我國區域基本公共服務均等化水平及其影響因素分析

■劉小春 李 嬋 熊惠君

十九大明確提出到2035年基本實現基本公共服務均等化。通過構建區域基本公共服務均等化指數，利用2007—2018年省級面板數據對我國區域間基本公共服務均等化水平進行測度發現：我國東部和西部省份基本公共服務水平領先于全國平均水平，中部省份基本公共服務水平則低于全國平均水平。同時，不同省份各項轉移支付政策的促進效應也存在異質性。為此，我國還要持續完善央地財政分配體系，改善中央和地方轉移支付制度，建立健全基本公共服務均等化評估體系，加快基本公共服務體系法律法規建設，以促進我國各地區財力均等化，促進區域間基本公共服務均等化。

一、引言

2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，首次提出“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”，明確了各級財政支持構建社會主義和諧社會的方向和任務。2007年，十七大強調“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動”，“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”。2012年，《國家基本公共服務體系十二五規劃》中更為明確地指出要逐步建立城鄉一體化的基本公共服務制度，健全促進區域基本公共服務均等化的體制機制，加大公共資源向農村、貧困地區和社會弱勢群體傾斜力度，把更多的財力、物力投向基層，縮小基本公共服務水平差距，促進資源均衡配置、發展機會均等?！妒逡巹澗V要》則更進一步指出就業、教育、文化體育、社保、醫療、住房等公共服務體系更加健全，基本公共服務均等化水平穩步提高，要圍繞標準化、均等化、法制化，加快健全國家基本公共服務制度，完善基本公共服務體系。2017年，十九大明確指出，我國社會主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。而解決此問題的辦法之一，則是加快推進基本公共服務均等化，到2035年基本實現基本公共服務均等化。

2005年至今，國家不遺余力地促進各地基本公共服務均等化發展，取得了良好的成績，基本公共服務均等化也一直是縮小收入分配差距、構建和諧社會、促進社會公平正義發展的主基調。各界一致認為只有在不同個體享有同等幸福時才是名副其實的平等社會，而構建人民安居樂業的平等社會則一直是人心所向的美好愿景。然而，在全國層面基本公共服務均等化取得較為顯著成效的同時，地區間基本公共服務均等化差距卻未能明顯縮小。因此，對區域間基本公共服務均等化水平差異進行研究，可以有效地把握這種差異形成的主要原因，為促進地區間基本公共服務均等化、縮小收入分配差距、構建和諧社會提供參考。

二、文獻綜述

基本公共服務均等化這一概念被提出以后，便受到了我國學者的廣泛關注。十多年來，學者們從多學科視角對基本公共服務均等化的理論內涵、結構及測度、影響因素、實現路徑進行了較為廣泛的研究。

基本公共服務是指在市場失靈的情況下，政府通過稅收、擔保、補貼等方式確保社會成員人人都能享有的，與公民基本權利和基本需求相關的公共服務［1］。郭小聰和劉述良指出，在通常情況下不需付費的純公共服務對所有國民而言，其準入機會都是均等的，因此不需付費的純公共服務是基本公共服務，但不存在均等化問題，基本公共服務均等化的對象僅指那些需要付費的純公共服務和部分準公共服務［2］。而就基本公共服務的供給標準來看，馬國賢認為基本公共服務最低公平適用于我國基本國情［3］，曾紅穎認為現階段我國基本公共服務范圍應涵蓋保障人的基本生存權、基本健康權及自我發展權三個方面［4］，賈曉俊等則指出讓全體國民無論居住在何處都能享受最基本的、大體相同的公共服務是公共范圍中最基礎、最核心和最應該優先保證的部分［5］。姜曉萍和郭寧指出，隨著經濟的發展，我國的社會主要矛盾發生了變化，十八大以來我國基本公共服務均等化以滿足人民美好生活需要為目標，其演化過程呈現出“普惠化——均等化——優質化”的梯度遞進規律［6］。

對于基本公共服務均等化結構及測度，倪紅日和張亮按照省、市、縣的財力分配結構狀況，指出公共服務供給呈現金字塔型、倒金字塔型、棗核型和啞鈴型四種結構［7］。馬慧強等認為基本公共服務在個體城市之間差距較大，服務質量水平空間差異明顯，服務水平與城市經濟發展水平正相關，城市基本公共服務質量水平與城市規模存在對應關系，各單項水平不均衡［8］。因此，從測度情況來看，區域間基本公共服務非均等化現象也極為明顯。劉德浩構建了基本公共服務均等化發展指數，對2009—2013年間我國區域間基本公共服務均等化發展水平進行了實證分析，發現我國基本公共服務均等化總體發展水平較低，區域間發展水平差距較大，而且不同類型基本公共服務也呈現非均衡發展態勢。［9］熊興等基于2011—2014年的統計數據，構建了基本公共服務水平綜合評價指標體系，運用熵權TOPSIS法評價了我國287個市域的基本公共服務綜合水平，驗證了不均等這一結論。［10］李華和董艷玲運用熵權法基于教育、醫療衛生、社保就業和環境保護等維度，測度了2006—2017年我國各省市基本公共服務供給指數，發現各省市基本公共服務水平提高速度存在一定差別，供給水平呈明顯“東高西低”分布格局。［11］

若進一步分析基本公共服務非均等化的原因，可知轉移支付類型影響較大。肖建華等指出一般情況下，轉移支付與基本公共服務間呈現正相關關系，稅收返還對基本公共服務的供給產生負效用。［12］胡斌和毛艷華認為轉移支付規模的擴大在概率上顯著增加了基本公共服務均等化，但不同轉移支付形式對基本公共服務均等化的影響有顯著差異。［13］大多數研究認為，一般轉移支付更有利于促進區域基本公共服務均等化。如賈曉俊和岳希明運用基尼系數分解法考察了我國轉移支付的地區間財力均等化效應，得出一般性轉移支付的財力均等化效果明顯這一結論。［14］鮑曙光分別用泰爾指數構建均衡系數和基尼系數，得出專項轉移支付均等化效應不理想，但一般性轉移支付均等化效果較強的結論。［15］［16］而吳強和李楠研究認為，我國一般性轉移支付均等化效果雖然較為顯著，但貢獻率不高，平均為10.05%，均等化作用并未充分發揮。［17］喬俊峰和陳榮汾研究發現，當帶寬為80元時，增加1單位的一般性轉移支付和專項轉移支付能分別帶動基本公共服務指數增長0.552單位和1.673單位。［18］

在推進基本公共服務均等化的路徑上，大多數學者認為要建立健全基本公共服務均等化評估體系，改革以GDP考核官員的激勵機制，完善以實現基本公共服務均等化為目標的財政轉移支付體制等。梁波指出，要從轉變政府職能、構建科學的制度體系、提高政府公共服務基本能力等方面著手進一步深化基本公共服務均等化改革。［19］張暉指出要通過完善公共財政制度、公共服務政策的統籌管理、公共服務多元供給機制，最終實現區域間公共服務均等化。［20］楊遠根指出，應當積極采取財政措施，著力推進城鄉基本公共服務均等化，提高人們從事農業生產的積極性，從而實現鄉村振興。［21］

綜上，從已有的研究來看，由于數據的可及性，區域基本公共服務均等化的實證研究在近年來逐漸豐富起來，但現有實證研究的內容大多集中在部分區域或部分項目基本公共服務均等化方面，但對全國區域間基本公共服務均等化水平的研究還不多見。因此，本文擬構建區域間基本公共服務均等化指數，利用2007—2018年省級面板數據對我國區域間基本公共服務均等化水平進行測度，并在此基礎上采用雙向固定效應模型進一步實證檢驗區域間基本公共服務均等化水平差異產生的原因。

三、區域間基本公共服務均等化水平總體測度

為了測算區域間基本公共服務均等化水平，本文借鑒楊斌和胡文駿的逆向財政指數①構建方法，構建區域間基本公共服務均等化指數（Regional Basic Public Service Equalization Index，RBPSEI）。［22］

式（1）中，ABPSit表示某地區實際獲得的基本公共服務水平，SBPSit表示某地區應該獲得的基本公共服務水平。RBPSEIit越大，表明i地區的基本公共服務水平越高，與全國平均基本公共服務水平差距越大。如果RBPSEIit>0，表示i地區是基本公共服務水平“輸入地”，且該地區的基本公共服務水平居于全國平均水平之上；如果RBPSEIit<0，則表示i地區是基本公共服務水平“輸出地”，且該地區的基本公共服務水平居于全國平均水平之下。

根據本文的文獻綜述可知，基本公共服務均等化的對象應是那些需要付費的純公共服務和部分準公共服務，如醫療衛生、基本教育、社會救濟、就業服務、養老服務等［23］。因此，從我國實際情況出發，本文以基礎設施服務、教育服務、環保服務、醫療衛生服務、社會保障和就業服務、公共安全服務六個方面為對象對區域間基本公共服務水平進行測算，具體測算公式構建如下：

式（2）和式（3）中，Infras表示基礎設施，Edu表示教育，EnviroPro表示環境保護，Medi表示醫療衛生，SocialSecur代表社會保障和就業服務，PubSecur代表公共安全，ait表示本地區人口占全國人口的比重。

相關數據來源于歷年《中國統計年鑒》。根據上述思路和測算公式，本文測算了我國2007—2018年省級層面的區域間基本公共服務均等化指數（RBPSEI），測算結果如表1所示。

表1結果表明：北京、天津、內蒙古、遼寧、吉林、上海、江蘇、海南、重慶、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆15個省份的RBPSEI在樣本期間內均為大于0，這表明上述區域是樣本期內的基本公共服務水平“純輸入地”，其基本公共服務水平居于全國基本公共服務平均水平之上；河北、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、四川這10個省份的RBPSEI在樣本期間內均小于0，這表明上述區域是樣本期內的基本公共服務水平“純輸出地”，其基本公共服務水平居于全國基本公共服務平均水平之下；黑龍江、浙江、貴州、云南、廣東②五省的RBPSEI在樣本期間內，大部分時間RBPSEI的值大于0，這表明上述區域是樣本期內的基本公共服務水平“準輸入地”，其基本公共服務水平情況較為樂觀；山西?、鄣腞BPSEI在樣本期間內，大部分時間RBPSEI的值小于0，這表明山西省的基本公共服務水平處于“準輸出地”的地位，基本公共服務水平表現欠佳。為了便于后續分析，本文將純輸入地和準輸入地統一劃分為基本公共服務輸入地，將純輸出地和準輸出地統一劃分為基本公共服務輸出地，如表2所示。

表1 2007—2018年中國各省份基本公共服務水平指數（RBPSEI）

表2 基本公共服務輸入地和輸出地一覽表（2007—2018）

此外，為了進一步明確不同類型基本公共服務的均等化水平，本文還分別測度我國各地區基礎設施服務、教育服務、環保服務、醫療衛生服務、社會保障和就業服務、公共安全服務六項公共服務RBPSEI。測度結果④為：北京、天津、內蒙古、上海、海南、西藏、青海、寧夏和新疆9省份的六項基本公共服務水平均處于全國平均水平之上；安徽、江西、山東、河南和湖北5省份的六項基本公共服務水平均處于全國平均水平之下，呈現出東部和西部省份基本公共服務水平較高，而中部省份基本公共服務水平較低的特點。

四、實證研究設計

（一）模型構建

根據第三部分分項測度結果，區域間不同類型的基本公共服務水平存在較大差異，因此，找出區域間基本公共服務水平不均等的主要影響因素，對促進區域間基本公共服務均等化具有重要參考意義。

關于區域間基本公共服務水平不均等的主要影響因素，大體認為中央一般轉移支付、專項轉移支付以及地方自主性財政能力（本文以地方稅收收入⑤作為地方自主性財政能力的指標變量）具有較關鍵的作用。此外，從已有相關文獻來看，在進行實證分析時，基本上從自然條件、經濟條件和社會條件三方面尋找指標進行控制。因此，在借鑒已有文獻經驗的基礎上，并考慮控制變量外生性問題，本文基本模型構建及變量選擇如式（4）所示：

式（4）中，Yit表示區域間基本公共服務均等化水平的被解釋變量，分別取人均公共服務財政支出和六項人均基本公共服務財政支出；Xit代表影響區域間基本公共服務水平的核心解釋變量，分別取地方稅收收入、專項轉移支付和中央一般轉移支付；Zit為相關控制變量，ui為個體固定效應，ωi為時間固定效應，εit為隨機擾動項。

（二）變量設置

相關數據來源于歷年《中國統計年鑒》和《中國財政年鑒》。本文在進行實證分析時分別對基本公共服務及六項分項基本公共服務均分為“輸入地”和“輸出地”兩個樣本，以地方稅收收入、專項轉移支付和中央一般轉移支付為核心分別構建三個雙向固定效應模型進行實證分析，以便找出變量之間某一核心解釋變量對各項基本公共服務均等化水平有較為重要影響的變量。變量設置如表3所示。

表3 解釋變量和控制變量一覽表

（三）研究假設

同時，結合已有研究基礎，本文做如下三類假設：

假設I：地方稅收收入和基本公共服務水平正相關。這是因為地方稅收收入越多，地方政府自主性財政越強，則更有能力有效促進該地區基本公共服務水平。

假設II：專項轉移支付和基本公共服務水平正相關。專項轉移支付限定了具體的使用范圍，靈活性不大，難以挪作他用（例如，將民生類專項轉移支付資金用于基礎設施建設），而基本公共服務均等化的目的在于促進不同個體享有同等幸福，更側重民生。因此，本文預期專項轉移支付可以有效提高特定類型的基本公共服務水平。

假設III：中央一般轉移支付和基本公共服務水平負相關。中央一般轉移支付不限定資金使用范圍，具有較大的靈活性，而地方政府偏好于追求較高的地區GDP增長，對民生關注度不夠。因此，本文預期中央一般轉移支付和基本公共服務水平負相關。

（四）樣本描述性統計

根據數據對總體樣本進行描述性統計，結果如表4所示。

表4 各變量描述性統計

五、實證檢驗

（一）實證結果

本部分對六項分項基本公共服務分別進行實證分析，具體結果如下：

由表5的回歸結果可知：（1）對于基本公共服務“輸入地”，人均基本公共服務支出與地方稅收收入、專項轉移支付和政府一般轉移支付呈顯著的反向變動關系；（2）對于交通服務“輸入地”，人均交通服務財政支出與地方稅收收入、中央一般轉移支付呈顯著的反向變動關系，而對專項轉移支付不敏感；（3）對于教育服務“輸入地”，人均教育服務財政支出與地方稅收收入呈顯著的反向變動關系，而對專項轉移支付和中央一般轉移支付不敏感；（4）對于環境保護服務“輸入地”，人均環境保護財政支出與地方稅收收入、中央一般轉移支付呈顯著的反向變動關系，而對專項轉移支付不敏感；（5）對于醫療衛生服務“輸入地”，人均醫療衛生財政支出與地方稅收收入、專項轉移支付和中央一般轉移支付呈顯著的反向變動關系；（6）對于社會保障和就業服務“輸入地”，人均社會保障和就業財政支出與中央一般轉移支付呈顯著的反向變動關系，而對地方稅收收入和專項轉移支付不敏感；（7）對于公共安全服務“輸入地”，人均公共安全服務財政支出與地方稅收收入呈顯著的反向變動關系，而對專項轉移支付和中央一般轉移支付不敏感。

表5 “輸入地”回歸結果

由表6的回歸結果可知：（1）對于基本公共服務“輸入地”，人均基本公共服務支出與地方稅收收入、專項轉移支付呈顯著的正向變動關系，而對中央一般轉移支付不敏感；（2）對于交通服務“輸入地”，人均交通服務財政支出對地方稅收收入、專項轉移支付和中央一般轉移支付均不敏感；（3）對于教育服務“輸入地”，人均教育服務財政支出與地方稅收收入呈顯著正向變動關系，與中央一般轉移支付呈反向變動關系，對專項轉移支付不敏感；（4）對于環境保護服務“輸入地”，人均環境保護財政支出與專項轉移支付呈顯著的反向變動關系，而對地方稅收收入和中央一般轉移支付不敏感；（5）對于醫療衛生服務“輸入地”，人均醫療衛生財政支出與地方稅收收入和專項轉移支付呈顯著的正向變動關系，而對中央一般轉移支付不敏感；（6）對于社會保障和就業服務“輸入地”，人均社會保障和就業財政支出與地方稅收收入呈正向變動關系，而對專項轉移支付和中央一般轉移支付不敏感；（7）對于公共安全服務“輸入地”，人均公共安全服務財政支出與地方稅收收入、中央一般轉移支付呈顯著的反向變動關系，而對專項轉移支付不敏感。

表6 “輸出地”回歸結果

綜上，對于“輸入地”，地方稅收收入、專項轉移支付及中央一般轉移支付三項財政政策手段基本上未能產生較好的正向效應，但對于“輸出地”，地方稅收收入和專項轉移支付總體上能顯著提高基本公共服務水平。具體來看，地方稅收收入在教育、醫療衛生、社會保障和就業方面有較好的正向效果，專項轉移支付在醫療衛生方面有較好的正向效果，中央一般轉移支付效果基本不顯著。因此，“輸出地”的實證結果表明：（1）地方自主性財政能力的提高有助于促進該地區基本公共服務水平提高，假設I得證；（2）對于某些類型公共服務，專項轉移支付比一般轉移支付更有效，一般轉移支付效果不佳，假設II與假設III得證，這與賈曉俊的實證結論相似，但“輸入地”的實證結果無法得出此類結論。因此，為了進一步驗證本部分實證分析結果的可靠性，本文將進行進一步實證檢驗。

（二）穩健性檢驗

由于公共服務“輸入地”和“輸出地”樣本分別包括了“準輸入地”和“準輸出地”樣本在內，而基本公共服務“準輸入地”和“準輸出地”所對應樣本的區域間基本公共服務均等化指數有不少是處在樣本劃分臨界點，不確定性較大。因此，本部分剔除“準輸入地”和“準輸出地”，僅對公共服務“純輸入地”和“純輸出地”進行實證檢驗，以做進一步的穩健性檢驗。

由實證結果⑦可知，在剔除掉不確定性較大的“準輸入地”和“準輸出地”后，對于“純輸入地”，地方稅收收入、中央一般轉移支付三項財政政策手段基本上均仍未能產生較好的正向促進效應，專項轉移支付僅在環境保護方面有正向促進效果，這可能與“純輸入地”加大大氣污染、霧霾治理資金投入有關。對于“純輸出地”，進一步實證結果則發生了顯著的變化，地方稅收收入的效應不再顯著，且在交通服務方面存在顯著的負相關關系，假設I不再成立；而專項轉移支付仍在某些特定類型的基本公共服務支出方面（本回歸結果為教育）具有相對較好的正向效果，中央一般轉移支付基本上仍是反向作用，假設II和假設III仍成立。

可能的原因在于：對于“輸入地”，其自身的各項基本公共服務水平均已達到較高水平，再持續增加投入，未必能取得更明顯的效果（邊際遞減），因此，為了促進基本公共服務均等化，政府政策宜更多側重于“輸出地”。對于“輸出地”，尤其是“純輸出地”，地方稅收收入相比“輸入地”不充足，自主性財政能力弱。我國長期實行“兩步走”戰略，以先富帶動后富，促使優勢資源更多向沿海地區集中。而后續的西部大開發政策，也導致各項稅收優惠及中央財政支出更多向西部地區傾斜，這可能是“純輸出地”中絕大部分為中部省份的原因。因此，政府宜給予處于基本公共服務平均水平線以下的中部省份更多關注。

六、主要結論和政策建議

（一）主要結論

從基本公共服務均等化水平總體和分項測度情況來看，東部、西部省份領先于全國平均水平，而中部省份則略低于全國平均水平。各項轉移支付政策的效果存在明顯區域差異，對于“輸入地”而言，地方稅收收入、專項轉移支付以及中央一般轉移支付基本上未能產生較好的正向效果；對于“輸出地”而言，地方稅收收入在教育、醫療衛生和社會保障和就業方面有較好的正向效果，專項轉移支付在醫療衛生、社會保障和就業方面有較好的正向效果，中央一般轉移支付基本上產生的是反向作用。

（二）政策建議

1.結合專項轉移支付和政府一般轉移支付的特點，針對不同類型的基本公共服務采取不同的政策手段。專項轉移支付通常限定了地方政府的使用范圍，不具有較大的靈活性。而政府一般轉移支付通常不對地方政府的使用范圍進行限定，可以由地方政府酌情使用，具有較大的靈活性。從上文的實證結果可以看出，專項轉移支付對教育和醫療等民生普惠項目具有相對較好的正向促進效果，而政府一般轉移支付未能產生較好的正向促進效果。因此，要恰到好處地施行中央財政手段，促進區域間基本公共服務均等化，除了改革GDP官員考核激勵機制外，還應針對不同類型的基本公共服務采取不同的財政手段。

2.轉變基本公共服務均等化的基本模式觀念，以財力均等化為標準?；竟卜站然幕灸Ｊ街饕譃樨斄然?、公共服務標準化和基本公共服務最低公平三種模式，馬國賢認為基本公共服務最低公平適用于我國基本國情。但是，隨著我國經濟的持續增長，未來經濟的發展形勢已由快速增長轉變為高質量增長，人們對基本公共服務水平的要求不再停留于基本公共服務最低水平，而是寄情于更高質量、更均等化的基本公共服務水平。因此，再將基本公共服務最低公平定為我國基本公共服務均等化目標已不合時宜。

3.加大對中部省份專項轉移支付和中央一般轉移支付投入。東部省份受惠于“兩步走”戰略，西部省份受惠于西部大開發戰略，其人均基本公共服務水平處于全國平均水平之上。要促進全國基本公共服務均等化，中部省份在稅源不足以保證地方具有較高自主性財政能力的情況下，宜通過加大專項轉移支付和中央一般轉移支付的投入來促使其提高基本公共服務全國平均水平，縮小地區間基本公共服務水平差距。

此外，我國還要持續完善央地財政分配體系，改善中央和地方轉移支付制度，建立健全基本公共服務均等化評估體系，加快基本公共服務體系法律法規建設，以促進我國各地區財力均等化，從而達到區域間基本公共服務均等化，最終實現人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間相平衡。

注釋：

①逆向財政指數：RFIi=(FBi-FPi)/FBi，其中，FB表示農民承受的廣義稅收負擔，FP表示農民分享的全部財政利益，RFI表示逆向財政程度，i表示對應的年份。如果RFI>0，則表明農民的廣義稅收負擔大于其財政收益，此時逆向財政機制存在，RFI越大表明逆向財政機制的程度越大；如果RFI<0，則表明農民的廣義稅收負擔小于其財政收益，此時逆向財政機制不存在。

②廣東省樣本期間RBPSEI指數一半大于0，一半小于0，但從2017年和2018年指數值及變化趨勢分析，可以預判后續RBPSEI指數大于0，故將廣東省樣本劃入基本公共服務水平“準輸入地”。

③山西省樣本期間RBPSEI指數一半大于0，一半小于0，但從2017年和2018年指數值及變化趨勢分析，可以預判后續RBPSEI指數小于0，故將山西省樣本劃入基本公共服務水平“準輸出地”。

④具體測度結果可以聯系作者索取。

⑤本文地方稅收收入計算如下：地方稅收收入=歸屬地方的增值稅+營業稅+歸屬地方的企業所得稅+歸屬地方的個人所得稅+資源稅+固定資產調節稅+城市維護建設稅+房產稅+歸屬地方的印花稅+城鎮土地使用稅+土地增值稅+耕地占用稅+煙葉稅+契稅。

⑥人均公共服務財政支出=人均交通服務財政支出+人均教育服務財政支出+人均環境保護財政支出+人均醫療衛生財政支出+人均社會保障和就業財政支出+人均公共安全服務財政支出。

⑦鑒于篇幅有限未將實證結果放入文中，如有需要可向作者索取。