（P56）本文的研究設計或分析框架以融合教育推進為價值維度、以特殊教育政策的內容為事實維度、以廣州市特殊教育發展現狀為行動維度，并通過與國家政策對標加強對政策建構實操性的研究，分別從廣州教育政策文本的背景、目的與內容三個方面展開分析。

二、融合視角下廣州市特殊教育政策回顧分析

改革開放以來，隨著教育事業的整體發展，廣州市特殊教育呈現出快速發展的態勢。自1993年以來，相繼頒布多項特殊教育政策，明確了以隨班就讀為主體、特殊教育學校為骨干、送教上門等其它形式為補充的特殊教育發展格局，促使廣州特殊教育體系逐步完善，融合教育理念深入人心，特殊教育質量不斷提高。根據不同時期的特點，廣州特殊教育政策大致可分為融合教育起步階段、融合教育發展階段、普特一體化階段以及融合教育深入發展階段。

（一）融合教育起步階段（1993—1997年）。自1993年至1997年，為推動特殊教育發展，廣州市相繼頒布了《關于發展我市特殊教育的若干意見》（穗府辦〔1993〕79號）等政策文件。這一時期，廣州特殊教育政策的主要特點是針對盲、聾、弱智等特殊少年兒童，“建校、辦班、隨班就讀一起布局，逐步形成以一定數量的特殊學校為骨干，以普通學校辦特教班和隨班就讀點為主體的殘疾兒童少年教育格局”，因此該階段的廣州特殊教育政策所涉及到的隨班就讀工作剛剛起步，屬于“融合教育起步階段”，該階段的政策分析框架參見表1。

就政策背景來看，這一階段的廣州特殊教育政策具有經濟和理論雙重背景。自改革開放以來，廣州的國內生產總值年增13%，實現人均國內生產總值3.35萬元。經濟的發展為廣州特殊教育打下了雄厚的物質基礎。從理論背景方面來看，鄧小平理論和“三個代表”重要思想為廣州特殊教育的發展指明了方向。同時，廣州特殊教育政策的出臺，也是對《中國人民共和國義務教育法》等法律法規的貫徹落實。

就政策目的來看，廣州特殊教育政策以目標和任務為導向，這一階段發展特殊教育的總目標是：“到2000年，基本普及盲、聾、弱智少年教育?！逼渲?，《廣州市殘疾兒童少年義務教育“九五”實施方案》規定：“到2000年，視力、聽力言語和智力殘疾兒童少年的入學率全市分別達到90%以上?！?/p>

就政策內容來看，這一階段的廣州特殊教育政策主要從管理體制、經費和師資等方面進行規定。在管理體制方面，規定廣州市特殊教育實行“統一領導，分級管理，以教育部門為主，各方面配合的管理體制”。在經費方面，規定貫徹政府撥款和多渠道集資相結合的原則，籌措特殊教育經費。在師資方面，在師資來源、師資培訓和教師待遇等方面進行了具體規定。

（二）融合教育發展階段（1998—2007年）。自1998年至2007年，廣州特殊教育政策制定的重點是關于隨班就讀的相關規定，如《關于進一步做好廣州市殘疾兒童少年隨班就讀工作的意見》（穗教普〔1998〕6號）、《關于加強廣州市殘疾兒童少年隨班就讀工作管理的若干意見》（穗教發〔2007〕51號）等，屬于“融合教育發展階段”，該階段的政策分析框架參見表2。

表2 “融合教育發展階段”廣州特殊教育政策分析

就政策背景來說，1994年，國家教育主管部門出臺《關于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》（教基〔1994〕6號）指出：“各級教育行政部門必須高度重視和積極開展殘疾兒童少年隨班就讀工作，并使其逐步完善?！?/p>

就政策目的來說，這一階段的廣州特殊教育政策的目的主要與隨班就讀有關?！蛾P于進一步做好廣州市殘疾兒童少年隨班就讀工作的意見》《關于加強廣州市殘疾兒童少年隨班就讀工作管理的若干意見》《廣州市特殊兒童少年隨班就讀資源教室建設與管理實施辦法》等文件的出臺，通過加強隨班就讀工作管理、關注隨班就讀質量等措施，有力推動了廣州市隨班就讀工作進一步規范化、制度化。

就政策內容來說，廣州特殊教育隨班就讀相關政策主要涉及管理制度、經費保障、師資和資源教室等方面。在管理制度方面，提出了增強區域管理職能，構建網絡化管理體系。在經費保障方面，提出了“各級教育、財政部門對普通教育機構劃撥經費時，除保證隨班就讀兒童少年的生均公用經費明顯高于同年級普通學生的公用經費外，還應對招收殘疾兒童少年隨班就讀的社會力量辦幼兒園、學校給予適當補助，并將本地區隨班就讀經費開支列入特殊教育經費項目?！贝送?，在師資和資源教室等方面，廣州特殊教育的隨班就讀政策也做了詳細規定。

（三）普特一體化階段（2007—2013年）。自2007年至2013年，廣州特殊教育政策呈現出兩個突出特點：一是向兩端延伸，在著重發展義務教育和職業教育的同時，積極開展學前教育，逐步發展高等教育；二是推動融合教育體制機制的完善，在隨班就讀的基礎上，落實資源教室建設、隨班就讀指導中心設立、定期巡回指導制度等。因此，這一時期廣州特殊教育政策處于“普特一體化階段”，該階段的政策分析框架參見表3。

表3 “普特一體化階段”廣州特殊教育政策分析

就政策制定的背景方面，《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》（中發〔2008〕7號）規定：“發展殘疾人教育”，“鼓勵從事特殊教育，加強師資隊伍建設，提高特殊教育質量。完善殘疾學生的助學政策，保障殘疾學生和殘疾人家庭子女免費接受義務教育。發展殘疾兒童學前康復教育，加快發展高中階段特殊教育，鼓勵和支持普通高等學校開辦特殊教育專業?！边@些規定，為廣州特殊教育事業在該時期走向一體化教育起到很好的推動作用。

就政策制定的目的方面，《關于加強廣州市殘疾兒童少年隨班就讀工作管理的若干意見》（穗教發〔2007〕51號）早已將“一體化”作為政策的目標，認為殘疾兒童隨班就讀“有利于促進殘疾兒童少年與普通兒童少年的互相理解，促進特殊教育與普通教育的有機結合”?！蛾P于加強我市特殊教育工作的實施意見》（穗府辦〔2013〕8號）也規定，“推進特殊兒童少年轉介安置鑒定指導、隨班就讀指導機構的建設”，“應在有條件的隨班就讀普通學校建立隨班就讀資源室，為隨班就讀學生提供服務。建立特殊教育學校定期委派教師到隨班就讀普通學校巡回指導的制度”。這些規定，體現了“一體化”的政策目標。

就政策制定的內容方面，《關于加強我市特殊教育工作的實施意見》（穗府辦〔2013〕8號）在完善特殊教育體系、推進特殊學校建設、加強特殊教育機構建設、加強特殊教育師資隊伍建設、提高特殊教育教學質量、完善特殊教育經費保障機制等方面的規定，以及在資源教室、巡回指導制度等方面的規定，很大程度上保障了融合教育相關工作的落實。

（四）融合教育深入發展階段（2014—2020年）。2014年，國務院發布《特殊教育提升計劃（2014—2016）》（國辦發〔2014〕1號），將“全面推進融合教育，使每一個殘疾孩子都能接受合適的教育”作為特殊教育的總體目標。在該政策的指導下，廣州特殊教育政策也開始走向以融合教育為導向的發展階段，如廣州市教育局發布《關于推進普通學校特殊教育工作的指導意見》（穗教發〔2017〕27號）中強調“以融合教育為導向，構建具有廣州特色的特殊教育體系”。同時，廣州也把推進融合教育，提升特殊教育專業水平作為《廣州特殊教育“十三五”發展規劃》的指導思想?！叭诤辖逃钊氚l展階段”的政策分析框架參見表4。

表4 各變量的描述性分析

在政策背景方面，中共十九大報告指出，推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育?！秶医逃聵I發展“十三五”規劃》（國發〔2017〕4號）第七項第六條規定，要“辦好特殊教育”“實現家庭經濟困難學生資助全覆蓋”“做好隨遷子女教育工作”“加強對留守兒童的關愛保護”等。這些政策規定，直接體現了融合教育理念，為當前特殊教育的發展謀篇布局、指引方向。

在政策目的方面，主要以實現融合教育為目的導向?！蛾P于推進普通學校特殊教育工作的指導意見》（穗教發〔2017〕27號）指出，該政策頒布的目的旨在“進一步推進和規范我市普通學校特殊教育工作，完善普通學校特殊教育工作管理機制，優化隨班就讀模式、規范資源教室建設與管理，以融合教育為導向，構建具有廣州特色的特殊教育體系”。

在政策內容方面，為了逐步走向融合教育，廣州特殊教育政策在特殊教育管理和支持體系、教育對象安置形式、個別化教育、師資隊伍和保障機制等方面都做出了具體規定，如《關于推進普通學校特殊教育工作的指導意見》規定，在特殊教育管理和支持體系方面，“接受特殊學生的普通學校要將特殊教育工作納入學校整體工作計劃，要成立以校長、分管副校長或教導主任、巡回指導教師、資源教師、特教班教師、班主任、任課教師、家長、特教助理等成員組成的特殊教育工作小組，在校內設立特殊教育科組，及時組織制定工作方案，將任務逐項分解到位、落實到人”。

三、融合視角下廣州市特殊教育政策成效分析

鑒于政策文本的權威性、規范性與操作性特征，為探索融合教育導向下特殊教育政策體系的應然，為后續的研究打好基礎，本研究收集整理了近十年來我國頒布的各類特殊教育政策文件，從歸納的視角采用內容分析法整理出特殊教育政策體系結構圖。如圖2所示，中國的特殊教育政策體系分為立法類、基礎建設類、教師隊伍類、運行機制類、支持保障類等五個類別，依中央與地方不同的行政事權，國家政策宜明確方向，地方政策宜在加強落實及凸顯地方特色等方面進行設計。

圖2 特殊教育政策體系結構圖

在此基礎上，將廣州市現行特殊教育政策與國家政策進行對標研究，發現廣州市現行特殊教育政策多為綜合類政策，基本落實了國家文件的有關要求，但專門性政策較少，在個別方面尚未完全對標（見表5）。

表5 廣州特殊教育政策與國家和省要求的對標情況

綜合政策設計與對標研究，發現廣州市特殊教育政策在推動融合教育發展方面尚存在以下不足之處：

（一）融合教育發展政策支撐力度不足。國家第二期特殊教育提升計劃明確指出“以普通學校隨班就讀為主體”“全面推進融合教育”“全面加強隨班就讀支持保障體系建設”的具體要求。目前，廣州特殊兒童隨班就讀工作指導體系尚未完善，市、區兩級轉介安置中心的權責劃分、聯動作用需要進一步明確和加強，“篩查-檢測-建檔-鑒定-轉介-安置-綜合干預”的轉介安置運行機制不夠細化，缺乏具體可操作的實施辦法。此外，如何為融合教育學生在升學考試等環節提供必要支持條件和合理便利也是需要進一步完善的內容。

（二）特殊教育專業發展政策結構不完整。就特殊教育體系而言，國務院頒布的《殘疾人教育條例》指出“發展殘疾人教育事業，實行普及與提高相結合、以普及為重點的方針，保障義務教育，著重發展職業教育，積極開展學前教育，逐步發展高級中等以上教育”，廣州市在學前特殊教育和中等職業特殊教育方面缺乏明確且具有可操作性的指引，與相關規定比較較為零散籠統，當前形勢下，急需在向兩頭延伸的政策制定方面作出整體規劃并系統實施。就特殊教育教師隊伍建設而言，國家二期計劃明確提出“建立一支數量充足、結構合理、素質優良、富有愛心的特教教師隊伍”。高珂娟等人撰寫的《廣州市特殊教育教師隊伍發展報告》指出，目前，廣州市教師隊伍專業化水平有待提升，數量性缺編和結構性缺編現象并存，專業發展支持系統建設亟需完善以及區域和校際之間水平不平衡問題比較突出。[4]此外，廣州市特殊教育領域校本專業團隊建設水平也有待提升，校本的教研、培訓、專業引領尚未能發揮應有的作用。而目前廣州市尚未出臺相關專門性的政策文件來推動教師隊伍的建設與完善和促進特殊教育教科研發展以及水平的提升。

（三）特殊教育質量監測體系不完善?！秶鴦赵河“l的國家教育事業發展“十三五”規劃》中提出“探索建立特殊教育質量監測評價體系”，廣州市于2019年相繼出臺了《廣州市現代化特殊教育學校質量監測評估方案（試行）》，但面向特殊教育整體發展尤其是融合教育發展，質量監測的評估體系尚需進一步建設與完善，如定期考核、評估隨班就讀學生學習狀況，對轉介安置各環節和流程的追蹤等環節工作的落實均需要相關文件作支持。此外，《殘疾人教育條例》提出：“將殘疾人教育實施情況納入督導范圍，并可以就執行殘疾人教育法律法規情況、殘疾人教育教學質量等實施專項督導”，目前廣州市還沒有明確建立常態化的督導檢查規定以及標準細則等。

（四）特殊教育支持保障體系缺位明顯?！敦斦?、教育部關于印發＜特殊教育補助資金管理辦法＞的通知》（財科教〔2016〕32號）提出區級財政、教育部門要“落實資金管理主體責任”“建立健全預算績效管理機制”“對資金進行監管”等要求，廣州市暫未出臺有關特殊教育資金或經費管理使用的專門性政策，綜合類特殊教育政策中也未能體現上位文件要求，現有政策多為敘述經費的來源和籌措等，如明確政府撥款和多渠道集資相結合的原則等。

四、廣州市特殊教育政策研制建議

（一）推動特殊教育地方立法。推動特殊教育地方立法工作是辦好特殊教育的重要基礎，從加強特殊教育頂層設計的層面，解決當前廣州特殊教育政策分散且缺乏統一指導思想的問題，為特殊教育政策形成有機整體和合理體系而理清思路。高位法規的出臺顯得尤為迫切，從而對特殊教育管理工作做出較為全面的規定，確立宏觀性發展原則，尤其指明地方政府、社會組織、教育管理機構以及其他政府部門、學校在特殊教育的發展過程中理應承擔的責任和義務，設立約束性條款，明確各個責任主體的責任范圍，確保發揮其應有職能。

（二）加強特殊學生轉介安置與綜合發展體制機制建設。一是細化“篩查-檢測-建檔-鑒定-轉介-安置-綜合干預”的轉介安置運行機制，健全從市到區的組織體系，明確實施程序。二是健全特殊學生的學業考試評價體系，明確為其參與考試升學提供必要的支持和合理便利的細則。三是落實四級網絡建設，完善市區兩級特殊教育指導中心的建設，健全工作常規，配備專門人員，與衛生、民政、殘聯等部門建立聯動機制，出臺特殊教育專家委員會組織管理辦法，全面推行特殊學生“一人一案”服務方案。四是積極推動特殊教育向學前教育、職業教育兩頭延伸，制定特殊學前和職業教育的專業性政策，將兩者納入到特殊教育管理體系，進行整體規劃，明確具體實施措施。

（三）進一步夯實特殊教育發展的基礎條件。一是加強基礎設施建設，推動制定特殊教育資源中心、資源教室、特教班以及各級各類校園無障礙環境設施建設和改造工作的要求和評價標準。二是提升特殊教育師資和教科研水平，推動市區校三級教研體系建設，推動特殊教育教科研科學、系統、規范發展，建立特殊教育科研服務機制。三是保障特殊教育質量，制定特殊教育質量監測方案，明確指標體系，加強相關督導檢查。

（四）加大特殊教育發展財政支持力度。一方面，要“有錢用”，健全特殊教育經費投入機制，完善各種補助政策。另一方面，要“用好錢”，制定資金管理辦法實施細則，提高資金配置效率和使用效益；對資金實施監管，建立“誰使用、誰負責”的責任機制。

在特殊教育即將進入新一輪發展的關鍵歷史時期，面對當前對特殊教育發展的一系列問題，在落實政策、持續發力的同時，更應著眼于教育現代化的更高目標，積極推動特殊教育政策制定的科學化以及政策實施的有效性，從而保障以融合教育作為導向的特殊教育質量提升的現代化。