美國地方政府早期教育質量監管體系構建及啟示

吳航　陳怡

【摘要】賓夕法尼亞州政府主要從早期教育質量標準體系、早期發展評估體系、早期教育質量監督體系和早期教育資源整合數據系統四方面構建早期教育質量監管體系，啟示我們明確各級地方政府職能，梳理權責邊界;釋放單項壓力，促成跨部門協同共生;填補資源缺口，探索公私合作路徑。

【關鍵詞】賓夕法尼亞州;早期教育;質量監管;啟示

【中圖分類號】G619? ?【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2021）1/2-0081-04

高質量的早期護理和教育項目不僅有助于改善嬰幼兒的健康水平，而且有助于構建一個國家健康美好的未來。盡快有效構建早期教育監管體系已成為世界各國的普遍期待。據2019年美國嬰幼兒年鑒顯示，賓夕法尼亞州在嬰幼兒教保服務體系建設中取得巨大成效?！?〕本文擬探討美國賓夕法尼亞州地方政府在早期教育質量監管方面的具體實踐，供相關人員參考。

一、賓夕法尼亞州早期教育質量監管體系構建

2015年，美國衛生與公眾服務部和教育部發布政策聲明，建議各州制定政策和計劃將3歲以下嬰幼兒納入高質量的早期教育項目。在此背景下，賓夕法尼亞州州長湯姆·沃爾夫（Tom Wolf）提出“準備開始”計劃（Ready to Start Task），即聯合醫療、教育、科研、企業和用人單位、基金會和研究機構等利益相關者展開行動，把州早期教育重點放在3歲以下嬰幼兒托育服務上，以確保所有嬰幼兒和家庭獲得優質的護理服務。

1.建立早期教育質量標準體系

賓夕法尼亞州統一制定了嬰幼兒早期學習標準與發展指南和托育機構質量標準，逐步建立起完善的早期教育質量標準體系，提高了該州的早期干預質量，并且滿足了相關評估和管理程序的精簡要求。

賓夕法尼亞州根據美國國家層面的共同學習標準，于2004年制定了專門針對3歲以下嬰幼兒的早期學習標準與發展指南，界定了嬰幼兒從出生到三年級的連續統一的基準。2014年，賓夕法尼亞州對嬰幼兒早期學習標準與發展指南進行了修訂，形成了包括學習品質、語言、數學、科學、公民學習、創造力、健康、社會和情感、學習伙伴關系九大領域的完整學習標準與發展指南。2016年，賓夕法尼亞州增加了三項早期學習標準，分別是通過游戲的方式學習;運用科學、技術、工程和數學輔助保教實踐;強調嬰幼兒父母、家庭和社區形成交叉結果。這些標準的增加體現了該州政府對嬰幼兒教保質量的持續關注，有利于保證早期教育質量提升的科學性、有效性和長期性。

賓夕法尼亞州的托育機構主要包括家庭托兒所、團體托兒所和嬰幼兒看護中心三類。公共服務部門（Department of Human Services）針對各類托育機構制定了配套的質量標準體系，具體可分為結構性和過程性兩種質量標準。結構性質量標準詳細規定了人員配備、物理空間設置、師幼比等，在一定程度上保證了托育機構對嬰幼兒的照護質量，提高了托育機構質量的透明度。過程性質量標準明確要求托育機構為嬰幼兒制訂一份書面的日?；顒佑媱?，該計劃應當具有靈活性，且能夠滿足嬰幼兒日常技能、社會能力和個性發展的需要。此外，活動計劃中還應當涉及一些具體的嬰幼兒照護指導建議和要求，如嬰幼兒應當通過交談、玩耍和擁抱等方式刺激認知的發展。

2.構建早期發展評估體系

賓夕法尼亞州地方政府通過跨部門協作、多類型高效評估工具和數據收集平臺建立起一套完整的嬰幼兒早期發展評估體系，形成了包括系統化觀察、評估錄入、結果性評分、地區分析報告的評估生態鏈，為全州嬰幼兒的早期發展情況提供了有效的實證依據和參考信息。

賓夕法尼亞州教育部和兒童發展與早期學習辦公室于2016年建立了全面的綜合評估系統（Comprehensive Assessment System），涉及早期學習標準與發展指南所要求的全部知識和技能?！?〕評估系統為不同用戶提供了適宜的評估資源，旨在確保該州的早期教育和護理計劃達到學習標準與發展指南中的質量期望。兒童發展與早期學習辦公室明確要求家庭托兒所、團體托兒所、嬰幼兒看護中心完成嬰幼兒發展評價，相關嬰幼兒教保人員應當在一學年里對嬰幼兒的教育和保育情況進行3次評估，形成評估報告后輸入第三方評估工具系統中?！?〕隨后，第三方評估工具系統會將評估報告上傳到早期學習網（Early Learning Network）。通過網絡平臺，賓夕法尼亞州政府可以了解到全州3歲以下嬰幼兒早期教育發展現狀。

賓夕法尼亞州允許早期教育提供者根據自身需求，從國家科學院批準的第三方兒童評估工具中進行自由選擇。這些評估工具都具有較高的信效度，并且滿足賓夕法尼亞州頒布的嬰幼兒學習標準與發展指南中的核心要求。賓夕法尼亞州的早期教育評估可分為四種類型，分別是篩查評估、診斷評估、形成性評估和總結性評估。除第三方評估工具提供的形成性和總結性評估外，賓夕法尼亞州的衛生部門和人類服務部門還會針對嬰幼兒的健康情況進行篩查評估和診斷評估，以便及時篩查出發育不良等特殊嬰幼兒，從而對有需求的嬰幼兒進行及時干預，同時也能更好地利用醫療補助計劃、兒童健康保險計劃減少嬰幼兒早期成長的風險。

3.構建早期教育質量監督體系

賓夕法尼亞州建立了以地方政府為主導的早期教育質量監督體系，增強對托育機構的管理和干預，有效督促各類托育機構為3歲以下嬰幼兒提供優質的早期教育服務。

質量評級和改進系統（Quality Rating and Improvement System）是一種持續質量改進的系統方法，旨在對嬰幼兒早期保教項目進行統一監管和規劃，促進科學養育方法的形成，建立和維護嬰幼兒、家庭、早期護理和教育專業人員以及社區利益相關者之間的積極關系。賓夕法尼亞州兒童發展與早期學習辦公室運用質量評級和改進系統對嬰幼兒護理和教育項目的質量水平進行了1～4星的評估定級，據此作為州政府為托育機構提供相應財政投入與專業發展支持服務的重要依據?！?〕與此同時，賓夕法尼亞州還專門開發了項目質量監測系統（Program Quality Assessment），以配合質量評級和改進系統的評估監管和定級改進計劃，支持相關人員完成項目實踐質量的評估，確定項目存在的優勢與不足?！?〕此外，兒童發展與早期學習辦公室和公共服務部每年還會針對托育機構和項目的員工、服務的可取性、管理和資金等方面進行突擊檢查，以規范托育市場，確保嬰幼兒托育項目符合相關法律法規的基本要求。

4.搭建早期教育資源整合數據系統

賓夕法尼亞州地方政府通過網絡系統與數據平臺，將有關早期教育的各種資源整合在一起，實現各資源和信息的流通與共享。

賓夕法尼亞州于21世紀初期開始建設早期幼兒數據系統，在改變該州早期幼兒服務管理架構的過程中，創建了賓夕法尼亞州跨網絡幼兒信息連接中心（Pennsylvanias Enterprise to Link Information for Children Across Networks），以此作為早期幼兒服務的數據整合平臺，整合資源的對象從嬰幼兒到十二年級?！?〕同時，為提升該平臺的深度數據挖掘功能，州政府建立了早期學習網，將不同領域嬰幼兒托育服務的數據系統連接起來，共享并整合衛生與健康、保育與教育、家庭支持與服務、早期干預等數據。同時，早期學習網以嬰幼兒為中心分析嬰幼兒學習與發展的需求、早期幼兒項目的質量等問題，為各層級利益相關者提供基于數據的科學決策支持，以不斷提升該州嬰幼兒教育服務的質量。

對于各種類型的學習和評價標準，賓夕法尼亞州教育部開發了標準聯盟系統（Standards Aligned System），旨在為教育工作者提供一個全面的質量標準框架和綜合工具，以提高他們的教學質量和效率?！?〕標準聯盟系統是一個全面的，以研究為基礎的資源整合系統，包含了0～3歲嬰幼兒早期學習標準與發展指南、托育機構的審批標準以及質量評級與改進系統中運用的各種項目質量評估標準，為嬰幼兒教保人員、質量評估人員和家長提供了全面的學習資源，提高了托育服務質量標準的可獲取性和全面性。

賓夕法尼亞州兒童發展與早期學習辦公室還專門針對嬰幼兒搭建了賓州鑰匙（Pennsylvania Key）平臺，為支持兒童發展與早期學習辦公室的工作而提供多種服務，包括嬰幼兒心理健康咨詢、嬰幼兒輔導支持、嬰幼兒數據統計和早期開端計劃監控、項目質量評估、早期教育專業發展登記、早期護理和教育人員職業發展以及向公眾和利益相關者進行宣傳和溝通等。

二、啟示

1.明確各級地方政府職能，梳理權責邊界

從賓夕法尼亞州政府對早期教育質量監管的經驗可知，各級地方政府雖然對早期教育高質量發展具有重大責任，但這種責任并不是全能、無限的，而是應當明確各級地方政府職能，梳理權責邊界。一方面，各級政府應當厘清自身和早期教育機構的責任和權力關系與角色定位，適應市場規律，轉向雙向互動的管理模式，并通過擴大政府對早期教育宏觀統籌的方式提升政府的管理職能，從而使地方政府的權力與責任、職能的有效發揮與監管行為的邊界收益達到最佳的狀態。另一方面，地方政府應當打破在早期教育質量監管過程中管理者、實行者和監督者三合一的角色與定位，實現監管主體分離，提倡多利益主體共同監管，激勵市場與社會發揮對地方政府最大限度的支持、制衡和協作作用。

2.釋放單項壓力，促成跨部門協同共生

隨著社會管理和教育服務需求日趨復雜化，跨部門協同成為一種趨勢。賓夕法尼亞州地方政府在早期教育質量監管中的跨部門協同主要體現在部門間的合作、政府職能的拓展以及以網絡為中心的信息協調和數據公開機制的建立等方面。部門間的合作能夠使各部門的活力得到較大程度的激發，擴大其影響力。同時，通過部門間合作的方式解決早期教育質量等問題，能讓各級地方政府積累多部門、團隊協同工作的有效經驗，形成整體思維方式，解決早期教育中的一些職能交叉性問題?！?〕地方政府作為早期教育公共服務領域的中立方、宏觀調控者和仲裁者，應當拓展自身的公共服務教育職能。增設機構、拓展政府職能是實現地方政府角色創新的有效做法之一。通過這種相對獨立的新機構的建立，使地方政府對于早期教育問題的理解保持必要的思想彈性，從而在確保早期教育公益性和公共性的基礎上，有效協調統籌多元早期教育利益的主體關系，制定相關教育標準和政策，推進區域早期教育公平。此外，以網絡為中心的信息協調和數據公開機制在改變地方政府的服務管理架構中也起著不可忽視的作用。早期教育的高質量發展不僅僅是各政府確定的教育發展目標，也是一個備受基層群眾關注的公共議題。這就需要地方政府提高早期教育信息的開放性程度，以解決相關數據和信息的不對稱和有限理性的問題，提高公眾對這一公共服務的滿意度和認同度。以網絡為中介的數據信息公開平臺使地方政府對早期教育質量監管的過程透明化。通過數據平臺的監督機制有益于督促地方政府將工作重心真正轉移到早期教育這一公共服務的供給與監管上。

3.填補資源缺口，探索公私合作路徑

通過對賓夕法尼亞州政府促進早期教育高質量發展的路徑分析，不難看出州政府在早期教育質量監管領域中推廣公私合作模式，總體上形成了特許經營、補助、購買評估、購買培訓等公私合作模式。從廣泛意義上來說，公私合作就是政府公共部門和私營部門或私人基于一定目的并通過正式或非正式合約規定雙方的義務和權利，從而共同參與生產和供給公共產品以擴大公共利益的行動和過程?！?〕具體而言，一是地方政府精準對接公眾對早期教育服務的基本需求，通過多種途徑的公眾參與機制了解公眾對于不同類型、不同模式托育服務的需求和接受程度，從而因地制宜的供給支持?！?0〕二是地方政府應當根據不同地區的實際情況，探索多樣化的公私合作方式。例如，支持社會組織或個人開設一批私營化、專業化、連鎖化和高品質的托育服務機構。三是通過地方政府間接或直接的財政手段激勵公私合作，提高托育服務的質量。例如，政府根據各早期教育機構的質量評估結果，對其進行綜合獎補或通過減免稅收等方式對托育機構進行激勵。需要注意的是，公私合作的激勵機制需要考慮到私營部門在公私合作項目中所得凈收益不能低于單獨進行自我勞動所獲得的凈收益，〔11〕如此才能滿足相當多數量的私立機構對托育服務經濟效益的追求，從而提高私營部門的參與積極性。

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【Abstract】Pennsylvania government constructed quality supervision of early education mainly from 4 aspects： early education quality standards， early education development assessment， early education quality supervision， and early education resources integration， inspire us to clarify the responsibilities of local governments， and sort out boundaries of powers and responsibilities; release individual pressure and promote cross-department coordination; fill resource gaps and explore public-private cooperation paths.

【Keywords】Pennsylvania; early education; quality supervision; implication