我國養老金第三支柱功能探析
——基于結構功能主義AGIL 之視角*

王 慧

一、問題的提出

“第三支柱”概念源于世界銀行在 1994 年提出的養老金體系改革的三支柱模式,系指個人主導的自愿建立的完全積累型個人養老金計劃。根據我國學術界第三支柱概念探討的現狀,〔1〕學術界對于我國第三支柱的概念達成了一定共識,即以個人為主導和享受稅收優惠政策,但仍有一些分歧,狹義范圍僅包括享受稅收遞延優惠政策的商業養老保險,如朱俊生《完善稅收遞延型商業養老保險發展的政策環境》、范堃等《基于目標替代率的稅延型商業養老保險扣除限額優化研究》;廣義上包括凡是以養老為目的、依托于第三支柱個人賬戶的所有金融產品,如董克用《建立和發展中國特色第三支柱個人養老金制度》、路錦非和楊燕綏《第三支柱養老金:理論源流、保障力度和發展路徑》。本文采取的第三支柱概念更傾向于廣義范疇。本文從制度角度分析,養老金第三支柱制度系以養老為目的,以個人為主導并以個人賬戶為載體,在享受稅收優惠政策支持的基礎上完全積累型養老金制度。2018 年在財政部、稅務總局、人力資源和社會保障部、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會聯合發布的《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》(財稅〔2018〕 22 號,以下簡稱《通知》) 中,〔2〕《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》,載國家稅務總局官網,http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c3389866/content.html,最后訪問日期:2018 年4 月2 日。明確了為推進我國養老保險體系建設,以個人稅收遞延型商業養老保險為試點,對養老保險第三支柱進行有益探索。

第三支柱概念在官方文件中首次出現,順應了政府、單位、個人合理分擔養老責任的趨勢,標志著我國多層次養老保險制度體系建設進入了嶄新階段。截至2019 年6 月底,個人稅收遞延養老保險累計實現保費約1.54 億元,承保件數約4.45 萬件?！?〕參見王國軍、李慧:《我國個稅遞延型養老保險試點的發展態勢與制度優化》,載《中國保險》2019 年第8 期,第16 頁。保費規模和承保件數均遠低于預期,效果不理想固然有其制度設計中稅優額度低、手續煩瑣等問題,究其根源仍是“多層次養老金體系缺乏統籌規劃,導致體系結構與功能定位紊亂”?！?〕參見鄭功成:《中國養老金:制度變革、問題清單與高質量發展》,載《社會保障評論》2020年第 1 期,第12 頁。因此,在多層次養老保險體系背景下,以全局觀、系統觀來研究第三支柱功能就成為一大關鍵問題。

已有的相關理論研究多從政策支持、國內外比較借鑒等角度來研究養老保險第三支柱,但是將第三支柱功能當作獨立的學術問題去研究的卻很少,抑或只做簡單定性判斷。例如董克用教授(2020) 在探討第三支柱個人養老金概念界定后,將功能總結為“個人養老金是養老金制度補充和收入補充,能夠推動投資養老理念形成并促進資本市場完善”;〔5〕參見董克用、施文凱:《加快建設中國特色第三支柱個人養老金制度:理論探討與政策選擇》,載《社會保障研究》2020 年第 2 期,第7 頁。鄭秉文教授(2018)在闡述我國構建第三支柱達成的三種共識中指出“第三支柱不僅具有保險功能,還應具備投資功能”;〔1〕參見鄭秉文:《“多層次混合型”養老保障體系與第三支柱頂層設計》,載《社會發展研究》2018 年第2 期,第88 頁。而路錦非和楊燕綏教授(2019) 認為“從社會保障理論源流及世界范圍發展規律來看,個人養老金計劃彰顯國家對個人責任的喚醒與鼓勵”?！?〕參見路錦非、楊燕綏:《第三支柱養老金:理論源流、保障力度和發展路徑》,載《財經問題研究》2019 年第10 期,第93 頁?？傮w來看,國內理論界對第三支柱功能研究在宏觀視野、歷史深度和系統性方面仍有欠缺。第三支柱功能在理論研究上缺乏有力支撐,在一定程度上阻礙了第三支柱社會實踐向深度和廣度的進一步推進。

AGIL 模型是社會學結構功能主義提出的應用于社會經濟現象分析的廣義模型(如下圖1),〔3〕結構功能主義認為社會系統具備一定的結構或組織,各個組織部分有機聯系并對社會整體有相應的功能,社會整體在一定時期內相對穩定,各組成部分之間雖會發生變化但具備自我調節能力并趨于新的平衡。A 代表的適應功能,即系統一方面要適應環境,另一方面要能夠從環境中獲得資源以謀求自身的發展;G 代表的目標達成功能,即確定系統目標的次序并調動資源和引導資源區實現整個系統的主要目標;I 代表的整合功能,即系統必須協調內部各部分之間的關系,以維持穩定、和諧狀態;L 代表的模式維持功能,即為了使整體系統順利運行,必須協調與系統有關的內部要素與外部系統,保持一定文化模式的穩定性和連貫性。運用AGIL 模型能夠較為貼切地解釋我國養老金第三支柱功能的界定、現行障礙與構建路徑。

圖1 基于AGIL 模型的第三支柱功能分析框架

因此,本文將從結構功能主義的視角,運用AGIL 模型對第三支柱功能進行深入、全面和系統的剖析,避免脫離多層次養老保險體系而形成割裂、孤立的分析,以期為多層次養老保險體系下的第三支柱頂層設計提供理論支撐,并對其社會實踐提供一定的理論分析意見。

二、AGIL 模型視角下第三支柱的四大功能

根據AGIL 模型,第三支柱功能系統并非單一系統,其中包含經濟、政治、社會、文化等多個功能子系統,即結構功能主義強調互動、聯系的功能系統?；诖?將養老金第三支柱功能作為社會系統研究對象,可以分析其對應的適應功能、目標達成功能、整合功能以及模式維持功能。

(一) 第三支柱的適應(A) 功能:實現養老資金跨期配置

AGIL 模型中的A 代表的適應功能,即系統一方面要適應環境,另一方面要能夠從環境中獲得資源以謀求自身的發展。從適應功能所依托的經濟子功能系統來看,核心要素是資源。為了整個系統的正常運作,經濟子功能系統必須最大化發揮適應功能,通過利用各種手段獲取足夠系統內部進行分配和運作的資源。那么,從第三支柱的經濟子功能系統來看,適應功能的核心要素是養老資金。第三支柱的適應(A) 功能指的是第三支柱如何獲取資金,并且保證個人投資者在生命周期內實現養老資金的跨期配置。金融的配置資源功能與第三支柱個人自愿實現跨期配置、社會資源代際配置,具有邏輯上的內在一致性。

第三支柱的適應功能即養老金資金能夠實現跨期配置,其邏輯起點在于生命周期假說。由1985 年諾貝爾經濟學獎得主弗蘭科·莫迪利安尼(Franco Modigliani) 等人創立的生命周期消費假說(Life Cycle Hypothesis) 認為,〔1〕See Franco Modigliani,Richard Brumberg.“Utility Analysis and the Consumption Function:An Interpretation of the Cross-section Data”, Post-Keynesian Economics,Rutgers University Press,New Brunswick,1954:388-436.一個理性消費者用于消費的資源僅依賴于他的畢生勞動收入加上繼承的遺產(如有),而與他當期收入無關。為追求生命周期中消費效用最大化,人們的消費行為會使個人的收入和儲蓄在自己一生中呈“駝峰形狀”分布狀態:即年輕時消費大于收入(即雖然年輕的時候收入低,但預期未來收入會增加,會使用上一代人的錢甚至舉債消費),中年時期收入大于消費(家庭收入的增加使得消費在收入中的占比降低,一部分收入用于償還年輕時的負債,一部分收入用于養老儲備),退休后消費又會大于收入(收入下降而生活費用、醫療支出等增加)?！?〕See Zvi Bodie,Robert C Merton,William F Samuelson.“Labor Supply Flexibility and Portfolio Choice in a Life-Cycle Model”, NBER Working Papers,1992,16 (3-4):427-449.Bodie &Merton (1992) 建立包含了個體生命周期中工作、休閑、投資、消費、退休時間等要素均可以自主決策的模型,發現勞動力與投資選擇密切相關,年輕人能夠比老年人承擔更大的投資風險。在生命周期理論的框架下,理性人為實現生命周期內效用最大化,在工作、退休階段分別做出合理的財富規劃。

第三支柱實現養老資金跨期配置的功能在國外養老金市場得到了驗證。生命周期模型不斷深化并在金融市場中被應用、改進,促進了美國私人養老金市場如生命周期基金、目標日期基金等各類產品發展,隨后英國、澳大利亞等國家和我國香港地區在推動私營領域養老金改革時均引入了生命周期基金的制度設計?！?〕參見龔剛:《論中國企業年金引入生命周期基金投資模式》,中國社會科學院2017 年博士學位論文,第134 頁。美國2006 年《養老金保護法案》、英國2008 年養老金改革、澳大利亞2011 年養老金改革和我國香港地區2016 年引入預設基金策略,將生命周期基金作為合格默認投資工具。生命周期基金之所以被諸多國家、地區養老金政策制定者重視并被個人投資者廣泛接受,原因在于生命周期基金的養老金資產配置,能夠使得風險收益更為匹配。從個人投資者來看,能夠根據投資者年齡、風險承受程度等因素對賬戶資產進行動態配置,實現了養老資產合理分散風險、自動再平衡等核心訴求。

自20 世紀90 年代起確立構建第三支柱的養老保險體系開始,二十多年來政府做出了許多努力,多層次養老保險體系逐步呈現。但是我國養老金體系第一支柱“一家獨大”的局面還未改變。隨著我國人口老齡化的加劇,退休人員領取基本養老金數額日益增加,第一支柱養老金基金的可持續性將面臨嚴峻挑戰。華穎、鄭功成教授(2020) 粗略估計,現有的商業養老保險的規模約為6000 億元?！?〕參見華穎、鄭功成:《中國養老保險制度:效果評估與政策建議》,載《山東社會科學》2020年第4 期,第70 頁。根據銀保監會公布的數據,2019 年1 月至9 月養老年金保險為415 億元,假設每季度均勻增長,2019 年全年年金保險積累總量為553 億元?！?〕《銀保監會國新辦新聞發布會答問實錄》,載中國銀行保險監督管理委員會官網,http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=885078&itemId=915&generaltype=0,最后訪問日期:2020 年1 月13 日。與此同時,2019 年全年基本養老保險基金總收入為5.7 萬億元,〔3〕《2019 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》,載人力資源和社會保障部官網,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202006/t20200608_375774.html,最后訪問日期:2020 年6 月8 日。前者僅為后者的不足1%。

我國第三支柱適應功能的發揮需要借鑒生命周期模型思路,即開發定位明確、簡潔且一站式的產品設計思路,創造更多適合我國國情的養老理財工具。個人可根據自身收入、家庭財富積累、風險偏好等因素,合理規劃個人收入和消費,實現個人人力資本在不同生命階段的合理配置。2016 年3 月中國人民銀行等五部委發布了《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》(銀發〔2016〕 65 號),鼓勵各類金融機構積極開發能夠提供長期穩定收益、滿足生命周期需求的差異化養老金融產品。2016 年5 月習近平總書記強調:“要適應時代要求創新思路,推動老齡工作向主動應對轉變,向統籌協調轉變,向加強人們全生命周期養老準備轉變”?！?〕《中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行第三十二次集體學習》,載中國政府網,http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/28/content_5077706.htm,最后訪問日期:2020 年 7 月 11日。這表明我國在應對老齡化的問題上,已經由聚焦老齡人口向全人口全生命周期轉變?！?〕參見胡湛、彭希哲:《應對中國人口老齡化的治理選擇》,載《中國社會科學》2018 年第12期,第143 頁。第三支柱能夠在制度層面,保障居民突破個人的短期局限,通過金融機構來完成個人財富在不同生命周期階段的合理分配。

(二) 第三支柱的目標達成(G) 功能:引導個人養老責任的承擔

AGIL 模型中的G 代表的目標達成功能,即確定系統目標的次序并調動資源和引導資源區實現整個系統的主要目標。一個系統只有制定契合實際的發展目標,并且確定目標的次序、重點,才能夠穩步前行。從目標達成功能所依托的政治功能子系統來看,核心要素是次序。那么,從第三支柱的政治子功能系統看,目標達成功能的核心要素是個人養老責任的承擔。第三支柱的目標達成(G) 功能指的是在三支柱體系建設過程中,強調以個人為主導,通過自愿繳費、自主決定繳費額度、自由選擇符合第三支柱的產品,擁有個人投資選擇權和產品轉換權。第三支柱賬戶內的養老金資產完全積累、運作透明、歸屬清晰,完全的私有產權屬性充分體現個人的養老責任。

從全球范圍來看,第三支柱的目標達成功能體現為個人對于養老責任的分擔。一項社會福利或政策的產生、發展與變遷,大多是在國家干預和自由市場之間進行權衡,養老金制度作為社會福利的重要組成部分,同樣也會涉及政府與市場職責的劃分。由于受到自由主義或國家干預主義等不同價值取向影響,各國對于養老金制度中政府、單位和個人等主體的責任劃分有不同的認識與定位,并因此分別通過正式制度安排形成了不同的養老金制度責任分擔模式。近年來OECD 國家紛紛推進養老金制度改革,取得顯著效果,形成了多支柱養老金制度,僅有少數OECD 國家還未建立起第三支柱。以澳大利亞、智利、丹麥為代表的國家除了建立起自愿型第三支柱外,還建立起強制性或者準強制性第三支柱(如下表1)。

表1 OECD 國家第三支柱建設情況

續表

續表

從我國來看,第三支柱在發揮個人對養老責任的分擔功能上仍有欠缺,根據2019 年墨爾本美世全球養老金指數顯示,我國在全球37 個主要國家養老金體系中總分排名第30 位,而完整性指標得分排名第33 位,〔1〕墨爾本美世全球養老金指數作為全球較為廣泛使用的一項評價指標,始于2009 年,使用40多項指標對全球37 個主要國家養老金體系進行評級及比較,指標大致分為三類,分別為充足性、可持續性、完整性指標。僅排在泰國、阿根廷、墨西哥、菲律賓之前,落后于總體指標得分。完整性指標用于衡量養老金體系中第二、三支柱的完整性以及法治水平,二者得分差距印證了我國養老金體系三支柱發展不均衡的現實。何文炯(2018 年) 指出“最近20 多年來,社會保障領域的補充性保障發展緩慢,其資源集聚量很小,影響了整個社會保障體系的運行效率”?！?〕參見何文炯:《論中國社會保障資源優化配置》,載《社會保障評論》2018 年第4 期,第12頁。整個社會保障體系目標是保證職工和普通居民在退休后能夠維持基本生活水平不下降,養老金第一支柱的角色應當是?；?、廣覆蓋,現在卻幾乎承擔了全部養老保障責任?！?〕《2019 年度全國企業年金基金業務數據摘要》,載中華人民共和國人力資源和社會保障部。截至2019 年底,企業年金計劃參加人數為2548 萬人。據市場各大機構估算,職業年金制度剛剛起步從長期來看覆蓋人群也僅為4000 萬左右機關事業單位職工。第二支柱無論企業年金、職業年金主要是以單位為主導,單位繳費占比高,個人繳費占比低,且覆蓋人群十分有限。

但也要看到在2018 年《通知》頒布之前,我國政府在推動第三支柱建立并發揮養老責任分擔功能上也做了諸多探索。早在1991 年我國提出“逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度”,在1997 年國發26 號文件《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》中,稱為“商業保險”。在地方層面,天津濱海新區(2007 年)和上海市(2009 年) 為推行個人稅收遞延型商業養老保險均進行了試點,但未能得到推行。在2018 年以前,第三支柱相關政策由原保監會主導,其他部委較少參與。之后,人力資源和社會保障部、財政部等部委紛紛就第三支柱發文,并在國家“十三五”規劃中明確體現,凸顯了建設第三支柱的重要性。直到《通知》頒布,才標志著真正意義上的第三支柱建設拉開了序幕,一系列的配套政策也相繼出臺,第三支柱內涵得到了逐步擴大,發展空間也更加廣闊。無論是已明確納入第三支柱的個人稅收遞延養老保險產品,還是試點期暫未納入第三支柱的養老目標證券投資基金,〔1〕證監會公告[2018] 2 號:《養老目標證券投資基金指引(試行)》,載中國證券監督管理委員會,http://www.csrc.gov.cn/shanghai/xxfw/gfxwj/201806/t20180604_339081.htm,最后訪問日期:2020 年 7 月 1 日。均強調了個人的養老責任。

(三) 第三支柱的整合(I) 功能:保護勞動者的流動權益

AGIL 模型中的I 代表的整合功能,即系統必須協調內部各部分之間的關系,以維持穩定、和諧狀態。從整合功能所依托的社會子功能系統來看,核心要素是權益保護。整合功能將系統作為一個整體,對系統內部各個組成元素進行規范與協調。那么,從第三支柱的社會子功能系統來看,整合功能的核心要素是流動權益的保護。第三支柱的整合(I) 功能指的是第三支柱如何滿足勞動者的流動權益,一方面納入靈活就業人員群體,滿足其享受稅收優惠、自我主導的養老保障需求;另一方面是勞動者能夠在職業轉換時,順利實現養老資金賬戶的轉移續接。

第三支柱整合功能一方面體現在對非正規就業部門人群的覆蓋。無論是第一支柱基本養老金還是第二支柱職業養老金,依托單位的繳費特征決定了這類制度很難覆蓋所有人群,特別是難以覆蓋那些家庭主婦、自雇人員、特殊職業群體和靈活就業人員,因此建立第三支柱以覆蓋這些非正規部門人員對保障他們退休生活而言意義重大。很多國家也非常重視對非正規部門人員、中小企業雇員的覆蓋。英國第三支柱個人養老金計劃最早出現于1986 年英國《社會保障法案》中,該法案明確提出,任何未滿75 周歲的英國國民都可以加入個人養老金計劃中,〔1〕參見孫瑜、彭維瀚:《英國個人養老金制度經驗》;中國證券投資基金業協會編著:《個人養老金:理論基礎、國際經驗與中國探索》,中國金融出版社2018 年版,第378 頁。為靈活就業人員等未參加任何職業養老金計劃的群體參加第三支柱個人養老金計劃提供便利,個人也可以不通過單位自行選擇加入個人養老金計劃。美國個人養老金計劃主要分為傳統IRA 和羅斯IRA 兩大類,傳統IRA 誕生以1974 年通過《雇員退休收入保障法》(以下簡稱“ERISA”) 為標志,羅斯IRA 誕生以1997 年通過 《納稅人減稅法案》〔2〕Taxpayer Relief Act of 1997 新增408A 款,標志著美國羅斯IRA 賬戶誕生。為標志。SEP IRA 和SIMPLE IRA 兩類新計劃是為了鼓勵中小企業以及自雇人士建立個人養老金計劃,其中SIMPLE IRA 規定只適用于雇員不足100 人的小企業。

第三支柱整合功能另一方面體現在保障勞動者在職業轉換時養老資金順利接續。為了更好地保障勞動者權益,美國、英國均打通了第二、第三支柱的資金賬戶通道,這也是全球第三支柱的一種發展趨勢。S.Holden(2005)〔3〕See,S.Holden,K.Ireland,V.Leonard (2005),The Individual Retirement Account at Age 30:a Retrospective,Perspective.等人指出:“美國IRA 制度除去積累養老金資產功能外,最重要的功能就是flexibility (提供轉移便利性)”。董登新(2016) 指出:“IRA 資產的主體構成來自第二支柱”?！?〕參見董登新:《正確理解美國個人退休賬戶的雙重功能》,載《中國社會保障》2016 年第9期,第40 頁。Rollover (轉入) 在美國第三支柱快速發展中扮演了重要角色,在2017 納稅年度內Rollover 資金規模是4780 億美元,而新增繳費僅有690 億美元,前者是后者近7 倍,截至2016 年底大約50%的投資者都開通了資金轉入功能?！?〕參見美國ICI 協會公布的截至2019 年底投資者報告,第179 頁。2008 年英國議會通過了《2008 年養老金法案》,〔6〕《Pensions Act 2008,Explanatory Notes》,載http:∥www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/30/notes/division/6/1,最后訪問日期:2020 年5 月29 日。以法律形式明確了私人養老金體系的具體改革措施,其中一項重要舉措就是第三支柱逐漸向第二支柱靠攏,〔7〕參見孫守紀:《認知、協商與共識:英國養老金制度改革的經驗借鑒》,載《探索》2018 年第5 期,第131 頁。即依托國家職業儲蓄信托計劃(National Employment Savings Trust,以下簡稱“NEST”) 將第三支柱的個人養老金、壽險資金更多與第二支柱進行融合,統一使用NEST 平臺,以降低管理成本。

當前我國正處于經濟結構轉型期,第三支柱的整合功能更加凸顯其重要性。靈活就業規模群體不斷增大,這部分群體難以被第二支柱覆蓋;而已參加第二支柱的勞動者面臨著職業轉換過程中賬戶資金不能隨著單位流動的困境。發展第三支柱一方面可以有效地對靈活就業群體形成補充保障,另一方面以賬戶制為核心的第二支柱個人保留賬戶資產,可轉入同質第三支柱個人養老賬戶。以區塊鏈、5G、人工智能為代表的新技術革命催生了萬眾創業、創新的熱潮,廣大靈活就業人員除去繳納基本養老金外,還可以建立基于個人的第三支柱賬戶,通過個人主導、運作靈活的投資組合提高資金運行效率。在經濟發展新常態背景下,人員高速流動在相當長一段時間內還會持續,人員流動的方向也具有復雜性。由于第二支柱職業年金、企業年金的設立需要依托單位,很容易出現第二支柱賬戶資產無法隨工作轉換而遷移的問題,在很大程度上會影響參與職工的權益。第三支柱應當發揮其重要作用,將第三支柱作為補充養老金的歸集賬戶,能夠增強第二支柱職業養老金制度的靈活性,有利于勞動力的自由流動,從而滿足經濟社會發展需要。

(四) 第三支柱的模式維持(L) 功能:推動個人養老觀念的轉變

AGIL 模型中的L 代表的模式維持功能,即為了使整體的系統順利運行,必須協調與系統有關的內部要素與外部系統,保持一定文化模式的穩定性和連貫性。從模式維持功能所依托的文化子功能系統來看,核心要素是觀念。當整體系統運作過程出現不協調、不適應的狀態時,模式維持功能可以對系統進行調整,保障系統的持續運作。從第三支柱功能的功能子系統看,核心要素是養老理念。第三支柱的模式維持功能(L) 指的是如何通過投資者教育,扭轉長期以來普遍存在將養老金的投資安全等同于“保底”“保收益”的觀念,喚醒個人養老金投資的意識,逐步實現由儲蓄養老向投資養老的轉變,樹立長期穩健增值的養老金投資理念。

從境外經驗來看,OECD 國家私人養老金實際配置中投資選擇非常多,不僅包括現金和儲蓄、票據和債券、股票、共同基金、保險,甚至還包括土地和建筑,并且在其他投資中包括了私募股權基金和對沖基金,〔1〕Pension Markets in Focus 2019,載OECD 官方網站,http://www.oecd.org/pensions/pensionmarketsinfocus.htm,最后訪問日期:2020 年 7 月 11 日。只有多元化的投資選擇才可以適應不同偏好的投資者。美國三支柱制度模式充分體現了自由主義對個人財產權利的重視,這一價值取向決定了養老金制度中個人責任的最大化。在20 世紀80 年代,美國IRA 賬戶大部分投資者選擇低風險商業銀行和儲蓄類產品,隨著美國資本市場的發展和IRA 投資者的成熟,投資類產品占比逐漸升高。截至2019 年底,在美國11 萬億美元IRA 資產規模中共同基金占比達到44%?！?〕《德國養老金體系的改革與反思》,載中國證券投資基金業協會官方網站,http://www.amac.org.cn/researchstatistics/publication/cbwxhsy/201803/t20180301_4630.html,最后訪問日期:2020 年7 月10 日。2001 年德國推出李斯特養老金計劃,通過直接補貼、稅收遞延等優惠政策來增強第二、第三支柱養老金資產的積累。在之后的養老金改革中不斷擴大產品范圍,使資產配置更加多元化?！?〕參加Investor Economics,宏利資產整理,內部資料。加拿大第三支柱由注冊養老金儲蓄賬戶(RRSP) 和免稅儲蓄賬戶(TFSA) 組成,在兩類賬戶中公募基金比例較高,均超過1/3,存款中定期存款比重逐年下降。

目前,我國第三支柱模式維持功能的障礙在于養老觀念還帶有濃重的封建烙印和計劃經濟的影響。一方面,我國居民受傳統養老觀念影響較深,例如推崇 “孝道”實質上是建立了我國傳統文化中基于代際贍養、實質意義上的現收現付制,家庭養老仍是我國居民首選的養老模式。國民整體的金融意識薄弱,個人投資者整體風險偏好較低,相當一部分老齡人口把儲蓄存款、國債作為主要投資標的,對其他養老金融產品缺乏了解?！?019 中國養老前景調查報告》數據顯示,在不考慮投資增值的基礎上,調查對象認為每人應當有至少154.8 萬人民幣養老金現金儲蓄,達成目標需要65.6 年?！?〕《2019 中國養老前景調查報告》,載富達公司官方網站,http://www.fidelity.com.cn/zh-cn/market-insights/china-retirement-readiness-survey-2019/,該報告是由富達集團和螞蟻財富發起,基于50 050 位參與者中國居民養老規劃意識的調研成果。但僅有不到1/3 的人表示,他們在選擇養老儲蓄產品時注重長期回報。另一方面,我國在計劃經濟時代,國企一定程度上改變了封建社會“養兒防老”傳統觀念,但將更多的養老責任歸于政府。1997 年城鎮職工基本養老保險制度建立且覆蓋面逐步擴大后,單位、個人繳費的理念得以推廣。從養老金第二支柱來看,除了大多數央企建立了企業年金外,中小企業很少自愿建立企業年金,職業年金僅覆蓋機關事業單位人員,覆蓋面較為有限。按照全球范圍內的通行慣例,個人養老觀念本應隨著第二支柱的建設而逐步轉變。但在我國實踐中,第二支柱企業年金未在制度中明確賦予個人投資選擇權、職業年金由財政撥款,導致機關事業單位和建立企業年金計劃的企業代替職工來進行了投資選擇,依靠國家、單位養老的觀念仍然占主流。

為使第三支柱更好地發揮其模式維持功能,筆者認為,我國應當實現基于個人賬戶的第三支柱養老金從傳統的“儲蓄養老”向“投資養老”的過渡,并通過基于個人賬戶的稅收優惠來鼓勵個人進行財富管理,包括購買基金、保險、銀行理財等多種養老金產品來實現個人養老資產的保值增值。2018 年2 月27 日,全國老齡辦等15 部門聯合發布了《關于開展人口老齡化國情教育的通知》,從強化全體國民認知的角度倡導全社會樹立積極老齡化的觀念,積極做好全生命周期養老準備,為國民養老金融意識的培養提供有效保障。個人自主選擇權是第三支柱的最主要特征,個人投資者遵循自身風險偏好做出金融產品的投資選擇。隨著第三支柱制度建設和完善,各類養老金融產品進入第三支柱賬戶,將逐步改變我國居民以保本儲蓄為主的養老財富管理模式。

三、發揮養老金第三支柱功能的保障路徑

綜上所述,第三支柱功能應當包括實現養老資金跨期配置、建立養老金責任共擔機制、保護勞動者流動權益以及推動居民養老觀念轉變,四大功能的適配組合能夠使得第三支柱功能發揮最優效果。從理論上探討其功能,并在實踐中以此為指引構建共識最大、阻力最小、成效最顯著的路徑,并從以上四維度分別推進以保障功能實現:

(一) 構建養老金第三支柱生態系統

堅持市場化導向,銀行、基金公司、保險公司、養老金管理公司等金融機構分工合作,共建第三支柱生態體系。養老金領域是混業競爭,各種金融業態各有所長,銀行、保險、基金、證券等都是個人養老金生態不可或缺的一部分。相較于第一、第二支柱,個人養老金直接面向個人,參與人數多,服務形態多樣,有必要建立統一監管的監管模式:

1.開發適合第三支柱的多元化金融產品

第三支柱覆蓋的范圍自然包括商業養老保險,但不僅限于此,還應覆蓋其他適合投資的金融產品。這不僅有利于促進資本市場健康發展,減少資本市場短期波動,為資本市場提供長期穩定資金,也有利于推動金融創新,滿足養老金投資長期性和個人養老財富管理多樣化的需求。

2.鼓勵多種業態機構參與市場競爭

養老金保值增值離不開一個成熟健康的資產管理市場。第三支柱賬戶涉及包括基金、保險、銀行理財等在內符合監管要求的養老金融產品,參與主體也由單一的保險公司擴展為包括保險公司、基金公司、商業銀行和信托公司在內的各類金融機構。充分引入市場參與者,鼓勵銀行、保險、基金、證券等不同業態良性競爭,能夠激發市場活力,有利于養老金保值增值。

3.建立統一監管的監管模式

我國當前金融監管體制是典型的分業經營、分業監管體制,以第三支柱為主體的私人養老金一旦進入快速發展時期,必將會對我國金融體系產生深遠影響。因此,在設計和探索我國養老金監管體系過程中,不但要考慮我國現實的金融監管體系,還應考慮其將來可能的變化。在《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》監管導向下,不同金融行業監管部門要協同制定第三支柱業務管理業務的監管規定,使各類金融機構在統一規則、標準下,發揮各自優勢、充分競爭。

(二) 建立養老責任共擔機制

第三支柱制度建設并非一蹴而就,也非一勞永逸,既要看到國家、單位、個人三方共同承擔養老金責任的歷史進程,又要看到第三支柱制度需要在實踐中不斷完善。該機制的建立應當特別關注如下兩點:

1.提高養老金第三支柱的立法層次

長期以來,我國養老金三支柱相關文件立法層次較低,基本上以“決定”“通知”“辦法”等規范性文件出現?！?〕以企業年金相關法律為例,其中位階較高的部門規章《企業年金基金管理辦法》《企業年金辦法》由人社部與其他部委聯合下發,并沒有形成部門法。相比之下,美國雇員退休收入保障法案等均為國家法律,為養老金體系的長期發展提供了保障。目前,個人稅收遞延型商業養老保險的試點期已滿,有必要逐步提高立法層次,配套可操作性強的實施細則,例如實施針對養老金的減免稅政策?！?〕參見李心愉、段志明:《稅收遞延、養老保障與社會福利》,載《保險研究》2017 年第7 期,第99 頁。

2.建立稅收遞延與補貼相結合的稅收優惠方式

不同模式稅收優惠是對個人養老金計劃的有效激勵措施,建議采取EET稅收模式,允許個人在一定額度內稅前列支繳費,并在投資環節免稅,在領取環節合并其他收入繳稅。但對低收入人群而言,稅收優惠激勵往往無效,直接財政補貼操作簡便,是吸引低收入者參加第三支柱個人養老金制度的有效激勵機制,可積極探索推出直接補貼式第三支柱個人養老金。

(三) 創新第二、三支柱的互通機制

在第三支柱的頂層設計中納入靈活就業人員群體,在第二、三支柱建立自由轉換的通道機制,一方面可以增強企業年金制度吸引力,另一方面可以提高居民建立第三支柱個人賬戶的積極性,為第三支柱發展提供動力。該機制的建立應當特別關注如下三點:

1.將全民納入第三支柱稅收優惠覆蓋人群

養老金第三支柱目的在于為廣大人民群眾提供更加多元化的自主養老保障工具,與企業年金、職業年金以單位為主導不同,個人養老金是以本人自主、自愿選擇建立,并享受相應的稅收優惠政策激勵,其設計應保證全體國民均有機會參與到制度中來。尤其是對未能參加第一、第二支柱的靈活就業群體提供享受國家稅收優惠的補充養老機會,以發揮第三支柱的整合功能。

2.打通第二、第三支柱的稅收優惠力度

目前我國第二支柱中企業年金計劃仍采取自愿加入制度,從減輕第一支柱基本養老金負擔的角度出發,可以考慮打通企業年金和個人養老金賬戶的稅收優惠政策。即對于沒有享受企業年金計劃的個人,允許其在第三支柱賬戶層面享受企業年金個人繳費4%的稅收優惠。

3.提升第三支柱賬戶歸集資金的便利性

第二支柱個人賬戶與第三支柱個人養老金賬戶互轉是提升養老金體系靈活化、效率化的重要手段。建設開放、兼容、安全、高效的信息平臺,可實現第二、第三支柱參與人身份校驗、賬戶信息查詢,并與稅務信息系統高效對接,通過數字化、信息化實現產品配置、轉換等功能,為個人轉換職業時提供便利的轉移接續,提升制度的吸引力。

(四) 系統推進投資者教育

投資者教育是一項長期工程,在短期內難以扭轉國內個人投資者民眾風險厭惡的整體傾向。監管機構、自律組織和養老金機構需要多元共治,通過創新投資者教育形式,豐富投資者教育內容以及拓寬投資者教育渠道,逐步引導民眾將養老儲蓄的觀念轉變為養老增值的觀念,將短期的投資理念轉換成長期的養老儲備理念。

1.建立多層次的投資者教育體系

《關于開展人口老齡化國情教育的通知》是我國首次在政府層面進行老齡化教育工作,養老金融教育也是老齡化國情教育的重要組成部分。加強投資者教育是推進第三支柱建設的重中之重,監管機構、自律組織、金融機構等多方主體均應當參與,推動養老金投資者教育事業的發展,形成養老金投資者教育的良好機制。

2.增強投資者教育的有效性

養老金第三支柱擔負著引導國民從儲蓄養老到投資養老的使命,需要始終圍繞投資理念、資產配置、風險意識以及投資者權益保護等內容長期開展,還需要根據受眾特點有針對性地對宣導內容進行篩選、改進。在投資者教育形式上,要堅持傳統與創新形式并重,充分利用各種傳播平臺,以更活潑、直接的方式向大眾傳達個人養老金投資的重要意義,促進個人投資選擇的科學性和合理性。

3.建立投資者適當性制度

養老金第三支柱資產管理機構在國內開展管理業務活動應當遵循“了解你的客戶,了解你的產品”的基本原則,充分了解和掌握我國關于投資者適當性管理的法律法規的規定,在識別投資者風險狀況的過程中針對不同投資者進行適當性測評,通過了解客戶的職業特點、年齡狀況、風險承受能力等,向客戶推薦適當的養老金融產品,限制風險承受能力低的人群購買高風險產品,防范金融風險。

四、結語

養老金第三支柱制度的建設是一個持續的過程,其功能不應簡單被解讀為補充養老的單一功能,而應當放在統籌規劃、協同發展的多層次養老保險體系中。實現養老資金跨期配置、建立養老金責任共擔機制、保護勞動者流動權益以及推動居民養老觀念轉變,是養老金第三支柱四位一體的功能。這四大功能的適配組合有利于理順政府與市場、單位與個人、賬戶與產品之間的關系,能夠起到協同發力、綜合施治的最優化效果,為滿足人民日益增長的養老需求提供保障。從整體看,通過構建養老金第三支柱生態系統、建立養老責任共擔機制、創新第二、三支柱的互通機制、系統推進投資者教育等發展路徑,有利于促進第三支柱功能的發揮,提升養老資金的保障效能。從個人看,第三支柱功能的發揮能夠激活個人養老保障安排的主動性,提升金融素養,更好地滿足養老資金保值增值的需求。