北美地區碳排放交易機制經驗與啟示

李濤

摘? ?要：2020年9月，習近平主席宣布中國力爭2030年前二氧化碳排放量達到峰值、努力爭取2060年前實現碳中和。在碳達峰、碳中和目標下，中國碳排放交易市場必將迎來新發展階段。本文梳理北美地區碳排放交易體系發展情況和特點，借鑒其經驗做法，建議完善碳排放法律法規體系、健全碳市場制度保障，培育多層次碳市場、促進碳資產有效配置，有序推進國內外碳市場互聯互通，進一步推進中國碳排放交易市場高質量發展。

關鍵詞：北美地區;碳排放;配額

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.06.010

中圖分類號：F124文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2021）06-0083-05

一、北美地區碳排放交易基本情況

北美地區碳排放交易，主要包括區域溫室氣體減排行動、美國加利福尼亞州和加拿大魁北克省等區域性碳排放交易體系。

（一）區域溫室氣體減排行動（RGGI）

2005年，美國東北部10個州共同簽署應對氣候變化協議，建設美國首個強制性碳排放權交易體系。其減排目標：2018年電力行業二氧化碳排放量比2009年減少10%，2020年比2005年削減50%，2030年比2020年削減30%。配額初始分配以拍賣為主，占配額總量90%以上，拍賣收入主要用于能源效率提升、可再生能源技術、消費者補貼、減排和適應項目等。根據國際碳行動伙伴組織（ICAP）《全球碳市場進展：2021年度報告執行摘要》等統計，2020年RGGI拍賣底價為2.32美元，全年拍賣總量6498萬短噸，成交均價6.4美元/短噸。

（二）美國加利福尼亞州碳排放交易體系

2013年1月，美國加利福亞尼州碳交易體系啟動，并于2014年與加拿大魁北克碳市場連接。加州碳交易體系主要分三個履約期：2013—2014年第一期，覆蓋了發電、工業排放源，年度上限約1.6億噸二氧化碳當量，占排放總量的35%左右;2015—2017年第二期，增加了交通燃料、天然氣銷售業等部門，排放上限增加至3.95億噸二氧化碳當量，占比上升至80%左右;2018—2020年第三期，各年度排放上限分別為3.58億、3.46億和3.34億噸二氧化碳當量，覆蓋了約80%的溫室氣體排放和500多個企業。根據國際碳行動伙伴組織（ICAP）《全球碳市場進展：2021年度報告執行摘要》等統計，2020年加州配額拍賣底價16.68美元，年度拍賣總量達2.15億噸，成交均價為17.14美元/噸。

（三）加拿大魁北克碳交易體系

2013年1月，加拿大魁北克碳交易體系正式運行，覆蓋化石燃料燃燒、電力、建筑、交通和工業等多個行業的多種溫室氣體。與加州碳交易體系相似，魁北克碳交易體系也已實施三個履約期，2020年度配額總量約0.55億噸二氧化碳當量，占排放總量的80～85%。

二、北美地區碳排放交易主要特點

（一）建立碳排放交易市場制度保障

1.北美地區主要通過區域合作備忘錄和州法律法規等方式，建立統一規則體系，形成強制履約的制度保障。如RGGI通過合作備忘錄，建立協調各成員州統一行動的指導性條例，各州再依據指導性條例制定法律法規，保障溫室氣體減排行動落實。又如美國加州2006年通過《全球應對變暖法案》（AB32法案），為控制溫室氣體排放確立了堅實的法律基礎，規定該州2020年溫室氣體排放減排目標，明確空氣資源委員會的法律地位，設定了嚴格的履行期限，包含碳排放交易機制所應覆蓋的范圍和行業等條款;2016年9月通過SB32法案，將減排目標延續至2030年、2050年;2017年7月又通過了《AB398》法案，將總量控制交易機制延長到2030年，并對抵消機制、配額分配以及新的價格穩定機制等進行修訂。

2.構建不同的配額分配機制。RGGI初始分配以拍賣為主，對90%以上配額進行拍賣分配，并設立二氧化碳配額追蹤系統（COATS）和獨立的第三方核證監督機構，對拍賣和交易進行監督、核證。企業、個人、非營利性機構、外國公司等均可參與競拍，但單個主體一次購買配額數量不得超過該次拍賣總量的四分之一。美國加州以免費和拍賣的混合配額分配體系為基礎，同時根據配額價格情況，儲備保留的一定配額。免費分配配額主要用于第一個階段，將至少90%配額免費分配，但同時逐漸減少免費分配的份額、增加拍賣的配額。此外，加州對私營的電力等公共事業公司（Investor-owned Utilities）設計了雙重拍賣機制，為拍賣市場增加參與者和配額交易，增進了市場活力。即相關公共事業公司獲得配額后，不能直接用來履約，而需要將配額拍賣并將拍賣收入用于公共利益，履約所要求的配額需參加競拍獲得。

3.完善監測、報告與核查機制。RGGI要求控排企業安裝污染物排放連續監測系統，用于監測、記錄和計量溫室氣體排放情況，并要求控排企業每季度結束后30日內，通過美國環保局的排放收集和監測計劃系統（ECMPS）提交報告，各成員州環保部門將對報告進行評估，對比排放量與持有配額數量。除監測、報告外，RGGI不僅通過ECMPS客戶端工具對控排企業排放情況進行電子審查，也會實地審查監測計劃、歷史數據、監測設備以及系統周邊設備等。美國加州實施第三方機構核查和監管部門評審雙重核查，由空氣資源委員會（CARB）下設的執行官進行管理，并明確規定第三方核查機構和核查員資質、核查內容等。先由企業選擇第三方核查機構對排放報告進行核查，再由CARB對核查報告及聲明進行評審，執行官有權撤銷第三方核查結論并指派其他機構在90天內重新進行核查。

（二）設計市場穩定儲備（MSR）機制

1.對初始配額進行總量設置并動態調整。RGGI 對2014年的配額總量設定為0.91億噸，比2013年下降約45%;并規定2015—2020年配額總量預算每年削減2.5%。

2.建立價格調控機制。RGGI實行成本控制儲備機制（CCR），當配額拍賣價格高到觸發價格時，增加拍賣配額供給，抑制拍賣結算價格，平抑價格。加州規定配額最低拍賣價格，并通過引入儲備配額而設定了封頂價格，在價格漲至特定觸發點時額外增加配額供給，儲備配額的數量約是總體配額的5%，每個季度以固定價格賣給強制性減排單位。

3.出臺若干配套調節機制，以調節配額量，穩定價格。如RGGI建立清除儲備配額配套機制，在削減后的配額總量基礎上，按照平均分配、逐年扣減的方法，將盈余的儲備配額進行扣減。加州實行可存儲不可預借、抵消機制，允許排放企業在控制上限的情況下可以將配額轉存到下一年，但不能提前借用未來履約年份的配額。

（三）發展碳期貨，完善價格發現機制

除了配額拍賣一級市場外，RGGI 建立配額現貨交易和金融衍生品等二級市場。其中配額現貨交易直接在COATS 中進行配額轉讓; 配額金融衍生品主要在美國洲際交易所進行交易，包括碳排放配額、核證減排量期貨期權、碳金融工具期貨等碳金融衍生品，并明確報價單位和最小變動價位、每日價格最大波動限制、最低交易保證金等要素。碳金融衍生品市場發展不僅有利于碳資產的套期保值、規避碳資產價格波動風險，還能聯動碳現貨價格、促進碳價格市場發現。

（四）形成北美碳交易市場的對接機制

2013年9月，美國加州與加拿大魁北克簽署《加州空氣資源委員會與魁北克政府關于協調和融合消減溫室氣體的碳排放交易體系合作協議》，為合作提供總體性框架和指導，構建咨詢委員會監督和協調雙方市場，約定雙方碳交易市場于2014年實現對接合作，并于2014年11月進行了第一聯合拍賣。美國加州與加拿大魁北克雖屬不同的交易體系，但同加入西部氣候倡議（WCI），具有相似的減排目標、控排部門和范圍、配額拍賣規則和價格控制機制等，兼容度較高。通過碳市場對接，雙方獲取更多減排的選擇和機會，實現雙贏?？笨丝嘏牌髽I從加州購買配額，降低碳交易價格和減排成本;加州獲得出售配額的收入，不僅能彌補其提高的減排成本，還帶來額外收益，雙方都從鏈接的大市場中獲利。

三、啟示和建議

（一）完善碳排放法律法規體系，健全碳市場制度保障

一是加強碳排放交易市場立法。建立和健全環保部門監管碳市場的法律地位和責任，明確碳衍生品市場的監管分工，加大碳排放違法處罰力度，提升全國碳排放和溫室氣體減排強制履約的法律效力。二是制定碳排放中長期規劃。按照2030年碳達峰、2060年碳中和的目標，結合發電、石化、煤炭、鋼鐵、交通、建筑等行業歷史碳排放情況，統籌制定全國主要行業的碳排放中長期規劃，明確排放及減排目標，控制碳配額總量;兼顧地區差異，給予部門、省份在總量控制下一定的結構性調整自主選擇權。三是建立健全碳排放分配、交易、監管等具體操作細則，如年度總量和遞減量確定方案，免費分配、有償分配及儲備比例和具體方式，碳排放核查機構管理和核查機制等。四是完善全國統一碳市場交易系統和交易制度，明確碳交易市場準入條件，建立碳價格區間調控目標及機制，防范市場操縱、過度投機等行為，維護好碳市場秩序，發揮好碳價機制，促進碳交易健康發展。

（二）培育多層次碳市場，促進碳資產有效配置

一是建立全國統一的碳市場和地方區域特色碳市場的多層次碳市場體系，除了控排企業外，允許和鼓勵金融機構、基金公司、實體企業、個人投資者等參與碳交易和投資，不斷擴大市場主體，促進碳交易、碳投資，形成全球有影響力的碳市場。二是不斷豐富碳交易產品。在碳配額產品的基礎上，不斷豐富自愿核證減排量、林業碳匯、綠色電力證書等碳交易產品，并適時發展碳期貨、碳期權等碳衍生品交易。三是構建適合碳交易市場發展的監管體系。借鑒RGGI 的相關經驗并結合中國實際，建立由金融委統一領導、環保和金融等部門組成的多層次、多維度監管體系，統籌負責碳交易市場監管和調控。

（三）有序推進國內外碳市場互聯互通，促進碳交易雙循環

一是積極探索和參與國際碳市場標準建設，促進國內碳市場規則機制與國際碳市場的兼容和接軌，為國際國內碳市場互聯互通打下堅實基礎。二是穩步推進國內碳市場對外開放，適時允許外資進入碳市場，實行準入前國民待遇，吸引合格境外碳投資者進入國內市場，促進碳交易開放。三是加強與韓國、歐盟等國際碳市場合作，開展碳市場互聯互通交流與協商，建立合作備忘錄，實現碳市場對接共贏。

（責任編輯：夏凡）

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