我國互聯網平臺反壟斷制度的立法路徑探究

張安琪

摘? ?要：互聯網平臺為企業和消費者創建雙贏的市場環境，但其雙重屬性的市場結構而對實踐管理造成巨大沖擊，特別是數字經濟的發展給我國反壟斷制度陷入相關市場界定、支配地位認定、壟斷行為判定之立法困境。本文結合我國數字經濟發展現狀，并借鑒域外互聯網發達國家經驗，從根本立法模式革新進行探究，進而梳理好我國反壟斷制度與相關指南的關系，建議我國遵循包容審慎的原則，貫徹數字經濟發展與監管協同并立的根本目標，以此確立適合我國互聯網平臺反壟斷的立法路徑，為我國反壟斷制度的修訂奠定理論基礎，為數字經濟的持續穩定發展提供新的動能。

關鍵詞：數字經濟;互聯網平臺;立法路徑;反壟斷法

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.06.006

中圖分類號：F49;D922.294? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2021）06-0058-08

不斷升級的互聯網平臺信息交流、數據收集及交互創新等新興業態發展模式預示著數字經濟時代的到來，為企業和消費者創建了雙贏的市場環境，但數字經濟迅猛的創新發展亦為競爭戰略、組織結構、文化在內的實踐管理造成了巨大的沖擊。當前，許多國家或地區在積極推動此新興業態發展的同時，亦通過立法或制度修訂回應數字化轉型過程中帶來的負面效應，歸納總結域外相關數字經濟的立法模式及特點，結合我國的互聯網經濟發展現狀，確立適合我國大型互聯網平臺反壟斷規制的立法路徑，促進我國數字經濟反壟斷制度一體化格局的形成，是應對數字經濟時代我國立法層面亟待解決的問題。

一、數字經濟市場雙重屬性結構的形成及效果分析

（一）壟斷與競爭并存的雙重屬性市場結構

不同行業最優市場結構并不相同，明確互聯網經營模式的形成原理與產生效果，既是判斷其市場結構均衡狀態與發展趨勢的基礎，亦是優化數字營商環境的前提條件。市場結構理論初期，依據新古典經濟學，完全競爭可以實現市場資源配置的最優化，壟斷和競爭完全對立。若僅從傳統市場結構理論論斷，數字經濟相關市場則處于一種完全失衡的結構，并具有雙重屬性。即平臺經營基礎業務處于完全壟斷地位，應用則屬于增值業務而形成市場競爭關系，二者分屬于不同主體，處于上下雙層經營狀態，壟斷與競爭相互作用且互為條件，構成一個整體市場。相較于傳統型市場的壟斷結構，數字經濟市場以數據聚合為企業的核心價值，形成低成本、規?；染W絡效應，具有網絡邊際收益遞增和外部性的特點。因此，數字全球化與經濟的網絡化使互聯網平臺雙重屬性市場結構的形成存在一定的合理性和必然性。從市場發展理論來看，學界對于互聯網平臺經營者集中的市場結構模式逐漸認可。我國有學者將其定義為“分層式壟斷競爭”結構，即大型互聯網平臺憑借其市場先入優勢占據大量用戶資源而形成壟斷層，中小型企業為獲得大量的潛在用戶資源而入駐平臺。隨著傳統企業不斷進行線上轉型，形成了競爭層面的市場結構，但并不會因此威脅壟斷層的市場地位，且這種市場結構穩定發展，是一種市場結構的合理演化。

（二）數字經濟市場壟斷模式的效果分析

市場結構決定資源配置效率，數字經濟市場因具有特殊的自然壟斷性質逐漸被學界所認可?；谄渚W絡的外部性、市場規?；坝脩翩i定效應等特點，現代互聯網壟斷的市場結構有助于推動技術創新和新型商業模式的構建，促進企業間的有效競爭并增加社會福利待遇?；ヂ摼W雙邊平臺的互聯互通，亦提高了消費者在平臺間轉換的便利性，提高了消費者剩余。在數字經濟市場發展中，企業間通過技術與商業模式創新不斷推動企業進步并提升市場占有率，即創新行為是充分競爭的。我國學者通過實證檢驗得出，在單寡頭競爭性壟斷市場，市場的集中度升高并未影響其他企業的進入，因此互聯網行業的壟斷并未因形成市場進入壁壘而阻礙競爭。學界對數字經濟市場壟斷優勢進行肯定的同時，部分學者亦提出了此種新型壟斷競爭市場結構的潛在風險與弊端。在數據已經成為一種經濟資源的時代，若企業利用數字平臺網絡效應和鎖定效應的優勢而占據市場核心競爭地位，其他企業需依賴其數據支持進行核心運營時，拒絕提供數據，此時則形成了相關市場的數據進入壁壘，進而阻礙了市場正常競爭。由于缺乏技術競爭與創新動力，互聯網平臺寡頭企業會因居于壟斷地位而不斷提高其平臺定價，降低其承擔社會責任的投入，進而損害公共利益。當前，全球互聯網寡頭企業開始趨向違背平臺搭建之初所作出的普遍準入和民主參與的初衷，限制縱向競爭，致使平臺與中小型競爭企業及用戶的相關利益發生沖突，矛盾日益加劇。隨著數字經濟市場的逐漸興起，數據的價值成為當代互聯網企業間競爭的重要依據，依其先到先得和贏者通吃的特性，極有可能通過制造數據進入壁壘以形成行業壟斷而抑制競爭效果。因此，對數字經濟市場進行適度的反壟斷干預是有必要的。

二、大型互聯網平臺反壟斷陷入立法困境之因

（一）相關市場界定的角度及方式

基于互聯網平臺多邊市場及跨界市場范圍，理論界與實務界對相關市場界定角度及方式均存在分歧。實踐中，相關市場范圍的準確界定是市場支配地位的認定依據，亦為壟斷行為案件裁判的起點。依據《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》（以下簡稱《指南》），產品需求替代之定性分析法與SSNIP市場界定法均無法對互聯網企業相關市場范圍進行準確評估;相關市場范圍的界定需基于多因素進行考量，并堅持個案分析原則，但其并未提出準確的技術性規范。當前，經濟學界與法學界對于不用或慎用SSNIP方法界定互聯網相關市場基本已達成共識。因此，基于互聯網市場特殊的雙重屬性結構，在互聯網反壟斷相關案件的市場界定過程中，應重新解構傳統市場競爭行為的影響因素在數字經濟領域的適用性，客觀看待價格與成本呈正相關的市場基本理論。結合平臺服務身份的多樣性與形成市場的多邊性，重新考量傳統市場競爭模式在互聯網行業的經濟合理性。同時，市場力量測度、價格與成本關系及經典競爭行為等均應納入市場界定的考量因素。因此，為構建操作性較強的互聯網相關市場界定規范，需進一步加強相關技術性規范的制定。

（二）產業支配地位的確立及認定

反壟斷實踐中，支配地位形成的本質為消費者對商品和服務別無他選。對于互聯網產業支配地位的認定，需要考量企業的支配力量;而基于平臺認定標準需進行跨市場分析的特性，現行規則不具有普適性?！吨改稀芬幎山Y合平臺經濟的特點，從兩個層面對互聯網平臺進行相關市場支配地位的認定：在經營者層面，具體考量其市場份額、相關市場競爭狀況、控制市場的能力、財力和技術條件等因素;在其他經營者層面，評估交易過程中對其依賴程度及是否存在進入相關市場壁壘等條件。但在具體實踐中，仍需注重平臺的網絡效果及鎖定因素等所造成的負面影響，如因轉換平臺的成本提升而使消費者對固定平臺具有黏性。我國有學者建議采取寧寬勿緊的原則，基于平臺自然壟斷特性，適當提高市場份額比例，改進市場份額計算方法以改革市場份額推定方式。同時，重視考察是否存在技術標準與轉移成本壁壘，充分考量互聯網企業的研發資本、盈利能力、關鍵技術擁有量和技術創新能力等因素。因此，在制定平臺相關市場界定的技術性規范前提下，互聯網產業支配地位的認定規則需對考量因素及推定算法進一步完善確立。

（三）壟斷行為的識別及判定

實踐中，互聯網企業通過“平臺二選一”、“大數據殺熟”、“搜索降權”等手段引發的縱向限制行為認定存在爭議，且算法的合謀亦增強了壟斷行為的隱蔽性，使得相關案件在審查過程中取證困難。由于相關市場的界定、支配地位認定與壟斷行為屬一系列聯動關系，因此互聯網企業是否作出《反壟斷法》第17條所說的“限制交易”行為，對另一市場主體產生排斥的效果取決于對其壟斷行為的認定?！吨改稀分鹨患毣似脚_濫用市場支配地位行為的表現形式，并有針對性地回應了當前社會所關注的熱點問題，但仍缺乏對于此類行為違法性的認定。依據我國反壟斷相關制度，互聯網平臺在相關市場占據支配地位本身合法，但因寡頭企業的市場競爭壓力的弱化及網絡邊際成本趨近于零的特點，若其利用壟斷行為對市場公平競爭產生進一步的排除與限制，則易引發市場系統性風險，損害相關者權益。因此，在具體實踐中，依據我國《反壟斷法》相關條款對互聯網寡頭企業進行壟斷行為審查，若當事人無法提供合理的數據壟斷理由，則應對此類行為予以禁止。

三、數字經濟時代之域外立法模式研究

為應對數字經濟時代多元性、一體化的新型格局，保障良好的數字生態環境，互聯網發達國家或地區對于超級平臺的反競爭效果均作出了積極的立法回應。但各國規制的方式與手段各不相同，主要存在以下幾種模式。

（一）數字全方位立法模式

此種立法模式即以數字為核心，以維護國家信息安全、保障公民隱私權利、維持市場公平競爭為原則，構建涵蓋數字發展全方位、多領域的法律規范體系，尤以歐盟為典型代表。近些年來，歐盟競爭法制度不斷受到來自美國大型互聯網平臺的挑戰，為應對美國數字市場所形成的規模經濟與資金流通優勢，確保其“數字主權”，歐盟于2015年通過了“單一數字市場”戰略，旨在加強數字領域的監管，建設“意義”導向的數字歐洲。該戰略主要建立在三大支柱之上：一是維護境內消費者及企業的相關權益;二是為數字經濟市場及商業模式的創新發展營造公平競爭生態;三是激發歐洲數字經濟市場活力以發揮其最大化潛能。歐盟通過的《通用數據保護條例》（GDPR）具有最嚴格的跨境數據隱私保護制度，旨在保護消費者個人信息和隱私，防止數據泄露和網絡上逐步上升的安全威脅。歐盟委員會于2020年12月出臺的《數字服務法案》和《數字市場法案》，進一步加強對大型互聯網平臺行為的規制和干預。其中《數字市場法案》明確提出了重點監管對象“守門人”的判斷標準及市場公平競爭的一系列舉措，意圖厘清數字服務提供者的責任，著眼于遏制大型互聯網平臺的不正當競爭及壟斷行為，從而維護歐盟的數字單一市場秩序。

“數字全方位立法模式”從數據壟斷行為的規制到國家信息安全、個人隱私的保護，以及在信息的獲取、使用、加工及傳輸等多個環節進行全方位立法規制。當前關于數字立法的制定彰顯了歐盟以個人數據保護為基礎，對內以數據流通為驅動，對外以應對大型科技平臺為保障的數字經濟法律體系。概言之，歐盟主要從產業發展與市場競爭兩個層面對數字經濟進行政策指引與制度規范。一方面側重采取行為性措施抑制根除互聯網企業壟斷行為對相關市場競爭效果的影響，提升反壟斷執法的效率;另一方面通過制定相關產業政策引導數字經濟市場資源的合理配置與分流，推動并促進新興市場競爭機制的完善與重建。

（二）數字專項立法模式

此種立法模式主要基于本國數字經濟特點而對市場中出現的熱點問題進行專項立法，并為市場中可能出現的問題作出制度的預留空間，代表國家為日本。2019年12月18日，日本公平貿易委員會（JFTC）發布《關于提供個人信息等方面的數字平臺運營商和消費者之間的交易中濫用市場優勢地位的準則》（以下簡稱《準則》），《準則》通過澄明關于在獲取或使用個人信息等方面濫用市場優勢地位的行為，以確?；ヂ摼W平臺運營商的商業行為透明度和可預測性。若平臺運營商違反市場公平競爭秩序而損害消費者及其他運營商的相關權益，則違反《禁止私人壟斷和確保公正交易法》。在交易過程中，《準則》還規定了消費者信息保護等內容，若企業涉及不正當獲取并使用消費者信息等行為，以非等價商品和服務對償，依據商業慣例應認定為不正當交易。

日本在優化數字生態環境過程中，制度構建主要以解決平臺發展具體問題以維持市場活力為導向，立法原則主要基于以下幾點：一是以社會環境、技術標準和用戶便捷為基礎;二是以促進平臺健康發展、技術創新為目標;三是以全面系統的調查和具體完善的制度為保障;四是通過制度構建與執法運作的順利銜接，以確保市場的公平自由競爭;五是推進對數據開放和傳輸規則內容及適當性的審議;六是以建立充分契合數字技術創新發展的靈活、有效的規范為準則;七是注重數字立法的國際適用與協同發展。概言之，日本通過在市場經濟宏觀政策層面與企業發展微觀建設層面，全面制定相關政策以明確數字經濟的戰略目標及產業布局，加強平臺經濟發展規劃，推動數字技術在各領域應用的市場格局構建，以此應對數字時代發展所帶來的各項挑戰。

（三）以反壟斷相關制度為本位模式

此種模式的制度構建主要圍繞傳統反壟斷相關制度或判例規則，引入互聯網平臺概念，或對判定相關案件適用的條文進行技術性擴張解釋以規范平臺壟斷行為，以美國為主要代表。其反壟斷法由三部法律組成，分別是1890年頒布的《謝爾曼反托拉斯法》、1914年頒布的《聯邦貿易委員會法》和《克萊頓法》。自20世紀90年代互聯網商業化以來，美國數字產業逐漸發展成熟，基礎設施配套完善，市場高度集中化。數字經濟的新型市場結構亦為反托拉斯法中對傳統壟斷行為的規范條件和判定標準帶來挑戰;但美國反托拉斯規則適用范圍較寬泛，若結合經濟學理論分析，可靈活適用于互聯網平臺壟斷行為的規制。因此，美國在處理涉嫌互聯網平臺反壟斷的案件中，通過對以上三項法律相關反壟斷條款中規定的壟斷或限制競爭行為進行擴張解釋，遵循合理審慎原則并從行為主義視角出發作出裁判，以維持互聯網平臺間的動態競爭，提高數字經濟市場效率，促進新興業態的可持續發展。

2020年10月6日，美國眾議院司法委員會發布的《數字化市場競爭調查報告》顯示，臉書、谷歌、亞馬遜、蘋果四大互聯網平臺企業被認定具有利用其壟斷地位打壓競爭者、壓制行業創新等行為，并建議美國國會對反壟斷法進行全面改革以適應互聯網時代的變化。此次報告的核心內容為對數字市場常見的壟斷、反競爭行為和互聯網寡頭企業對相關市場影響的總結，以及對立法、執法和司法的建議。表明美國政府在數字經濟不斷發展的過程中，對市場競爭狀況的評估以及現行反壟斷制度的系統性思考，警示超級互聯網平臺加強自治規范，收斂不當壟斷及競爭行為，逐漸強化對數字經濟的監管能力與績效，以此加強對消費者權益的保護與市場公平競爭環境的優化。

四、我國反壟斷相關制度調適路徑探析

（一）經濟與法律雙重維度之分析與協調

《反壟斷法》作為“經濟憲法”，其立法需兼顧效率與公平，而從經濟學與法學雙重維度對我國互聯網反壟斷立法路徑進行探究更具科學、合理性?？v觀我國反壟斷相關制度構建進路，經濟學分析方法的運用豐富了具體制度的內涵，優化了市場結構的分析模式，細化了一系列違法壟斷行為的判定標準。但經濟分析方法的應用也為法律所規范，進而“嵌入”到法律制度的運行中，為司法及機構在實務中對反壟斷行為的判定提供技術支持。經濟分析和法律形式主義之間持續的張力，構成了推動反壟斷法不斷完善發展的動力之源。因此，我國互聯網反壟斷相關制度在發展過程中應從兩個維度拓展。一是向上拓展，通過高效的反壟斷執法和司法審判促進互聯網產業健康發展和技術進步;二是為向下拓展，通過全面分析壟斷或競爭行為對其他相關企業及消費者的影響，對消費者進行司法救濟或由執法部門直接干預。與此同時，我們也應明晰反壟斷制度體系是一個包含規范制度、分析方法、監管機構及執行方式的一體性結構，經濟分析方法的適當運用依靠的是執法與司法機關對相關法律規范的精準、高效的應用。因此，對于平臺反壟斷制度的規定在注重經濟形式的技術性操作的同時，亦應重視法律的形式主義與規范性，以此提升實踐中對相關規范的精準運用與案件的高效解決。

（二）指導原則與基本目標的確立

2019年8月發布的《國務院辦公廳關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》提出數字經濟發展應持續深化“放管服”改革。在政策層面，加強引導和保障準則;在監管層面，遵從創新和審慎理念，推動建立適應平臺經濟發展特點的新型監管機制，著力營造公平競爭的市場環境。相較于美國、歐盟數字經濟市場，我國數字經濟市場形成得較晚，且并不成熟，但我國的產業配套能力較強，因人口眾多而易形成超大規模內需市場，有助于推動數字經濟與傳統經濟的協同發展。另外，新冠肺炎疫情加速了全球的數字化進程，未來兩年內數字經濟市場將會得到長足發展，且“分層式壟斷競爭”的市場結構是數字產業發展的合理演化，數據的收集行為本身不會構成壟斷，應結合其對數據的應用形式進行綜合考量，看其行為是否會造成數據進入壁壘從而扭曲競爭環境。綜上，我國對互聯網領域的反壟斷制度干預和政策制定，應繼續保持謙抑的態度，在現有的反壟斷制度規則框架下，持續遵循審慎干預原則。同時，互聯網反壟斷體系的構建應始終緊密結合中國經濟的發展需求，加強相關領域的專業人才隊伍建設，以提高執法和司法的靈活度與科學性，不斷優化我國數字經濟市場規則和創新監管理念及方式，并鼓勵平臺經濟業態發展以切實保護平臺相關者權益，推動數字經濟的持續發展，加強國際間的交流合作。

（三）我國大型互聯網平臺壟斷行為立法模式的選擇

當前我國數字領域基本形成了多元化的反壟斷監管格局，但尚未形成系統的互聯網平臺反壟斷立法體系?！毒W絡安全法》《個人信息保護法》《電子商務法》等相關立法的出臺從不同角度對數字領域進行規制，保護的法益亦不相同?！吨改稀分辉诂F有反壟斷法框架的基礎上加入了互聯網的要素，但并沒有進行專項的技術性規范創設，對相關市場的界定方式不具科學合理性，進而影響實踐中對相應主體壟斷地位的認定與行為判定。已發布的《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》關注了互聯網領域，亦首次增加了互聯網領域反壟斷條款，認定互聯網領域經營者具有市場支配地位還應當考慮網絡效應、規模經濟、鎖定效應、掌握和處理相關數據的能力等因素，但仍需對支配地位的認定標準與方法進行更詳細的闡釋，才能為網絡效應、規模經濟等因素的判定標準提供必要的科學指引。因此，我國當前的立法模式既不同于“數字全方位立法模式”，也無“數字專項立法模式”的趨勢。從我國當前反壟斷執法機構及制度創新的經驗來看，上述兩種立法模式皆無法滿足我國當前立法現狀。對域外相關立法模式的借鑒，應結合我國基本國情及互聯網平臺經營模式的特點，從中探尋適應我國數字經濟市場發展的契合點。在數據服務保障優先的前提下，我國可借鑒歐盟《數字服務法案》與《數字市場法案》提案中的有關內容，使反壟斷機構對互聯網寡頭企業不正當壟斷行為進行適度干預，但應建立起符合我國數字產業現狀的監管機制;結合日本發展數字經濟的經驗，從宏觀政策與微觀制度層面共同推進數字生態環境建設。我國對數字經濟的監管模式與美國相似，嚴苛程度低于歐盟，政府與市場關系的調整應建立在對傳統市場經濟和計劃經濟體制的反思及實踐規律的總結基礎之上，構建有中國特色社會主義的數字市場以實現經濟的高質量發展。為此，我國應在《反壟斷法》為本位的基礎上，以審慎干預為原則，對數字經濟的發展進行適度規制。即制定以《反壟斷法》為核心，增加互聯網平臺獨立條款并對行業相關市場的界定、支配地位的認定及壟斷行為的認定進行概括性制度規定?！吨改稀窇诜磯艛嗟南嚓P制度基礎上對于實踐中的具體問題進行細化補充，提供更加明確的技術性指引與判定依據，如對多邊市場界定的方法、算法共謀的形式、數據市場壁壘的干預等問題逐一進行細化完善，制定更加完備的平臺反壟斷指南，以此形成以《反壟斷法》為核心的全方位、多角度、專業化的大型互聯網平臺反壟斷立法體系。

五、結語

數字經濟市場具有特殊的屬性結構及特點，對互聯網平臺監管應遵循營造公平競爭秩序、加強科學有效監管、激發創新創造活力、促進行業健康發展及維護各方合法利益五大原則，當前國務院反壟斷委員會正式發布《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，《反壟斷法》修訂也已經正式提上日程。數字經濟時代我國互聯網平臺反壟斷制度體系的構建，應選擇恰當的立法模式并同時兼顧經濟分析和法律形式主義兩方面的貢獻，穩步推進數字經濟維度的《反壟斷法》修訂，進一步完善配套《指南》，對平臺壟斷的突出問題作出必要的回應。

（責任編輯：王艷）

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