加快推進城市內澇治理　構筑人民美好生活空間

王大偉　徐勤賢

當前，我國城鎮化率已超過60%，城鎮常住人口高達8.5億人。城市已經成為人民美好生活的主要承載地，但是由于我國大部分地區受季風氣候影響，降水季節性分配和空間分布不平衡，一些城市洪澇災害易發多發，危及城市居民的生命財產安全、也影響城市安全運行和可持續發展。為加快推進城市內澇治理，近日，國務院辦公廳印發《關于加強城市內澇治理的實施意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年內澇治理工作取得明顯成效，到2035年總體消除防治標準內降雨條件下的城市內澇現象，并從建設城市排水防澇工程體系、提升城市排水防澇工作管理水平、統籌推進城市內澇治理等方面，明確了城市內澇治理的重點任務和舉措，提出了確保各項任務落地的保障措施?！兑庖姟肥侨婕訌姵鞘袃葷持卫淼闹笇晕募?，對提升城市安全水平、建設人民高品質生活空間具有重要意義。

一、治理城市內澇既是重大民生工程，又是重大發展工程

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持新發展理念，堅持人民城市為人民，推動我國城市建設發展邁上新臺階。當前，中國特色社會主義進入新階段，著眼滿足人民美好生活需要、推動城市經濟社會持續健康發展，必須堅持以人民為中心，堅持人與自然和諧共生，堅持統籌發展和安全，全面提升城市防洪排澇能力，解決好城市內澇問題。

加強城市內澇治理是滿足人民美好生活需要的客觀要求。當前，我國城市內澇治理取得積極進展，2012—2019年，全國城市供排水管道長度由103萬公里增至166萬公里，全國60個排水防澇補短板城市排查整治1116個易澇積水區段。但由于自然調蓄空間不足、排水設施建設較為滯后、應急管理能力不強等原因，城市內澇仍然多發頻發，造成道路水浸、交通癱瘓、“水漫金山”、地鐵站成“水簾洞”、立交橋下成游泳池等現象，人民正常生活秩序受到極大影響，嚴重影響人民群眾幸福感。加強城市內澇治理，解決城市內澇問題，關乎民生，是真正的為人民謀福利，也是滿足人民美好生活需要的緊迫要求。

加強城市內澇治理是保障人民生命財產安全的內在要求。當前，我國城市內澇影響面依然較大。根據水利部有關數據，2015年至2018年，分別有168、192、104和83座城市進水受淹或發生內澇，平均每年受淹或發生內澇城市的數量約占我國城市數量的1/5。城市內澇導致人民生命財產的重大損失，2019年，全國因洪澇共造成4766.6萬人次受災，658人死亡失蹤，263.2萬人次緊急轉移;10.3萬間房屋倒塌，14.8萬間嚴重損壞;農作物受災面積6680.4千公頃，其中絕收面積1321.5千公頃;直接經濟損失1922.7億元，占當年GDP的0.19%。保障人民生命財產安全是落實以人民為中心的底線要求，堅持人民至上、生命至上，必須要高度重視城市內澇治理，把治理內澇、確保人民群眾生命財產安全放在更加重要的位置。

加強城市內澇治理是城市可持續發展的基本前提。城市內澇不利于城市的可持續發展，不僅會損壞城市建筑和設施，造成交通癱瘓、部分行業停工停業，擾亂城市經濟社會正常運行，而且城市內澇后，大量垃圾、廢物沖入水中，會對周邊生態系統產生極其嚴重的破壞，公共衛生環境嚴重受損，對人民健康、社會秩序也造成潛在的威脅。城市內澇治理是重大發展工程，也是社會治理能力現代化的關鍵任務，必須加快補齊排水防澇設施短板，提高市政基礎設施承載能力，逐步建立完善城市排水防澇體系，切實保障城市安全運行和健康可持續發展。

二、正確認識城市內澇治理的長期性

城市內澇是指由于強降水或連續性降水超過城市排水能力致使城市內產生積水災害的現象。造成內澇的客觀原因是降雨強度大，范圍集中。同時，城市內澇還受排水設施建設水平、城市發展理念、城市管理水平因素的影響。

一是排水設施建設滯后于城鎮化發展不利于城市內澇治理。我國城鎮化快速發展，1978年以來城鎮化率以每年1個多百分點的速度提高，城市人口大量聚集，但是整個內澇防治體系的發展卻與城市快速發展的需求不匹配，城市建設加快推進，城市變成了水泥森林，柏油路、水泥路使得地面大量硬化，積水難以快速滲透，同時池塘、水系、植被、綠地等蓄水空間也不足，蓄、滯、分、凈、滲、調與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。比如，據衛星遙感顯示，北京城區面積中硬化面積達到50%;又如，新中國成立之初至2012年，武漢中心城區湖泊數已由100多個銳減至38個。

二是城市建設理念是產生城市內澇的原因。過去很長一段時間，城市工作指導思想不太重視人居環境建設，重建設、輕治理，重速度、輕質量，重眼前、輕長遠，重發展、輕保護，重地上、輕地下，重新城、輕老城。在傳統城市建設理念下，城市政府部門更重視城市外表的規劃與建設，基礎設施建設嚴重滯后，“先地上、后地下”，排水系統欠賬多，一些排澇設施的建設年代久遠，設備老化陳舊，建設標準偏低，存在安全隱患多，排澇能力不能滿足實際需要，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現城市內澇。比如，成都市很多的排水設施都是上世紀八九十年代修建的，已達不到現在的排水標準，上世紀80年代，100毫米的降水才會內澇，現在50毫米的降水就會內澇。這也意味著治理城市內澇是持久戰而非速決戰，也不是僅僅靠高成本投入就可以迅速扭轉的，要穩步有序推進、因地制宜，分階段實現城市內澇治理的目標。

三是城市治理水平相對滯后不利于城市內澇治理。當前城市系統治理水平相對滯后，城市缺少現代化內澇防治體系。一方面，排水管網缺乏統一規劃、布局，排水管網建設滯后，建設標準低于國際標準，覆蓋率跟不上城市擴張的速度，雨水口布置不足。另一方面，排水管理能力相對薄弱，缺乏城市排水管網養護的實時監測系統，內澇預警和實時處理的智慧系統等現代化治理手段，難以根據氣象實時信息、管網動態信息、交通出行信息等及時對內澇作出準確判斷并及時發布預警信息。此外，各級排水設施管理人員不足，各部門協同管理機制不健全，也約束了城市治理水平。

四是我國自然氣候條件客觀上不利于城市內澇治理。城市內澇在我國比較普遍，特別是在一些沿海地勢比較低的地區，有一定的客觀性。我國位于世界最大的亞歐大陸的東側，大部分地區屬于季風氣候區，而發生內澇的區域同樣集中于季風氣候區。季風氣候夏季降水集中，占全年降水的75%，且多暴雨，而多在夏季發生的暴雨成為城市內澇發生的直接原因。一些城市在夏季極易受到洪水影響，洪水影響與城市排水設施不足疊加，增加了內澇治理的難度。要以近年來內澇嚴重城市和重點防洪城市為重點，統籌防洪與內澇治理，妥善處理流域防洪與城市防洪排澇的關系。

當前，我國還處于城鎮化較快發展的時期，到2035年，城鎮化率達到70%以上的成熟階段之前，還有近1.5億人口將進入城鎮，較大規模的城鎮建設仍將持續。在城鎮化較快發展階段，城市人口密度增加和產業發展，生產生活的熱量、污染排放對城市微氣候產生重要影響，靠近地面的大氣層溫度上升，髙于遠離地面的大氣層溫度，易產生激烈的大氣對流，更容易引起強降雨的氣候，是城市內澇現象增加的一個重要原因。未來一個時期，統籌存量排水設施改造和增量排水設施建設仍需持續發力，治理城市內澇需要長期過程。

三、堅持系統觀念推進城市內澇治理

城市內澇產生的原因是多方面，治理城市內澇必須堅持系統觀念，將城市作為有機生命體，用統籌的方式、系統的方法解決城市內澇問題，既要找準工程設施的短板弱項，解決內澇治理的最薄弱的環節，又要提升綜合管理水平，確保工程措施作用得到充分發揮。

（一）強化工程措施，系統建設城市排水防澇工程體系

加強工程建設、完善工程體系是治理城市內澇最有力的措施，治理城市內澇的工程措施包括為防治城市內澇災害修筑的各種蓄水、排水等各項工程。內澇防治工程建設要遵循兩個原則，首先是要尊重城市自然基底，堅持因地制宜，統籌考慮城市自然地理條件、水文氣象特征和城市規模等，明確內澇治理策略，科學規劃實施各項工程措施。其次是要強化工程建設系統性，要統籌蓄水與排水建設，統籌新區建設和舊城改造，形成“源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系。

一是著力實施河湖水系和生態空間治理與修復。按照尊重自然、順應自然、保護自然，探索人與自然和諧共生之路的總體原則，系統謀劃內澇治理工程。要把更好發揮自然水系在防洪排澇中的關鍵作用放在重要位置，切實維持河湖自然形態，保留天然雨洪通道、蓄滯洪空間。要通過騰退違規侵占自然空間的永久建筑、統籌土地綜合整治等措施，恢復并增加水空間，擴展城市及周邊自然調蓄空間。要強化城市及周邊河湖水系間的連通性、流動性，以水系連通促進調蓄能力提升，通過實施排水通道整治工程，提高行洪排澇能力。

二是著力構建完善城市內澇治理工程體系。統籌建設源頭減排和防洪提升工程。源頭減排是有效治理內澇的基礎，做好源頭減排工作有事半功倍之效，要在城市規劃建設管理的各方面，積極落實雨水“滲、滯、蓄、凈、用、排”措施，要通過提高硬化地面中可滲透面積比例、合理利用坑洼地面和擴大綠化面積等增加蓄水、滯水空間，確保雨水順暢排放或資源化利用。防洪提升工程是治理內澇的重要保障，要統籌河流干支流、上下游、左右岸防洪排澇和沿海城市防臺防潮等要求，明確城市防洪標準、設計水位和堤防等級，確保有效防御洪水災害。統籌排水管網、泵站等重點設施新建和改造工程。在城市新區建設和城市更新改造中，要系統做好新建管網和排水防澇實施修復，逐步消除管網空白區，增強排水能力，對既有低洼自排困難、內澇嚴重的地區，短期內難以改變建設現狀的，要通過改造、增加泵站，推動雨污分流等方式，切實提升應急排水能力。

（二）強化管理措施，提升城市排水防澇工作管理水平

“三分建、七分管”，要發揮好工程措施在防治城市內澇中的關鍵作用，必須從規劃建設、運營維護、管理平臺建設、人才建設等各方面著手，全面系統提升管理水平，確保工程設施高效運行，推動全面形成防洪排澇、應急管理、物資儲備、系統完整的內澇防治工作體系。

一是統籌排水設施建設規劃和城市建設有關規劃。系統開展排水設施建設規劃，確保有關規劃落地實施。在規劃起始階段就要重視城市內澇治理，要將城市內澇治理有關事項納入城市經濟社會發展和建設管理的有關規劃中。要統籌排水設施建設規劃，特別是要在尊重自然地理格局，保護山水林田湖草等自然調蓄空間的基礎上，嚴格落實排水防澇設施、調蓄空間、雨水徑流和豎向管控要求。要依法劃定河湖管理范圍，保護城市河湖水系。編制內澇風險圖，探索劃定洪澇風險控制線和災害風險區。新城區建設要加強選址論證，合理布局城市功能，科學確定排水分區。

二是統籌做好設施日常維護和排水防澇應急管理。堅持平戰結合，做到“功夫在平時”，嚴格落實城市排水防澇設施巡查、維護、隱患排查制度和安全操作技術規程，確保汛前全面開展隱患排查和整治，加強對排水設施日常維護工作。要全面提升排水防澇應急管理能力，完善優化城市排水與內澇防范相關應急預案，加強流域洪澇和自然災害風險監測預警，并按職責及時準確發布預警預報等動態信息;完善物資儲備、安全管理制度及調用流程;加大城市防洪排澇知識宣傳教育力度。

三是統籌智慧化管理平臺和人才隊伍建設。更好發揮科技在城市內澇治理中的作用，為內澇治理插上“科技”的翅膀，切實加強氣象雨情預報、內澇點監測、設施運行監測、區域信息共享。建立流域聯防聯控機制，著力加強跨地區河流水雨工情信息共享，并根據氣象預警信息科學合理及時做好相關預備工作。加強城市內澇治理智慧平臺建設，整合各部門防洪排澇管理相關信息，建立完善城市綜合管理信息平臺，積極推動在易澇點按需布設必要的智能化感知終端設備。全面加強專業人才隊伍建設，建立專業隊伍或委托專業機構負責城市排水防澇設施運行維護，加強排水應急隊伍建設，強化搶險應急演練，提升應急搶險能力;充分發揮專家團隊在洪澇風險研判、規劃建設、應急處置等方面的專業作用。

四、發揮多主體力量，確保城市內澇治理取得實效

城市內澇治理涉及政府、社會、居民等多方主體，既要發揮政府在內澇治理中的主要作用，也要廣泛動員社會各方力量，加強協調聯動，形成多部門合作、多專業協同、各方面參與的社會共治格局。

一是城市政府要切實擔負起主體責任。城市內澇治理需要整體協調推進，構建國家統籌、省負總責、城市具體落實的管理體制。其中，落實城市政府主體責任至關重要。城市政府要統籌設施規劃建設管理，建立城市內多部門統籌協調的工作機制，健全有利于排水防澇系統化管理的工作制度。省級政府要加大對本省區城市內澇治理的指導、組織、協調、支持和監督，將內澇治理工作納入政府工作績效考核體系。國務院有關部門要結合城市體檢評估等工作，及時跟蹤評估城市內澇治理情況。

二是統籌做好項目謀劃和建設。把項目建設放在更加重要的位置，城市政府根據城市內澇治理的總體安排和任務目標，系統謀劃城市內澇治理項目，扎實做好項目前期準備工作，加快開工建設一批重大項目。要結合審批制度改革，協調做好建設項目審批。統籌排水防澇設施建設與市政設施建設，優化工程布局和建設時序，推動各類工程同步施工建設，避免反復開挖，切實將項目建設對城市運行和居民生活的影響降到最小。

三是強化資金和用地要素保障。加強資金保障，將落實政府投入責任與吸引社會資本參與相結合。從加大中央預算內投入、納入政府債券范圍、統籌城市建設維護資金等各類經費等方面，切實加大政府投入，提高資金使用效益。創新投融資機制，多渠道吸引各方面力量參與排水防澇設施投資、建設和專業化運營管理。加大建設用地保障力度，將城市內澇治理重大項目納入國家重大項目清單，將排水防澇設施用地供應納入土地利用年度計劃，各城市在制定國土空間規劃中，要充分考慮城市防洪排澇建設用地需求，為相關設施建設預留用地空間。

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）