風險社會視角下的浙江基本民生保障
——“十三五”的發展及“十四五”面臨的課題

方 巍，王蘇媛

(1.浙江省輿情研究中心，浙江 杭州 310014；2.浙江工業大學 公共管理學院，浙江 杭州 310023)

突如其來的新冠肺炎疫情對我國經濟社會和人民群眾日常生活造成極大影響。在黨和政府的正確領導下，我國的疫情防控取得了顯著成效。在中國疫情得到控制的情形下，境外的疫情仍然持續發展。國際疫情的發展，除了中外文化的差異以及一些國家防范不當的原因以外，當今全球化時代不同國家之間聯系的廣泛性以及人口、物資的高速流動性也是重要原因。早在上世紀80年代，以德國社會學家烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)為代表的一批西方學者便預言，隨著全球化的擴展，人們將生活在文明的火山口上，并且進入到一個表現形式和影響范圍更難以預測的風險社會[1]，由此令人類以傳統社會保障制度為主的風險防范機制面臨極大的挑戰。黨的十九屆五中全會提出，在“十四五”期間，要以滿足人民群眾日益增長的美好生活需要為根本目的，使民生福祉達到新水平。新冠肺炎這一突如其來的社會風險事件，可以讓我們更加全面地審視現有社會保障制度的風險防范能力，并在“十四五”期間進行有針對性的改革。在當今社會，一個人的經濟收入保障、醫院看病保障和老年養老保障是其生存保障的基礎。本研究對這三個指標進行五級評分，并加總獲得公眾基本民生保障評價得分[2]。以浙江省為窗口，考察“十三五”期間基本民生保障發展趨勢，結合2020年的疫情影響，分析制度防范短板，從風險社會視角出發，提出“十四五”期間亟待完善的民生保障措施。該調查由浙江省輿情研究中心設計，浙江省統計局民生民意調查中心實施。本調查根據電話號碼在全省11個地市進行隨機訪談，每年的調查對象為2 500人，2014—2020年總共調查17 500人。

一、“十三五”期間浙江省基本民生保障發展

近年來，浙江省全面貫徹實施“八八戰略”，高水平全面建設小康社會，推行惠民實事，社會保障體系不斷健全，人民群眾獲得感、幸福感和安全感不斷提升，有關研究充分記錄并展示了這一喜人的發展歷程[3]，公眾對基本民生保障的發展前景充滿信心[4]?？紤]到“十三五”后期疫情的影響，我們首先分析“十二五”后期的2014年至2019年的發展趨勢，再考察“十三五”后期的公眾評價。

(一)浙江省公眾對基本民生保障的評價整體呈現穩定上升勢態

從“十二五”后期的2014年到“十三五”的2019年，整體上分析，浙江省公眾對基本民生保障的評價呈現穩定持續上升的勢態。對各指標采取五級評分測量，1分表示最低分，5分表示最高分，將經濟收入、醫院看病和老年養老三個指標得分相加取均值獲得基本民生保障評分(表1)。結果顯示，六年之間公眾對基本民生保障的滿意度評分從2014年的3.22逐年提高到2019年的3.73。進一步考察基本民生保障的經濟收入、醫院看病和老年養老三個組成要素可見，除了醫院看病在“十二五”末期的2015年有一個下降波谷以外，整體上三者同樣呈現持續上升的態勢(圖1)。整體來看，公眾對經濟收入的滿意度最高，其評分從2014年的3.60上升到2019年的3.81，顯示了這一期間浙江經濟強勁發展給公眾帶來的收入紅利。上升幅度最快同時也是公眾評價水平最高的是老年養老，其評分從2014年的3.20上升到2019年的3.86，評分值甚至超過了經濟收入評分，顯示了公眾對近年來政府養老工作的肯定。與全國其他地方一樣，醫院看病始終是公眾意見較大的領域，但是調查發現，2015年之后公眾的滿意度同樣也持續呈現上升的趨勢，從2015年的2.83上升到2019年的3.52。盡管滿意度依然是三個構成要素中最低的，但是上升幅度甚至超出養老服務。

表1 2014—2019年浙江省公眾基本民生保障滿意度評價 單位：分

(二)不同階層群體對基本民生保障滿意度的評價指數同步提升

從不同公眾群體來看，從“十二五”末期的2014年到“十三五”的2019年，各個群體的基本民生保障滿意度水平穩定上升，并且弱勢群體相對滿意度更高。黨的十九大報告指出，增進民生福祉是發展的根本目的，要保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展和全體人民共同富裕。2014—2018年五年期間，浙江人均地區生產總值從73 002元上升到98 643元，整體經濟水平持續提高。公眾普遍受惠于上述經濟發展的紅利，不僅包括弱勢群體在內的不同階層對基本民生保障滿意度的評價指數都得到同步提升，而且相互之間的滿意度評分差距縮小，為未來社會的穩定和可持續發展奠定了扎實基礎。調查顯示，在2014—2019年期間，不論是從收入水平、年齡還是教育程度來看，各個群體公眾的滿意度水平都呈上升勢頭，相互之間的差距縮小，同時弱勢群體的基本民生保障滿意度又高于其他公眾群體。從不同收入水平公眾群體來看，2014年年收入在10萬元以上、2～10萬元以及2萬元以下的高、中、低收入水平公眾的基本民生保障滿意度評分分別為3.01、3.21和3.30，2019年分別上升到3.80、3.72和3.69(表2)，高、中、低收入水平公眾之間的滿意度評分差距從2014年的0.288下降到2019年0.106，并且在2019年反超低收入群體(圖2)。

表2 2014—2019年浙江省不同收入水平公眾基本民生保障滿意度評價 單位：分

從不同年齡階層來看，除了18～29歲年齡群體，其余公眾的年齡越高，其對基本民生保障的評分也越高。其中60～69歲年齡群體的滿意度水平始終最高，并從2014年的3.76上升到2019年的3.88；而期間評分最低的30～39歲年齡群體，對基本民生保障的評分也從2014年的2.90上升到2019年的3.58，并且相互之間滿意度評分的差距從2014年的0.86下降到2019年的0.30(表3)(圖3)。

表3 2014—2019年浙江省不同年齡群體公眾基本民生保障滿意度評價 單位：分

從不同學歷階層來看，低學歷階層的基本民生保障評價整體上高于高學歷階層，其中小學及以下學歷者從2014年的3.57上升到2019年的3.92，而大學及以上學歷階層則從3.12上升到3.78。各個群體相互之間的差距也從2014年的0.39縮小到2019年的0.27(表4)，尤其以大學及大學以上、高中或中專等高學歷階層表現出更為明顯的上升勢頭(圖4)。

表4 2014—2019年浙江省不同學歷公眾基本民生保障滿意度評價 單位：分

二、現行基本民生保障風險防范的脆弱性

2020年的新冠疫情給公眾的經濟社會生活和心理造成了極大影響，也揭示了當今我們生活的社會面臨的巨大風險。調查顯示，疫情令“十三五”期間一路上揚的基本民生保障評價出現下降拐點。浙江省公眾關于基本民生保障的評分，從2016年的3.32分上升到2019年的3.73分之后出現明顯下降，2020年評分降到3.61(表5)。我們可從民生保障的領域和對象出發，分析存在的短板。

表5 2016—2020年浙江省公眾基本民生保障滿意度評價 單位：分

(一)不同民生領域的基本保障水平不平衡

調查發現，基本民生保障三個方面的構成要素因為疫情影響出現變化，其中下降幅度最為明顯的是經濟收入，其評分從2019年的3.81下降到2020年的3.44，甚至低于“十三五”初期的2016年?！笆濉逼陂g原本不斷走高的養老保障也出現明顯下降，從2019年的3.86下降到2020年的3.67，其下降幅度小于經濟收入保障，停留在2018年水平。與上述兩個方面形成對照的是“十三五”期間一直落后的醫院看病滿意度維持了繼續上升的勢頭，其評分從2019年的3.52上升到2020年的3.71，甚至超過了養老保障和收入保障(圖5)，顯示了我國成功抗疫背景下公眾對醫療部門及醫護工作者無私獻身的高度肯定。

(二)現有保障制度下弱勢群體對社會風險的抵御能力偏弱

調查顯示，與其他公眾群體相比，弱勢群體基本民生保障受疫情影響程度更大，下降勢頭最為明顯。具體來說，低收入群體公眾對基本民生保障的評分下降幅度大于其他公眾群體，從2019年的3.69分下降到2020年的3.50分(表6)(圖6)，小學及以下文化程度群體對基本民生保障的滿意度從2019年的3.92下降到2020年的3.47(表7)(圖7)，60～69歲老年群體的評分也從2019年的3.88下降到2020年3.61(表8)(圖8)。

表6 2016—2020年浙江省不同收入公眾基本民生保障滿意度評價 單位：分

表7 2016—2020年浙江省不同學歷公眾基本民生保障滿意度評價 單位：分

表8 2016—2020年浙江省不同年齡公眾基本民生保障滿意度評價 單位：分

(三)現有保障制度對體制外公眾的基本民生風險保障能力不足

比較不同群體在“十三五”期間的基本民生保障評分，一個值得注意的現象是，盡管政府不斷推進城鄉居民基本民生保障制度，確?；旧鐣Ｕ显谥贫壬系娜采w，同時改革公務員和事業單位養老保險制度促進社會公正，但是同一時期體制內人員的基本民生保障評分仍然始終遠遠高于企業從業人員和其他體制外人員。更需要關注的是，原本社會保險水平高于其他體制外人員的企業從業人員，在2019年前的評分卻終低于其他體制外人員，僅僅在2020年的疫情影響背景下顯示了一定程度上超出其他體制外人員的保障穩定性(圖9)，其背后的原因值得深入分析和思考。

三、風險社會對我國“十四五”發展的挑戰

自從貝克首次提出風險社會的概念以來[5]，該現象受到高度重視。盡管我國建成了世界上規模最大的社會保障體系，為人民的美好生活奠定了堅實基礎，但是正如習近平總書記在2021年2月27日中共中央政治局第二十八次集體學習時強調：“隨著我國社會主要矛盾發生變化和城鎮化、人口老齡化、就業方式多樣化加快發展，我國社會保障體系仍存在不足，必須高度重視并切實加以解決”[6]。新冠肺炎疫情及其對公眾的深刻影響，加深了公眾對風險的感受，促使我們進一步思考風險社會對我國“十四五”及長遠發展的挑戰。

(一)我國社會經濟發展過程中可能引發的社會風險及其挑戰

改革開放四十余年，我國的社會經濟發展取得了巨大成就，全面小康建設取得了歷史性成就，我國人民對制度的自信達到新的高度。但未來在實現中華民偉大復興的歷程中，依然將面臨各種風險和挑戰。一方面，改革及社會發展進程本身便孕育著巨大的風險挑戰。中國在過去的四十年中走過了其他發達國家幾百年的發展歷程，這種高速發展既有積極的意義，但同時也可能因為社會結構的巨變引發種種不協調和不平衡。改革開放以來，市場經濟體制的確立[7]，社會轉型過程中出現的各種失業現象[8]，日常社會治理過程中的重大決策乃至原本內化風險的制度本身演變[9]，曾經形成種種社會風險及其挑戰。在“十四五”發展時期，“我國發展不平衡不充分問題仍然突出，重點領域關鍵環節改革任務仍然艱巨，創新能力不適應高質量發展要求，農業基礎還不穩固，城鄉區域發展和收入分配差距較大，生態環保任重道遠，民生保障存在短板，社會治理還有弱項”[10]。所有這些方面的問題一旦處理不當，都可能引發巨大的社會風險。另一方面，數字化時代的特點增加了社會風險的放大和擴散風險。我們如今享受著移動網絡帶來的便捷性，但數字化時代信息發布和傳播的可能性和快捷性也可能令相關事件的風險性陡然增加，使得原本不可能醞釀成為社會風險的事件或者原本僅僅可能只是局部的事件發展成為重大的社會事件。這些社會風險在造成社會不穩定的同時，也可能對原有的經濟和社會生活秩序造成沖擊，進而影響到公眾的基本民生保障。

(二)國際社會聯系的緊密性及其變化格局帶來的風險及其挑戰

不同歷史時期社會發展面臨的外界影響不同。在雞犬相聞、老死不相往來的小國寡民年代，人類的生活方式和交往范圍使得人們的民生保障很少受到當地以外環境的影響。但是，現代通訊技術和交通技術的發展，特別是經濟發展的普遍聯系性，已經使得各個國家的發展自覺不自覺地緊密聯系在一起，由此帶來國際性的社會風險及其挑戰。首先，全球化與逆全球化的發展和變革帶來的巨大社會風險。自從上世紀70年代西方世界的經濟結構大調整之時起，各國經濟發展成為具有普遍聯系的世界體系，牽一發而動全身。近年來國際范圍內出現的逆全球化思潮雖然貌似削弱原有的聯系，但是對于已經處于全球體系之中的各經濟體同樣也構成一種挑戰，并且還會因為全球化與逆全球化的起伏帶來不確定性和波動性的風險。其次，國際社會百年未有之巨變的格局帶來的社會風險。在科學技術更新換代和新的數字經濟大發展的年代，原有世界各國在國際政治格局中的地位面臨極大的變動，中國的崛起更是增加了未來國際社會格局之巨變的可能性。黨的十九屆五中全會在分析我國“十四五”期間和2035年遠景發展目標的發展環境時指出：“國際環境日趨復雜，不穩定性不確定性明顯增加”[10]?；仡檱H社會發展的歷史，可以深刻體會這一歷史進程中蘊含的巨大社會風險，而且這種風險對各個國家公眾的基本民生發展都具有顛覆性的影響力。最后，除了上述全局性的風險，個別國家和地區的局部性事件帶來的社會風險也有極大的挑戰。隨著我國公眾的生活愈益融入國際體系，除了上述國際整體經濟和政治格局對國內公眾的社會經濟發展帶來的影響以外，個別國家和地區的政治和經濟等領域的變化對越來越多走出國門的公眾的影響也將更為突出，進而也會波及到更為廣泛的國人的基本民生風險保障。

(三)科學技術發展及其引發的生活方式變革帶來的社會性風險及其挑戰

回顧人類歷史，科學技術的發展與人類社會的進步息息相關，比如大家所熟悉的現代工業文明與蒸汽機的發明和電的使用休戚相關。然而，工業化以及隨之而來的社會進步在為人們贏得對自己勞動力支配權的同時，也帶來了勞動力商品化造成的種種風險[11]。一方面，從整體上來看，科學技術對人與自然關系的重塑具有巨大的風險性。貝克在其關于風險社會的論述時便意識到，人類知識的增長和科學技術的發展帶來自然與傳統的終結，形成“人化環境”和“社會化自然”，最終令社會充滿人為的風險，而人類基于不確定性的各種決定又進一步導致新風險的產生[12]。從這一意義上來說，科學技術對人與自然關系的重新塑造包含著永恒的風險，并且將在對科學技術的深度掌握與運用的同時帶來對新未知領域不可掌控的更大風險。另一方面，當前以計算機和信息處理技術發展為基礎的數字化和人工智能發展，在為人類創造福祉的同時也帶來了風險。數字化運用的普及帶來了個人活動的數字化記錄，由此造成萬物互聯的大數據背景下個人失去應有的安全保障。而新經濟形態下的就業方式的變遷，從根基上動搖了現代社會風險防范的模式。當前的平臺經濟打破了傳統就業模式的固定化，滿足了人們勞動就業自我決定的自由度，但同時也打破了基于穩定和長期就業的勞動關系的現代社會保險制度基礎，令諸如“某團”等外賣派送人員在從業過程中陡然增加許多無法保障的風險。所有這些挑戰，對于未來更好地構建民生保障、滿足人民群眾對于美好生活訴求，無疑有著深刻的警示意義。

四、“十四五”期間浙江省基本民生保障發展對策

改革開放四十年余來，我國經濟總量躍居世界前列，全面脫貧攻堅戰取得決定性勝利，全面建成小康社會的目標圓滿實現，“比歷史上任何時期都更接近、更有信心和能力實現中華民族偉大復興的目標”[13]。浙江的社會經濟發展處于全國的前列，承擔著“高質量發展建設共同富裕示范區”的重大職責。要認真學習和領會習近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學習時講話的精神，充分認識社會保障作為人民群眾最關心最直接最現實的利益問題的地位，堅持系統集成、協同高效的原則，準確把握社會保障各個方面之間、社會保障領域和其他相關領域之間改革的聯系，順應人民對高品質生活的期待，適應人的全面發展和全體人民共同富裕的進程。

(一)堅持經濟發展與民生保障協同發展

民生保障離不開經濟發展的支持，同時對經濟發展也有著重要的促進作用，二者必須堅持協同發展。傳統的社會政策認為，經濟增長與民生保障是相對獨立的兩個部分[14]，甚至認為將原本用于投資的開支用于民生建設將影響經濟的發展。上世紀80年代，西方新右派便指責福利國家運動減少了經濟投入，因而采取了一系列削減民生保障開支甚至將相關服務私營化的措施[15]。這種做法不但與經濟發展的根本宗旨相違背，而且在實踐中也沒有取得預期效果。如今，越來越多的西方國家提出了社會投資理念及其政策實踐，認為經濟發展與民生保障是人類發展相輔相成、不可或缺的兩個方面[16-17]。民生保障應該堅持可持續發展，它與經濟增長并非對立關系，一定程度上對經濟發展反而具有促進作用。中國歷史上的“以工代賑”便是最好的例證。歷代政府通過動員災民參加水利建設獲得勞務報酬，以此取代直接救濟，不僅保證了當地的基本民生，而且相關的水利修復工程對于未來的農業生產也起到了重要的保障作用。上世紀80年代以來，我國的投資性策略在扶貧工作中得到了充分運用，其手段除了傳統的“以工代賑”以外，還包括科技扶貧、保護“母親河”行動等[18]。本世紀以來，黨中央提出了科學發展的思想，要求讓發展的成果惠及社會各個階層。在當前新冠疫情背景下，公共衛生建設對于經濟發展的保障功能，令公眾對經濟發展與民生保障的關系有了更加深刻的理解。為此，要全面貫徹黨的十九大以來中央一系列重要決定精神，堅持經濟增長與改善人民生活品質并舉，“扎實推動共同富裕，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，促進人的全面發展和社會全面進步”[10]。在具體對策措施上，一方面要繼續做好基本民生保障，特別是做好弱勢群體的收入、醫療、住房、教育和養老等方面的兜底性保障，確保社會各個階層共同富裕的目標；另一方面也要堅持社會投資的理念，通過各種具有產出性的政策賦能弱勢群體，促進其自立自強，為改善其生活品質和增強獲得感奠定扎實基礎。

(二)促進不同領域基本民生保障的均衡性

在市場成為資源配置主要形式的情形下，經濟發展不但是個人基本生活的主要保障形式，同時也是社會保障的物質基礎和可持持續發展的保證。因此，借助經濟增長做大社會財富的蛋糕，始終是提高民生保障、滿足公眾美好生活訴求的重要舉措。但是，國際社會保障研究也證實，試圖單純依靠“涓滴效應”來提高弱勢群體民生保障的做法，在經濟穩定增長的情形下可能有一定的效果，但是這一做法可能造成社會差距的擴大，在經濟發展不景氣以及新的社會風險的情形下更會出現弱勢群體基本民生保障的困境[19-20]。要努力補齊基本民生保障的短板，滿足各個階層公眾對美好生活的訴求。從本次調查情況來看，2020年公眾對醫院看病的滿意度評分領先于其他方面，這一結果既是我國醫療保障制度不斷完善和公眾“看病難”緩解的反映，也是疫情特殊背景下公眾情感認同的表現。但不可忽略的是，在人們對美好生活訴求愈益提升的情形下，公眾對醫療健康方面的要求會不斷增加，現實中存在的不足也會因此被放大。盡管我國目前已經實現了基本醫療保障的制度性全人口覆蓋，但不同人群保險制度之間的不平等性依然存在，優質醫療資源特別是不發達地區的醫療資源仍然十分匱乏，公共衛生保障水平也有待健全。所有這一切，都成為“十四五”期間乃至未來更長一個時期需要重點解決的課題。為此，一是要伴隨著經濟的增長同步加大對公眾收入、醫療、住房、教育和養老等基本民生領域的投入；二是要注重對弱勢群體醫療、教育和住房等領域的兜底性保障，滿足人民群眾日益增長的需要；三是要注重不同區域基本民生保障的均衡發展，尤其是要注重城鄉之間、東西部地區之間的均衡發展問題，實現共同富裕的目標。

(三)進一步擴大民生保障制度的覆蓋面

近年來，浙江省社會保障制度建設和保障水平不斷提高，但隨著人民群眾對美好生活訴求的提升，特別是隨著新經濟形態的發展和新就業人群的增長，勞動者的就業形態呈現不穩定性、非長期性和虛擬化等特點，傳統社會保險制度難以覆蓋這一部分新興職業人群，令其不但在疾病、工傷、失業等常規性事件下面臨生活保障風險，而且在諸如疫情等突發事件中也可能成為風險承受的脆弱者。此外，由于我國戶籍制度改革落后于城市發展對勞動力的需求，使得大量外來人口面對各種風險更是無法享受到當地的社會救助。浙江經濟在市場化和新形態發展方面走在全國的前列，這一背景無疑給公眾的基本民生保障提出了嚴峻的挑戰。要抓住制定“十四五”發展規劃的機遇，從新冠疫情帶來的沖擊中積極總結經驗教訓，率先從風險社會角度確立新的民生保障模式，從傳統以勞動就業關系為基礎的保障向以公民權為基礎的新型保障制度過渡，力爭成為新經濟形態下弱勢群體民生風險保障成功經驗的重要窗口。為此，一是要強化現有社會保障制度的落實，真正做到應保盡保，特別是要加強監督，提高流動就業人口的城鎮職工社會保險制度的參保率；二是要針對新的就業形態和就業形勢積極探索、大膽嘗試，確立針對新就業形態人員的基本社會保險辦法；三是要突破經濟保障的范疇，探索確立對公民生活全領域的基本制度保障，防范因為個人權利受損帶來的基本民生影響。

(四)完善和豐富弱勢群體基本民生保障的形式

在弱勢群體的民生保障方面，物質資源的供給方式最為便捷，效果往往也最為立竿見影。但是，隨著浙江省公眾基本生活水平和對美好生活訴求的提高，單一的物質救助形式已經不能滿足人們的需要。要想真正解決弱勢群體面臨的民生困境，必須豐富和完善社會救助的形式，特別是要借助專業社會組織提供非物質性的專業化服務，以滿足公眾更深層次對美好生活的需求。我國傳統政府具有重行政管理、社會服務半專業性的特點[21]，近年來各級政府通過服務購買等形式大力發展公共服務，已經在非物質形式的援助方面奠定了很好的基礎，但是在服務的專業化水平和覆蓋面方面還有很大的提升空間。為此，一是要進一步轉變政府職能，強化其服務職能，確立更為完善的社會服務體系，在弱勢群體基本保障方面起到示范和引領功能；二是要重視民間社會服務組織的專業化水平提升，特別是要借助政府服務購買的引導，提高社會工作等專業化服務人員在相關機構中的比例；三是要區分民間營利性與非營利性社會組織的功能，在滿足不同公眾群體不同層次需要的同時，加大對慈善性非營利性機構的支持力度，以確保低收入公眾基本民生保障需要的實現；四是要探索各種政府和民間的急難性服務和救助形式，對更廣泛空間范圍內的非傳統基本生存性保障提供強大和有效的制度支持。

“十四五”期間我國的國際和國內發展環境既充滿了挑戰，又賦予國家前所未有的機遇。要在既有的社會經濟發展基礎上，進一步審視風險社會可能給公眾美好生活需要的實現帶來的一系列問題，以此為契機完善基本民生保障內容和機制，確保包括弱勢群體在內的各個社會階層的共同富裕。只要牢記初心、不忘使命，勇于面對挑戰，必定能賦予傳統大同社會新的內涵，實現中華民族偉大復興的宏偉目標。