北宋財政能力與國家治理

北宋人對本朝超邁唐代的財政能力和國家治理效果頗為自得，稱宋太宗朝歲入緡錢已“兩倍于唐室矣”， （宋）李心傳：《建炎以來系年要錄》卷一九三，紹興三十一年十月癸丑條，中華書局2013年版，第3239頁。 兩稅收入“租增唐七倍”，加上夏稅，“無慮十倍”， （宋）王應麟撰，孫通海整理：《困學紀聞》卷一五《考史》，上海師范大學古籍整理研究所編：《全宋筆記》第七編第九冊，大象出版社2015年版，第391頁。 又稱北宋財用“十倍于漢，五倍于唐”。 （宋）章如愚：《群書考索》續集卷四五《財用門》，文淵閣《四庫全書》本，臺北商務印書館影印本，1986年，第938冊第569頁。 程頤說北宋“有超越古今者五事”，第一事即“百年無內亂”。那么，北宋財政能力從何而來，與國家治理之間關系如何？本文在已有專題研究基礎上，擬做一綜合和整體的討論。

一、北宋王朝的財政汲取能力

宋人稱北宋前期盛時已是“所入之財比于唐代之盛時一再倍”，且北宋財政收入總體上不斷增長，熙寧元豐后“比治平以前數倍”，蔡京變法后“比熙寧又再倍矣”。（宋） 葉適著，劉公純等點校：《葉適集·水心別集》卷四《財總論二》，中華書局1961年版，第773頁。 北宋能與唐代比較的財政總數主要是載入《會計錄》的三司（戶部）財政，而內藏、朝廷財賦“非昔三司所領，則不入會計”， （宋）章如愚：《群書考索》續集卷四五《財用門》，文淵閣《四庫全書》本，第938冊第568頁。 全國財政的實際總量會更高。北宋經過一系列制度建設，有效地保障了中央財政征調，改變了“唐中葉以降，藩鎮擅命，征賦多不入于公家”的狀況。 （宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷三七，至道元年五月丁卯條，中華書局2004年版，第815頁。 因而，上述比較雖非準確數據而只是概說，但反映的總體趨勢是成立的，北宋財政，特別是中央財政遠超唐代并非宋人虛夸。

北宋財政增長首先來自于較唐朝更加嚴密的財政征調制度。北宋前期三司統領財政，“國家用調責之三司，三司責之轉運使，轉運使責之州，州責之縣，縣責之民”，（宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷一七六，至和元年八月丙申條，第4271頁。 形成“三司統發運，發運統諸路，一路之漕臣統諸州，上下相維之勢”。（宋）林：《古今源流至論》續集卷二《國用》，文淵閣《四庫全書》本，臺北商務印書館影印本，1986年，第942冊第375頁。 元豐改制后戶部總領全國財政，分左、右曹，左曹統領轉運司、州、縣的“經賦”系統。熙寧變法設立朝廷財政的同時建立了從中央到地方的司農寺—常平司—常平給納官管理系統，專門負責朝廷財政的征管，朝廷財政“付司農寺系帳，三司不問出入”，（宋）余靖：《上仁宗論借支常平本錢》，（宋）趙汝愚編：《宋朝諸臣奏議》卷一○七，上海古籍出版社1999年版，第1154頁。 甚至“雖天子不可得而用”。 （宋）章如愚：《群書考索》后集卷六四《財賦門》，文淵閣《四庫全書》本，第937冊第911頁。 元豐改制后戶部右曹取代司農寺負責朝廷財賦，仍保持計司之外的獨立地位。嚴密的制度設計保障了國家財政的征調。

北宋財政超過漢唐更來自于工商業稅源的開拓。首先是財政思想的變化。北宋雖然立足農本的“食租衣稅”仍是“政治正確”，但這一幌子下的財政思想已然煥新。宋人深知募兵制下“三邊有百萬待哺之卒，計天下二稅上供之外，能足其食乎？” （宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷一四三，慶歷三年九月癸巳條，第3462頁。 必須開拓工商業財源，因而用農本來解釋為何向工商取利，稱“歲入不可闕，既不取之于山澤及商賈，須取之于農。以其害農，孰若取之于商賈？”（宋）沈括撰，胡靜宜整理：《夢溪筆談》卷一二《官政二》，朱易安、傅璇琮等主編：《全宋筆記》第二編第三冊，大象出版社2006年版，第97頁。 “取之于豪強、商賈，以助國家之經費，而毋專仰給于百姓之賦稅，是崇本抑末之意，乃經國之遠圖也”。（宋）馬端臨：《序》，（宋）馬端臨撰，上海師范大學古籍研究所等點校：《文獻通考》，中華書局2011年版，第6頁。 利用商賈“助國家之經費”，使“大商富賈為國貿遷”的途徑是官商共利分利，“欲十分之利皆歸于公，至其虧少，十不得三，不若與商共之，常得其五也”。 （宋）歐陽修：《居士集》卷四五《通進司上書》，（宋）歐陽修著，李逸安點校：《歐陽修全集》，中華書局2001年版，第642頁。 馬端臨把宋代財政思想的變化概括為“古人之立法，惡商賈之趨末而欲抑之;后人之立法，妒商賈之獲利而欲分之”。 （宋）馬端臨撰，上海師范大學古籍研究所等點校：《文獻通考》卷二○《市糴考一》，第570頁。

北宋獲取工商業財源的主要途徑是征收商稅和實行禁榷。宋朝第一次制定了系統的商稅制度，建立了從京師榷貨務到地方商稅務場的征稅系統，第一次使商稅成為國家財政的重要收入。北宋商稅收入最高時達2200萬貫，此一項即超過唐代財政現錢收入的最高額。茶、鹽、酒的禁榷更是北宋重要財政來源。榷鹽收入最高超過2000萬貫，而唐代為600萬貫，茶課和榷酒最高分別達400萬貫和1700余萬貫，更為唐代不可比擬。北宋茶鹽禁榷制度演變的基本趨勢是官府更多地退出經營環節，將收購、運輸和銷售環節部分或全部讓渡給商人，從而一方面利用商人擴大茶鹽銷售，增加財政總量，另一方面通過商人參與，既減少官府經營成本，又減少地方政府分利，最大限度地集利權于中央。宋人所言北宋前期“鹽莢只聽州縣給賣，歲以所入課利申省，而轉運司操其贏以佐一路之費”， （宋）馬端臨撰，上海師范大學古籍研究所等點校：《文獻通考》卷一五《征榷考二》，第438頁。 蔡京變法集利權于中央，“茶鹽之利在朝廷，則朝廷富實”，（宋）李綱著，王瑞明點校：《李鋼全集》卷六三《乞修茶鹽之法以三分之一與州縣札子》，岳麓書社2004年版，第675頁。 即反映了這一趨勢。

經營取利也是北宋獲取財政收入的途徑。北宋前期對解鹽和海鹽都曾實行官搬官賣，所有購銷環節由官府壟斷經營。這一辦法在福建鹽法和廣南鹽法中時斷時續地存在。實行間接專賣時，除蔡京茶法外，官府參與部分經營環節。出租官田、樓店務、房廊，經營官酒庫等也是長期存在的官府經營取利手段。政府經營的高峰是熙豐變法時期，推行漢代以來均輸之法和多種前代所無的經營手段。熙寧二年（1069）發運使被授予均輸之權，可將其掌握的收稅和糴所得，甚至上供之物徙貴就賤，用近易遠，并“賜內藏錢五百萬緡，上供米三百萬石”為均輸本錢。 （宋）馬端臨撰，上海師范大學古籍研究所等點校：《文獻通考》卷二○《市糴考一》，第575頁。 青苗法按戶放貸取息，是前所未有的政府經營牟利，戶等越高借貸越多，取息二分，一年兩次，實際取息高達四分，每年收入達二三百萬貫。市易法是政府直接參與市場經營，從王韶在秦鳳路以官錢為本，經營牟利，到在京師設市易司，全國眾多重要城市設立了市易務。

二、保障國家機器運行的財政供給新機制

財政作為國家治理的支柱首先是保障國家機器的運行，對北宋王朝而言首要目標是保障被稱為“經費”（經常之費）的軍費和官俸供給。北宋定都于四戰之地的開封，又受西北二強敵窺視，京師和西北沿邊常年屯駐數十萬大軍，“國依兵而立，兵以食為命”， （宋）張方平撰：《樂全先生文集》卷二三《論京師軍儲事》，書目文獻出版社1998年版，第61頁。 軍費供給直接關乎王朝安危。宋朝募兵制帶來的軍費負擔之重，宋人多有論述，稱“天下財貨所入，十中八九贍軍”， （宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷一二四，寶元二年九月丁巳條，第2928頁。 低者也是“一歲所用，養兵之費常居六七”。 （宋）蔡襄著，吳以寧點校：《蔡襄集》卷二二《論兵十事》，上海古籍出版社1996年版，第390頁。 北宋軍隊最多時達141萬（皇祐初），但此時財政并未出現入不敷出。此后軍隊數量總體上不斷減少，一兵之費基本穩定，財政收入則如上所述，熙寧元豐比治平以前增加數倍，徽宗朝比熙寧又再倍，有顯著增長。北宋后期雖有戰爭造成支出增加和供給困難，但財政增長足可以消化。 黃純艷：《宋代財政史》，云南大學出版社2013年版，第608-609頁。 即使到靖康初，仍是“兵儲不可謂之不豐”，“延豐倉積粟四十萬碩，天駟監戰馬二萬匹”，軍器衣料“一一皆有樁管”。（明）黃淮、（明）楊士奇編：《歷代名臣奏議》卷一○○《經國》，上海古籍出版社2012年版，第1362頁。 官吏俸祿總體上也能保障供給且不斷增長。宋神宗朝增加了中下級官員俸祿，還給以前沒有俸祿的吏員發放吏祿和以前沒有俸祿的丁憂人和致仕官視情況給俸。元豐改制后官吏俸祿又有所增加，崇寧官俸又“視元豐制祿之法增倍”。 （宋）馬端臨撰，上海師范大學古籍研究所等點校：《文獻通考》卷六五《職官考十九》，第1966頁。 北宋雖然中下級官員俸祿微薄，有貧不足自養的情況和折支問題，但尚未出現南宋那樣借減官俸，官員基本不能享受全俸（真俸）的情況。宇文粹中說，宋徽宗以前各朝財政“量入為出，沛然有余”， 《宋史》卷一七九《食貨下一》，中華書局1977年版，第4363頁。 而蔡京說宋徽宗朝“泉幣所積贏五千萬，和足以廣樂，富足以備禮”。 《宋史》卷四七二《蔡京傳》，第13726頁。 這些評價固然有所溢美，但所言全國財政總量沒有入不敷出則符合實際。

北宋國家財政得以較好保障的基礎是其具有很強的財政汲取能力，同時也與其財政供給的新舉措密切相關。首先是建立了“經費”財政和儲備財政兩套系統并行的國家財政供給雙軌制。三司（戶部）是軍費、官俸等“經費”財政的責任部門，建立了從中央到地方的“經費”財政系統，即上述三司—發運司—轉運司—州縣構成的財政征管體系。北宋前期田賦、商稅、禁榷等收入皆歸三司所統的“經費”系統，“市征、地課、鹽曲之類，通判官、兵馬都監、縣令等并親臨之，見月籍供三司”， 《宋史》卷一七九《食貨下一》，第4348頁。 全國賦稅，除“常平倉隸司農寺外，其余皆總于三司。一文一勺以上悉申帳籍，非條例有定數者，不得擅支”。 （宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷三六八，元祐元年閏二月甲午條，第8871頁。

儲備財政系統由內帑財政衍生而來。漢唐時期中央財政既存在內帑（內府財政）和外帑（國家財政）之分，如漢代的少府和大農，唐代的戶部和大盈庫。內帑財政的性質和職能是皇室財政而非國家財政，在制度上國家財政是計司總領的一元化財政體制。東漢少府、唐代大盈從屬于國家財政，正常情況下主要收入來源于計司劃撥。而北宋內帑財政不再局限于供給宮廷，其主要性質和職能轉為國家財政。北宋內帑財政起源于宋太祖設立的封樁庫，目的是為收復燕云儲備經費，宋太宗在封樁庫基礎上建內藏庫，也是“備水旱兵革之用，非私蓄財而充己欲也”。 （宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷一四二，慶歷三年七月甲午條，第3414頁。 內藏財政有其獨立收入，不再由計司撥付，特別是熙寧變法實行稅權分配后歸屬內藏財政的賦稅逐步明確。王安石變法改變北宋前期宰相不直接掌握財賦的狀況，設立由宰相掌握、有穩定賦稅來源的朝廷財政，也被定位為“以待非常之用”的儲備財政。 （宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷三三○，元豐五年十月壬申條，第7959頁。 占有巨大財賦的內藏和朝廷財政雖主要用于補助“經費”，但不對“經費”負直接責任，形成了“經費”財政與儲備財政雙軌并行的體制，“左藏庫受財賦之入，以待邦國之經費，供官吏、軍兵廩祿、賜予。內藏庫掌受歲計之余積，以待邦國非常之用”。 （清）徐松輯：《宋會要輯稿》職官二七，上海古籍出版社2014年版，第3710頁。 儲備財政的設置強化了財政集權，皇帝和宰相通過掌握巨額財賦控制國家財政，同時也為軍需供給主導的財政支出設立了雙重保障。但這一財權分配制度也導致了“經費”財政的制度性緊張和“經費”財政依賴儲備財政而運行的格局，造成了“經費”財政的滯重難行和儲備財政的巨大浪費。

其次，北宋采取了多種形式的市場化保障國家財政供給的手段。宋代“市糴之名有三：和糴以見錢給之，博糴以他物給之，便糴則商賈以鈔引給之”。 （清）徐松輯：《宋會要輯稿》食貨四一，第6909頁。 其中便糴（入中）與和糴是最重要的手段。入中是解決西北三路軍需供給的重要手段。西北三路因常年屯駐數十萬大軍導致“三邊稅賦支贍不足”，主要解決辦法是“募客人入中”。 （宋）張方平撰：《樂全先生文集》卷一八《對詔策》，第7頁。 招募商人將各類軍需物資運輸到指定地點（入中），以國家壟斷市場需要旺盛的茶、鹽、香藥、現錢等加饒償付（折中）。入中手段的大規模運用使國家以較官府綱運成本更低、更為靈活的方式解決了沿邊軍需供給，商人獲得了入中加饒和茶、鹽等市場暢銷商品，形成了共利雙贏。和糴雖然宋代以前已有實行，但宋代的規模遠超前代，在內地和沿邊廣泛運用，如河東和糴數甚至超過兩稅收入，“二稅三十九萬二千余碩，和糴八十二萬四千余石”。 （清）徐松輯：《宋會要輯稿》食貨三九，第6867頁。 財政供給雙軌制和市場化手段的運用保障了以軍需供給為核心的國家機器運行。

三、社會治理的財政機制

實現社會控制，維持社會穩定是國家治理的重要目標。北宋支持社會治理目標實現的財政機制主要包括以下方面：

一是以賦役制度發揮保障財政供給和調節貧富、維持穩定的雙重作用。王曾瑜指出宋代鄉村賦役攤派有四種方式：按田地多寡肥瘠、按人丁、按戶等、按家業錢和稅錢，除人丁外，都是以財產為攤派標堆，常是混通攤派。 王曾瑜：《宋代鄉村賦役攤派方式的多樣化》，《晉陽學刊》，1987年第1期。 宋朝賦稅攤派原則是“天下租賦科撥支折，當先富后貧，自近及遠”。 《宋史》卷一七四《食貨上二》，第4211頁。 職役攤派的原則也是富者多擔，貧者少擔或不擔，征派的依據是戶等，而戶等劃分的依據是資產。首先按有無應稅資產劃分了主戶和客戶。主戶戶等劃分各縣“隨其風俗，或以稅錢貫百，或以地之頃畝，或以家之積錢，或以田之受種，立為五等”， （清）徐松輯：《宋會要輯稿》食貨一三，第6256頁。 然后“各以鄉戶等第定差”， 《宋史》卷一七七《食貨上三》，第4295頁。 攤派職役。負擔最重的衙前、里正、戶長、耆長于第一、二等戶差派，負擔較輕的鄉書手、壯丁等于第四、五等差派，資產少于一定數額的主戶有職役“免出之法”。 （宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷二九九，元豐二年七月戊寅條，第7270頁。 宋人自詡“凡州縣諸般色役并是上等有物力人戶支當，其鄉村下等人戶除二稅之外，更無大段差徭。自非大饑之歲，則溫衣飽食，父子兄弟熙熙相樂”。 （宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷二○三，治平元年十一月乙亥條，第4918頁。 雖然實際征收中官員加碼，豪強欺奪，法外擅征層出不窮，下等戶并不能溫衣飽食，熙熙相樂，但富者多擔、貧者少擔的賦役征收原則和形式公平有利于社會穩定。

二是建立了較前代更為周密的災傷賑濟的財政應對機制。北宋的賦稅蠲免在前代基礎上，法制化趨于完備，水、旱、蝗災和戰亂等被列入賦稅災傷減免范圍，減免的賦稅包括二稅、津渡稅、牛具稅、商稅等。宋朝制定了報災、檢核、監察等系統的災傷減免法律制度，較唐朝更趨合理和周密。 陳明光：《唐宋田賦的“損免”與“災傷檢放”論稿》，《中國史研究》，2003年第2期。 ?除百姓訴災、地方官員檢核外，還設檢田使臣監察地方官的減免實效，防止其因政績考課而“不依災傷檢放，勒令民戶依舊納稅，致民力愈困”。 （清）徐松輯：《宋會要輯稿》食貨一，第5940頁。 宋朝制定了據災傷程度相應減放的制度，“災傷二分至五分為小饑，放稅在二分至五分之間;災傷五分至七分為中饑，放稅在五分至七分之間;災傷七分以上為大饑，放稅也在七分至十分之間”。 張文：《宋朝社會救濟研究》，西南師范大學出版社2001年版，第 100-101頁。 檢放分數據貧富而有別，如明道二年（1033）四川饑荒，“免四等以下戶今秋田稅之半，三等以上十之三”。 （宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷一一三，明道二年十一月辛未條，第2643頁。 北宋還新創多種賦稅緩征制度，豐富了應對災傷的財政手段。其主要措施賦稅展限、倚閣都是宋朝首創。 徐東升：《展限、住催和倚閣——宋代賦稅緩征析論》，《中國史研究》，2007年第4期。 展限即在繳納期限外再給予延遲繳納的明確時限。倚閣（住催）即暫時擱置賦稅，延納時限視情況而定。賦稅緩征既暫時緩解了百姓當前困境，又不損失政府財政總量。緩征也根據貧富而有差，在同次災傷中貧弱者較富有者可優先倚閣，賦稅緩征時間長短也與稅戶負擔能力直接相關。緩征和蠲免常同時施行，如大中祥符九年（1016）京東、淮南蝗旱，災田“按定合放數外，所納稅物三分以下者并與倚閣，四分已上者更放一分”。 （宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷八八，大中祥符九年十月戊寅條，第2023頁。

三是社會保障系統及其財政支持較前代更為完備。宋代是中國古代社會保障制度發展的高峰期，形成了救荒、濟貧、扶弱三個方面的社會保障體系，以及倉儲備荒、災傷賑濟、日常救助等措施。 張文：《論兩宋社會保障體系的演變脈絡》，《蘇州大學學報》，2015年第2期。 宋朝建立財政撥款、賦稅性收入和經營性收入等社會保障體系的多種財政支持機制。內藏、朝廷、三司（戶部）撥款，不論儲備財政，還是“經費”財政，都會用于各類賑濟。除了財政撥款外，社會救濟的穩定經費來源既有稅收性收入，如“隨苗帶納，歲歲而有” （明）黃淮、（明）楊士奇編：《歷代名臣奏議》卷二四八《荒政》，第3259頁。 的專充賑濟的義倉主要來自于兩稅附加稅，又有經營性收入，如救助老幼貧疾者的廣惠倉就是以沒入戶絕田“募人耕，收其租”， 《宋史》卷一七六《食貨上四》，第4279頁。 常平倉更是依靠經營取息維持運行的主要救濟機構。王安石變法則將“平準”“賑濟”常平舊模式變成了“經營”性新常平機制。 俞菁慧：《王安石常平新法與北宋糧食賑濟改革》，《江海學刊》，2021年第1期。 醫療救濟的和劑局也是出售藥物循環做本。

余 論

北宋因大力強化征調體系開拓工商業財源，整頓兩稅收入，財政汲取能力較唐代大為提高。盡管北宋實行募兵制，財政支出遠超唐代，仍得以較好地維持了軍費、官俸等財政支出，保障了國家機器的順利運行。同時以更為周密和積極的財政舉措在社會治理方面建立了多項新機制，取得了較好的效果。但與之相伴的是地方財政壓力和民眾賦稅負擔不斷加重。北宋財政體制的基本特點是高度中央集權，制定設計的前提是保障中央財政支出。在北宋前期，軍隊和官僚數量尚未膨脹，財政征收及中央對地方財權的收奪尚不苛嚴。北宋后期，收奪地方財權的手段——無額上供錢、經制錢及各種封樁錢物花樣迭出，地方財政日陷窘境。不僅開辟了多項歸屬中央的新法財賦，而且不斷加征附加稅和雜稅，將有償購買變為無償賦稅，最終層層傳遞，轉嫁為百姓的沉重負擔。這種趨勢從北宋后期到南宋不斷加重。最終雖不至于如朱熹所說路州都明諭下級“不必留心民事，惟務催督財賦”， （宋）朱熹：《晦庵先生朱文公文集》卷一一《戊申封事》，上海古籍出版社2002年版，第605頁。

* 國家社會科學基金重大項目“中國古代財政體制變革與地方治理模式演變研究”（17ZDA175）的階段性成果。 但地方財力趨勢是不斷弱化。另一方面，在政績考課和士人情懷驅使下，也探索出若干新的國家治理，特別是地方治理模式。