泉州市中心市區舊廠房改造政策實施成效分析

魏紹鋼

(泉州市自然資源和規劃局技術中心 福建泉州 362000)

0 引言

2008年，根據國務院關于促進節約集約利用土地的文件精神，北京、上海、廣東等地紛紛出臺相關文件，通過城市更新增加城市建設用地的供應。2010年，福建省借鑒廣東等地的先進試點經驗，印發了《福建省政府關于加快推進舊城鎮舊廠房舊村莊改造的意見》(閩政〔2010〕27號)。為落實以上政策，泉州市政府分別于2012年和2016年兩次出臺舊廠房改造政策，探索老舊廠房改造更新辦法，為城市更新拓展新路徑。經《泉州中心市區“三舊”改造專項規劃》[1]調查整理，泉州中心市區202 km2范圍內，初步統計出“三舊”用地總存量731塊，面積約3507.02 hm2，其中舊廠房用地315塊，面積約844.82 hm2(圖1)。這些傳統工業區、老舊廠房作為城市更新的重要后備資源，如何將其有效盤活，將成為優化調整城市空間布局的重要抓手。

圖1 存量舊廠房用地分布圖

1 政策回顧和實施成效

1.1 2012年泉州市中心市區舊廠房改造政策

2012年，泉州市出臺了《關于推進中心市區舊城鎮舊廠房舊村莊改造的實施意見》(泉政文〔2012〕81號)，主要以實施自行改造為主，分為兩種方式：一是保留工業用地性質，利用現有工業廠房舉辦信息服務、研發設計、創意文化、倉儲物流以及其他經發改部門確定的新興產業和養老、幼托等社區服務業。二是在符合城市規劃和改造政策前提下，允許將用地性質變更為商業服務等用途，但應按規定經評估后依法補交土地出讓金[2]。

試行3年，共研究同意舊廠房改造項目41宗。從實施情況來看，企業改造積極性不高，僅有18家企業完成項目前期策劃工作，最終只有7宗交納了土地出讓金，完成了土地性質的轉換。大部分企業因未開展項目規劃，或由于資金需求量大等原因暫停項目改造工作。大部門企業反映不滿意的主要政策點有：①地價按評估價計算，需補交較高的土地出讓金；②改造后的建筑不可分割轉讓；③辦理程序復雜，至少須經半年以上才可完成全部程序。這些訴求，雖然反映出泉州市中心市區舊廠房改造政策的一些缺陷，也反映了部分企業試圖通過拆除重建、提高容積率和分割轉讓等辦法，實現其低效舊廠房的快速增值和獲取較大利潤的目的。

1.2 2016年泉州市中心市區舊廠房改造政策

2016年，針對社會各界尤其是企業反映比較集中的政策條款，在借鑒廈門、深圳等先進地區相關政策基礎上，泉州市重新制定出臺《泉州市人民政府關于印發中心市區舊廠房改造為商業辦公場所的若干意見(試行)等兩份文件的通知》(泉政文〔2016〕85號)，做出以下優化調整：

(1)一方面對真正想盤活利用舊廠房資源，發展新興業態和眾創空間，以及改造為公共服務設施和市政基礎設施的企業，進一步降低門檻，加大政策扶持力度和政策扶持的精準度；另一方面對一味要求提高容積率、分割轉讓、搞房地產開發獲利的，仍然進行必要的限制或提高門檻。

(2)補交土地出讓金的計算方式改為按基準地價計算。

(3)取消改造用地面積上下限控制和取消政策享受次數。

(4)對不改變用地性質的改造項目審批權下放區級單位，強化屬地政府職能；對改造為商業辦公的容積率統一按原土地出讓合同約定執行，改造為公共配套和市政基礎設施的指標按單元控規統籌，不再開展地塊控規調整論證。

(5)改建、翻建(新建)原有舊廠房的，改造后產權仍然不允許分割轉讓的政策不變；改建、翻建(新建)后容積率不變。同時強調限期實施改造、簽訂履約協議，要求研究同意后6個月內辦理完成相關手續。

經過3年試行，共研究(含初審)同意舊廠房改造項目214宗，總用地面積約172 hm2。其中保留工業用地性質的210宗(占98%)采用保留工業用地性質、臨時變更建設使用功能的改造方式。改造為新興產業的84宗(約占39.3%)，改造為商服設施的82宗(約占38.3%)，改造為教育幼托、醫療養老、體育或公共停車場的48宗。改造為商務辦公、商業服務業比重仍然較大?？傮w上來看，新的舊廠房改造政策較舊政策更好地調動了企業積極性，中心市區部分低效工業用地得到盤活利用。鯉城區在古城打造了美食城、甲第門文創園、大寺逅文創園等文化創意項目，豐澤區改造完成一批電子商務、研發設計等新興產業項目，部份項目改造為教育、體育、醫療等公共服務設施，有效緩解了配套不足的問題。

2 存在問題分析

歷經兩次政策實踐，泉州舊廠房改造工作取得了一定成效，但問題也隨著政策的推進逐步顯現，在政策的靈活性上較廣東省等先進城市仍然存在一定差距，如圖2所示。

圖2 改造項目分布圖

(1)規劃統籌力度不足。在2012年未出臺政策前，隨著全國文創產業的興起，泉州自發出現了領袖天地、源和堂1916等老舊工業區成片改造項目，打造了較具代表性舊改文創項目。而政策出臺后，大量的改造項目以自行改造為主，零星分散于全市各個角落，實施效益不明顯，缺乏整體統籌規劃，無法形成規模性集聚效應。零散的自行改造項目在一定程度上破壞了規劃。

(2)缺少有效產業引導。在項目生成階段，缺少對項目功能和產業引導，側重于土地和空間形態管控。部分企業缺少對項目運營全面策劃，2016年政策實施后仍有38.3%項目改造用途僅定義為商業、辦公，需通過后期策劃招商，且可能存在打擦邊球、搞變通作小產權房的苗頭。而雖然政策已對規劃保留工業區的企業改造有所限制，但區域內仍存在允許實施 “退二進三” 項目，可能帶來工業園區產業空心化新問題。例如：城東潯美工業區虎都工業園利用周邊商圈優勢，局部改造為商業、酒店等功能，在一定程度上導致二產用地流失。

(3)土地利用效益受限。舊廠房改造旨在盤活閑置廠房和提高土地利用率，開發強度高，廠房的利用率隨之升高，開發強度不足，廠房的利用率受到影響[3]。為防止企業逐利一味提高容積率，兩輪政策均采用了一刀切的方式對舊廠房改造的容積率進行限制，在一定程度上影響了企業改造積極性，同時也排除一些存在特殊需求的優質項目。例如：泉州東海寶蓋工業區的金棉化纖制品有限公司整體轉型為文創園，現狀容積率僅0.7，采取基本單元平均容積率1.38的控制要求，遠遠無法達到企業利益訴求，且不利于土地節約集約利用。

(4)土地利益分配難。兩輪政策均未突破土地利益分配的難題，企業須一次性支付改變用地性質的土地成本，征收搬遷成本仍由企業自行承擔，使得企業自行實施舊廠房改造的土地成本可能比通過“招拍掛”取得的土地成本更高。例如：東海某舊廠房改造項目，0.67 hm2用地由工業變更為商業辦公性質，容積率約3.5，需一次性補交土地出讓金5000萬元，總改造建設費用1.4億元以上，還不計算搬遷拆除成本。相較于廣東省可進土地收益返還分成[4]的策略，由于缺少省里有關政策的支持，受土地政策的制約，政府與企業之間的利益較難平衡，對企業改造積極性影響較大。 這也是造成重新出臺的政策后，98%的項目選擇了保留工業用地性質的原因。

(5)運行機制銜接不暢。在項目研究決策階段，消防、人防、環保等部門聯審聯辦意見不夠明確，致使項目后期辦理手續仍然存在問題。部門之間銜接脫節，無法形成合力，造成項目推進緩慢。而98%的項目保留工業用地性質，地上建筑改造成其它使用功能，不利于規范土地用途管制秩序，在辦理后續新建審批手續時，產生了土地性質與建筑物性質不一致的問題，且無過渡期要求，容易產業新的歷史遺留問題。

3 政策改進建議

(1) 加強規劃引導，分區推進老舊廠房改造。依據現狀工業區空間分布情況，劃定成片改造區域和自行改造區域[5]。重點應以政府為主導，對集中成片的舊工業園，強化自上而下的規劃管理實施管控。例如具備成片改造條件的仁鳳工業區、北峰工業區、成州工業區、鯉城火炬、臨江、后坑工業區等，應制定各區域的發展策略，加快推動成片改造。對自行改造區域的零散老舊廠房，應注重引導置換為公共服務設施和基礎設施，滿足城市提質的要求。

(2)制定配套產業政策，引導企業轉型升級。產業是經濟的命脈，老舊廠房改造應側重產業轉型升級[6]，避免產生過多商業地產，對房地產造成沖擊。應結合區域特色和發展條件，梳理產業功能布局，有目的、有針對性地進行產業招商，培育新興產業。同時，應準確把握改造項目準入條件，設定改造后的畝產、地均稅收等目標，樹立以產業、功能轉換為導向的政策體系。

(3)科學確定改造規模，提高土地利用率。綜合考慮區域經濟條件、市政體系規劃，通過投資強度評估來合理確定舊廠房改造的建設規模。對具有較好保護價值的工業文化遺產，可選擇保留原有建筑物進行有效保護和合理利用。但是對毫無保留價值的老舊廠房，宜重新進行規劃設計，在不增加對周邊基礎設施壓力前提下，保證資產的投入產出與土地面積成正比，提高土地利用率。

(4)調整土地利益分配，實現政企共贏。舊廠房自行改造降低了政府收儲成本，貢獻了固投和稅收，政府和企業雙方均有受益。政府不應只考慮土地收益，將項目改造作為一錘子買賣?？煞e極學習廣東等地先進經驗[7]，向省里爭取土地政策支持，通過土地出讓金返還，折價、彈性收取土地出讓金，減免稅收等方式，適度地讓利于企業，去除工業用地的隱形價值，完全實現土地的經濟價值。

(5)推動聯審聯辦，規范項目運作。加強部門之間的協作，由資源規劃部門、產業管理部門、住建部門(含消防)、環保部門以及所在地的監管單位組成固定的舊廠房改造推進機構，統籌協調解決項目全生命周期中存在問題，解決管理方各自為政的弊端[8]。另外，為避免建筑使用功能與用地性質不符，可學習深圳M0新型產業用地類型，增加產業用地的靈活性，或按過渡期執行要求，切實加強跟蹤監督。