制造型中小企業創新發展政策支持體系研究

王黎螢，霍雨桐，楊 妍

(浙江工業大學 中國中小企業研究院，浙江 杭州 310023)

進入新時代，我國加快推進5G、物聯網、工業互聯網、人工智能等新型投資，鋪就推動制造業長遠發展的“高速路”，為制造型中小企業創新發展帶來了重大機遇。黨的十九屆四中全會對完善中小企業政策提出迫切要求，而發展先進制造業亟需制造型中小企業創新發展政策體系的支撐。為貫徹落實黨中央發展理念，需要把促進制造型中小企業創新發展上升到國家戰略層面，加強頂層設計，出臺和完善促進制造型中小企業創新發展的相關支持政策。

中小企業創新政策支持體系的制定主要是為了通過政策傾斜來增加中小企業的市場競爭力，使得中小企業更好地生存和發展。有學者從系統化角度研究中小企業創新政策體系的構建內容[1]，如 King 和 Ross Levine提出，中小企業創新政策體系由金融扶持、社會化服務等內容組成[2]；辜勝阻等從財政扶持、金融支持、創新集群、科技創業孵化政策以及創新中介服務政策六個方面對創新型中小企業政策扶持體系進行研究[3]。還有學者關注中小企業創新發展政策的國家或地區比較，主要集中在歐美、日韓等發達國家[4-6]，旨在為我國制定中小企業創新發展政策提供參考。近年來，諸多學者開始聚焦于某類政策的研究，主要集中在對企業產生直接影響的財稅金融政策[7-8]，研究政策類別較為單一。此外，雖然已有文獻研究主體不再局限于整體中小企業，開始對不同類型企業創新政策展開研究，但大多只關注科技型中小企業[9-10]，缺乏對制造型中小企業創新發展政策的研究。

隨著我國經濟的不斷發展以及制造業實力的逐步增強，制造型中小企業政策扶持方向和重點也有所變化。本研究以2001—2020年出臺的國家制造型中小企業創新政策為樣本，通過對支持制造型中小企業創新發展的政策進行文本分析，探究政策的演化趨勢、關注重點以及不同類別政策的側重點和特征，為支持制造型中小企業創新發展提出相應的對策建議。

一、數據及研究方法

(一)政策文本收集

從北大法寶中“中央法規司法解釋類目”下搜索“制造業”和“中小企業”關鍵詞，時間跨度為2001年1月1日至2020年6月30日。通過篩選并刪除《決議》《報告》《公告》等不符合要求的文件，并對選定的文件進行閱讀，進行進一步篩查，最終篩選出國家層面出臺的支持制造型中小企業創新發展政策共165個。

(二)政策文本分類

從內容角度出發，同時結合工業和信息化部中小企業發展促進中心發布的《中小企業政策一覽表》中政策類別的劃分標準[11]，將搜集的政策分為組織支撐政策、產業扶持政策、創新創業政策、財稅金融政策、科技服務中介政策、人才培育政策以及其他專項政策七大類，并對每個類別的定義進行描述，對各類政策數量進行統計?？梢钥闯?，支持制造型中小企業產業扶持的政策數量最多(43個)，其次是財稅金融相關政策(37個)，而關于科技服務中介的相關政策數量較少(8個)(表1)。此外，政策出臺年份呈現周期規律，每5年出現一個峰值，且出臺政策峰值逐年攀升(圖1)。

表1 制造型中小企業創新發展政策類別定義及數量

(三)研究方法

隨后借助Python語言展開對文本的分析，分析的過程中使用了TF-IDF(Term Frequency-Inverse Document Frequency)分析模型，準確識別不同時間段出臺的支持制造型中小企業創新發展政策的特色關鍵詞，區分不同時期政策支持的側重點。在分析過程中，TF*IDF表示的是關鍵詞的權重值，TF*IDF數值越高，說明這個關鍵詞在特定文本中出現的頻率高，在其他文本中出現的頻率低，這個詞則作為某文本的代表關鍵詞[14]。

(1)

在上述公式中，分子表示的是關鍵詞在文本中出現的次數，分母表示的是在所有文本中關鍵詞出現的次數總和。

(2)

在以上公式中，|D|表示的是語料庫中所有文件的總和；|{j:ti∈dj}|表示詞語的文件數目。

二、制造型中小企業創新發展政策功能比較

為探究不同類別政策在支持制造型中小企業創新發展中的功能及作用，將制造型中小企業創新發展政策分為七個類別，通過 NVivo11 軟件根據關鍵詞的頻率生成詞云圖，如圖2所示。

(一)組織支撐政策

組織支撐類別政策涉及促進制造型中小企業創新發展的法律法規以及國務院等出臺的提高中小企業發展質量的行動綱領，這一政策涵蓋了企業發展過程中的發展思路、目標、任務、重點工程、行動策略、發展環境等。從組織支撐類別詞云圖中可以看出，國家出臺制造型中小企業創新發展政策中，側重于支持全產業中小企業發展、改善中小企業營商環境。關于“制造業”關鍵詞，“十五”期間出臺了《“十五”工業結構調整規劃綱要》?！笆晃濉焙汀笆濉逼陂g，國家的科技創新體系得到了進一步完善，為制造類中小企業創新發展創造了極為有利的外部條件。在2015年國家發布的《中國制造2025》中，提出了未來制造業的發展方向：借助制造業企業的創新發展，促進產業轉型升級。關于“信息化”關鍵詞，幾乎涵蓋在每一個政策文本中，并且隨著時間的推移，國家對信息化的重視程度逐漸加深，數字化轉型成為我國中小企業未來發展過程中必須要重視的問題。關于“競爭力”關鍵詞，提升制造型中小企業國際競爭力是科技發展的目標之一，組織支撐政策的主要目標也是通過對企業扶持，改善營商環境，為中小企業實現創新發展和提高市場競爭力創造有利的外部條件。

(二)產業扶持政策

產業扶持類別政策高頻關鍵詞主要有“產業化”“標準化”“信息化”與“智能化”“高性能”。關鍵詞“產業化”出現頻率最高，除了增加對新興產業、重點產業的扶持力度之外，還涉及到支持新型技術和自主知識產權產業化，對老工業基地中小企業自主創新的技術成果進行轉化，以此來發展新興產業。關于“標準化”這一關鍵詞，國家在相關產業政策制定過程中，一直堅持用統一的標準來引領行業的發展，使企業能夠改變認識，積極參與到對產業的升級和改造中，不斷提高中小企業產品的科技含量，滿足市場的需要。關于“信息化”與“智能化”關鍵詞，隨著數字經濟和共享經濟的發展，國家進一步推動數字經濟和共享經濟在制造領域的創新應用，發展智能報價、智能匹配、智能生產、智能監測等功能，將注意力集中在不斷提高企業生產線的信息化和自動化水平上。關于“高性能”這一關鍵詞，伴隨著我國發展制造強國相關戰略發展目標的推出，國家對于信息技術、高端裝備制造產業、生物科技以及新能源新材料產業、高性能結構材料、高性能醫療器械、高性能機器人等的目標，是在這些重點領域實現全球領先，這對于我國早日實現制造強國發展戰略將產生積極的推動作用。

(三)創新創業政策

創新創業類別政策包括創新規劃綱要、推動制造型中小企業創新體系建設的系列規劃、通知、意見以及支持大眾創新萬眾創業的相關政策舉措。從創新創業政策詞云圖中可以看出，高頻關鍵詞包括“孵化器”“高新技術”“互聯網”“信息化”“智能化”“產學研”。關于“孵化器”這一關鍵詞，孵化器是國家為了更好地促進中小企業發展，引導企業規避發展過程中遇到的風險和有效降低企業發展初期的成本而為相關企業提供的一種服務支持。國務院印發的《“十三五”國家科技創新規劃》文件中對孵化器的功能作出了非常明確的要求，要求各地結合實際建立起科技創新類企業創新創業發展的孵化管理系統，借助提供系統全面的服務來推動產業的有序發展。關于“高新技術”這一關鍵詞，國家對高新技術產業的發展非常重視，各地根據高新技術產業發展的要求，建立了高新技術產業開發區，以此更好地促進科技創新和相關產業的發展。關于“互聯網”“智能化”“信息化”等關鍵詞，這是結合當前信息技術不斷發展而產生的新的產業，在產業發展過程中，具有智能化、網絡化的特點，因此，建立符合產業發展的科技管理體系，是當前中小企業健康發展必須要重視的問題。關于“產學研”，隨著科技創新力度的不斷加大，企業和高等院校以及專業的科研院所合作展開對相關技術的研究，以此來快速促進研究成果的轉化，充分利用企業的資金優勢以及科研院所的人才優勢，可以實現產學研結合，來帶動制造類中小企業創新發展。

(四)財稅金融政策

財稅金融政策的制定，可以為制造型中小企業快速發展和融資活動提供便利。財政部門也會結合制造型中小企業發展的現狀，建立促進制造型中小企業快速發展的專項資金，以此來更好地促進產業發展。從“十五”到“十三五”期間，政府有關部門都對專項資金的管理和使用進行了不斷完善。在“十三五”期間，國家稅務部門相繼發布了一系列支持中小企業、小微企業的雙創優惠稅收政策，例如《關于集成電路生產企業有關企業所得稅政策問題的通知》等。這些政策的出臺，都充分體現出國家對非公有制經濟以及科技創新產業的扶持和關心。金融服務政策對制造型中小企業的作用主要體現在擴大融資規模、提高融資效率、降低融資成本，能夠有效解決制造型中小企業發展過程中面臨的融資難問題。除了對于中小企業的金融服務外，“十三五”期間，中國人民銀行等有關部門也出臺了金融支持制造業及工業發展的指導意見，充分體現了《中國制造2025》的有關要求。

(五)科技服務中介政策

科技服務中介政策主要涉及公共服務平臺建設管理、科技成果轉化、技術轉移體系建設等方面，旨在為制造型中小企業創新發展提供各類公共服務，不斷提高科技服務產業支持科技創新的能力。從科技服務中介詞云圖可以看出，政策側重于支持制造型中小企業信息化發展、科學技術進步以及與高校、科研院所等創新主體開展合作，加快科技成果轉化。借助公共服務平臺建設為中小企業發展營造良好的外部環境，在發展規劃、資源聚集以及提升服務質量和水平等方面不斷加強服務力度，以此來更好地促進中小企業核心競爭力的不斷提升?？萍汲晒D化以及技術轉移體系建設政策從“十二五”之后逐步出臺，如科技部印發的《科研條件發展“十二五”專項規劃》，通過大幅提升科研條件整體水平，使制造類中小企業實現創新發展。國家出臺的技術轉移體系建設方案的主要目的是為了不斷加強科技創新的系統設計，建立起符合科技創新企業發展規律和產業發展規律的新型技術轉移體系，使科技供給與轉移等相關活動有序開展，為加快科技成果轉化速度和經濟發展提供有力支持?？傊?，在制造型中小企業發展過程中，科技服務中介能夠起到非常好的支持作用。

(六)人才培育政策

結合目前各地出臺的人才政策，在“十五”到“十一五”期間，國家關注的焦點集中在國防科技和專業技術人才的培養上?！笆濉敝?，結合國家出臺的中長期人才發展規劃綱要，有關部門對科技創新人才、高技能人才發展的相關政策進行了不斷完善?！笆濉睍r期，結合《中國制造2025》要求，國家發布了《制造業人才發展規劃指南》，提出要結合創新發展的要求，不斷深化制造業發展與相關高等院校的合作，以此來培育行業發展緊缺人才。根據國家產業發展方向，不斷優化產業布局和高等院校的人才培養方向，借助對辦學專業所做的調整，更好地服務制造類中小企業對高新人才的需要。為了更好地使科技人才服務于中小制造企業，國家要盡快建立系統完善的產業發展體系，將實體經濟、金融服務、人力資源服務聯系起來，以此全面提升中小企業的市場競爭力，促進產教融合，使高等學校人才培養工作能夠更好地滿足制造型中小企業對人才的需要。

(七)其他專項政策

從其他專項政策的詞云圖中可以看出，“中小企業”“互聯網”“信息化”“數字化”關鍵詞出現的頻率較高，可以充分體現國家有關部門對中小企業以及信息化產業的關注力度。此外，節能減排、工業設計等方面也有所涉及?！笆濉钡健笆晃濉逼陂g，關于信息化、互聯網與中小企業及制造業融合的有關政策較少，“十二五”開始逐漸增多?！笆濉逼陂g，工信部發布了《信息化和工業化深度融合專項行動計劃(2013—2018年)》 ，提出要借助信息化來帶動工業化發展。在工業化發展過程中，必然需要信息化的支持，以此可以更好地促進產業的快速升級轉型。在國家發布的促進大數據發展行動綱要中，對大數據產業的創新應用和促進產業發展提出了具體的要求，這對制造型中小企業在未來的創新發展也能起到推動作用?！笆濉逼陂g國家有關部門結合信息化發展趨勢，對制造型中小企業融合發展提出了很多具體的要求，這在國家發布的一系列文件中得到了充分體現。

三、制造型中小企業創新發展政策范圍比較

我國在2000年加入了WTO，在此之后，與世界各大貿易主體的聯系不斷加深，這使得我國在制造業方面所具備的優勢得以發揮，為我國制造企業發展提供了難得的機遇。將2001—2020年關于制造型中小企業創新發展的相關政策按照我國五年規劃時期劃分為2001—2005年、2006—2010年、2011—2015年、2016—2020年四個階段，分別計算四個階段支持制造型中小企業創新發展政策高頻關鍵的TF-IDF值，對不同時期政策關注要點進行比較，結果如表2所示。

表2 不同年份制造型中小企業創新發展政策特色關鍵詞

2001—2005年國家正處于“十五”時期，企業面對的形勢非常復雜，既要改革和發展，也需要保持社會穩定。在此期間，國家積極支持和鼓勵非公有制經濟快速發展[15]，堅持可持續發展的相關戰略，在財稅政策、對外開放、科技創新等方面不斷加大改革力度，為科技創新和科研成果的轉化提供政策支持，使非公有制企業更好地適應了這一階段的市場發展趨勢，提高了企業自身在國際市場上的競爭力。在提升國際競爭力方面，國家積極鼓勵企業引進和使用高新技術對傳統產業進行升級改造，促進我國加快實現產業結構升級。

2006—2010年期間，國家更加關注高新技術產業的發展，對生物科技、電信、航天科技以及傳統的工農業進行了系統全面的改造，不斷提高相關產業的科技含量和機械化水平，使信息技術和自動化技術得到更廣泛的應用。從這一時期支持制造型中小企業的政策措施可以看出，在國際競爭加劇，國際國內產業分工調整加快，以及金融危機等多重壓力影響下，國家政策關注的焦點在于快速提升國內企業的市場競爭力，全力推動中西部地區大力發展制造業。在制造業發展過程中，引導企業將機械化與信息化結合起來協同發展。

2011—2015年國家處于“十二五”時期，制造型中小企業的發展面臨著資源環境約束、市場競爭激烈、融資難融資貴等問題，產業發展方向側重于改造提升制造業、培育發展戰略性新興產業、推動能源生產和利用方式變革等方面。這一時期，國家的工業體系逐步完善，但制造業整體仍然處于大而不強、多以低端產品為主、智能化信息化程度較低的水平，因此，國家提出要突破制約產業優化升級的關鍵核心技術，進行智能化改造，提高產業核心競爭力[16]。

從2016—2020年政策特色關鍵詞可見，國家支持制造型中小企業的政策越來越聚焦于信息化、數字化、智能化、互聯網、人工智能以及機器人產業、無人機等關鍵詞，對數字賦能中小企業也提出了更高要求，目的是要改變過去勞動密集型的產業布局，積極使用自動化智能生產線，提升企業生產的自動化水平，借助科技的力量來降低企業的人力資源成本，智能車間、無人車間正逐漸成為現實。

四、制造型中小企業創新發展政策演化特征及對策建議

(一)制造型中小企業創新發展政策演化特征

從不同類別制造型中小企業創新政策比較中發現，目前組織支撐的相關政策更加注重對全產業鏈企業的扶持，借助相關政策為中小企業建立了良好的外部環境；產業扶持政策近年來重點關注生物醫藥、新能源、集成電路、機器人、石墨烯、新材料等高端產業；創新創業政策非常注重為科技創新類中小企業提供科技孵化支持，以此來不斷降低企業發展所面臨的風險和成本，為相關企業健康發展創造有利條件；稅收政策隨著時間的推移逐漸增多，體現出國家對小微企業、民營經濟以及創新創業的支持力度不斷增強；科技服務中介政策側重于支持制造型中小企業信息化發展、科學技術進步以及與高校、科研院所等創新主體開展合作加快科技成果轉化；人才培育政策近年來更加注重對科技創新人才和高技能人才的培養。其他專項政策關注的焦點也在不斷變化?！笆濉薄笆晃濉逼陂g關于信息化及互聯網與中小企業及制造業融合的有關政策較少，主要集中在發展裝備制造業以及營商環境營造。隨著近幾年數字經濟的發展，政策逐漸側重智能制造、企業上云等，這些都說明未來國家將會更加注重信息化與制造型中小企業發展的融合發展。

從不同時期制造型中小企業創新發展政策范圍比較中可以看出：一是在關注主體的變化上，從關注全產業企業到關注制造型中小企業，尤其是《中國制造2025》出臺之后，國家高度重視制造業的發展，相關政策更加側重于制造行業的中小企業的創新發展；二是對企業的稅收、優惠政策力度不斷加大，表明國家在進一步釋放中小企業活力，助推制造型中小企業高質量發展；三是隨著時間推移，企業的信息化管理、智能化生產逐漸普及，國家出臺政策中逐漸向智能制造、信息化、人工智能傾斜，推動企業上云和智能制造是當下和下一階段制造型中小企業的重點任務。近年來政策關注的焦點集中在不同企業的協同發展上。隨著未來制造業產能升級改造的不斷推進，企業會結合自身優勢，更加積極地參與到產業鏈的發展過程中，這為中小企業未來實現創新發展創造了極為有利的條件。

(二)支持制造型中小企業創新發展的對策建議

黨的十九屆四中全會提出，健全支持中小企業發展制度，要建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系，支持大中小企業和各類主體融通創新。為貫徹落實黨中央決策部署，工信部在推動高質量發展的政策措施中，明確提出加強落實促進中小企業發展的各項政策措施。但中國制造型中小企業創新發展還存在諸多問題，因此，為進一步完善相關政策支持體系，打造有利于制造型中小企業創新發展的環境和條件，可在以下幾個方面作出努力：

一是完善支持制造型中小企業創新發展的營商環境。首先，要完善支持制造型中小企業創新發展的法律法規，對已經出臺的各項政策繼續抓好落實，指導制造型中小企業用足用好各項扶持政策。其次，要加強支持制造型中小企業管理創新的政策體系建設，加強制造型中小企業管理創新，以擬股改、擬掛牌和擬上市企業為抓手，積極引導一批制造型中小企業建立現代公司制企業，加快股份制改造，設立股份有限公司，加快推動企業治理結構現代化。最后，要注意切實放寬行業準入，鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業、社會事業、金融服務、國防科技工業建設等領域，拓展制造型中小企業發展空間。

二是健全支持制造型中小企業創新發展的服務體系。首先，要進一步完善公共服務平臺的創新支撐能力[17]，大力培育新型的服務主體，圍繞國家新型智庫建設，大力發展生產性服務業，充分調動行業協會(商會)、高等院校、科研機構等組織的積極性，鼓勵各類專業服務機構的培訓發展面向制造型中小企業的服務機構。其次，要加快建設中小企業創新創業的共性技術服務平臺，鼓勵有條件的企業和其他創新載體向創客開放設備和研發工具，提供工業設計、3D打印、檢測儀器等電子和數字加工設備，構建移動互聯網、大數據、物聯網支撐的共性技術平臺，為制造型中小企業創新提供廣闊發展空間。最后，完善“互聯網+小微企業”服務支撐計劃，強化制造型中小企業創新基地建設，營造創新發展文化氛圍。

三是構建支持制造型中小企業創新發展的融通創新體系。一方面，要推動制造型中小企業供應鏈與產業鏈補鏈與強鏈計劃，加快推進各省市重大項目招商儲備和引進建設，打通制造型中小企業產業鏈上下游，做好建鏈補鏈、強鏈固鏈工作，支持培育一批創新能力較強、具備國際競爭力的自主品牌企業，支持新興制造型中小企業參與產業創新。另一方面，要加快建設制造型中小企業產學研合作基地，強化“官、產、學、研、用”的協同創新機制，以關鍵技術支撐平臺、技術預見分析平臺、專利挖掘預警平臺、知識產權服務運營平臺、創新人才培養平臺、科技成果轉化平臺、信息資源共享平臺、投融資平臺建設為支撐[18]，以多樣化的制造型中小企業的創新服務需求滿足為落腳點，提升制造型中小企業產學研合作基地的創新服務體系運轉的規范性與高效性。