從國家財政體制轉型的視角看一條鞭法

劉志偉

一條鞭法作為中國歷史上一次重要的賦役制度改革，學界一般都是從人頭稅到土地稅、從實物稅和勞役到貨幣賦稅演變的脈絡對其加以認識。但是，所謂“一條鞭（編）”，其意義的指向，其實更著重在“總收分解”，即財用資源的核算、收集與分派上。也就是說，一條鞭法在更本質的層面上是王朝財政體制的轉型。一條鞭法的“總收分解”，首先直接帶來的變化，是原來里甲編戶承當的賦稅、差役、物料、經費諸項名目以同一原則、同一征繳手段合并在一起繳納。不過，這樣一種在官民之間的資源征集方式，還要落實在各層級政府和官府各衙門之間財用核算與分配的結構性轉型上面。這種國家財政機制的轉變，既是體現在官民之間賦役征派方式改變的一種前提，也是一種結果。

歷來討論王朝財政賦稅制度，焦點都落在官民關系上，輕徭薄賦還是重征橫斂，常常是描述和評價一個王朝財政政策和舉措時所用的尺度，對歷次財政改革的優劣成效評估，著眼點總不離人民負擔減輕還是加重的議題。這樣一個視角對于歷史認識來說，當然是重要的，但要把王朝財政與國家治理聯系起來，恐怕需要面對一個悖論：在邏輯上，王朝國家的財政資源汲取能力越高，意味著統治力加強，反之，汲取能力越低，則意味著統治力可能削弱;但從歷史實際發生的情況看，財政資源越是集中于王朝中央，往往是國勢衰落的征象，而王朝統治強盛的時候，往往有可能財政資源趨于分散。由這個悖論引出一個值得思考的問題，習慣上從人民負擔輕重的角度去論述王朝國家治理優劣的歷史敘事傳統和價值評判標準，是否存在某種盲點或誤區呢？

以明代中期以后實行的一條鞭法為例，一條鞭法改革從局部性發生到成熟成型，如果以經制化的稅負輕重而論，賦稅負擔是一路增加的。若把額外征派也納入來看，一條鞭法之后條外有條，鞭外有鞭，額外財政不斷增加的現實，更是在財政數字上反映出人民的實際負擔不斷加重。對于這一點，無論是當時人還是今天的學者，都看得很清楚，不少學者都曾經深刻揭示了發生這種狀況的原因和實態。這個事實提醒我們，對于一條鞭法以及后來在一條鞭法制度基礎上推進的攤丁入地，其意義不能只是從是否減輕人民負擔的層面上去討論，而應該從財政體制轉型意義上去探討它如何引起國家治理模式的轉變。今人談論一條鞭法時，直接的關注點是白銀進入財政領域，但白銀進入財政領域又如何改變王朝國家的財政體制呢？對此，我們的研究需要從財政體制及運作機制的層次加以拓展。這里僅談一點相關思考。

要理解明代一條鞭法引致王朝財政體制轉型，并由此開啟了王朝國家統治模式的轉型，需要從中國王朝國家財政體制結構談起。關于秦漢以來歷代王朝的國計財用體制的基本結構，顧炎武在《日知錄·財用》篇有這樣的議論：

財聚于上，是謂國之不祥。不幸而有此，與其聚于人主，無寧聚于大臣……唐自行兩稅法以后，天下百姓輸賦于州府，一曰上供，二曰送使，三曰留州。及宋太祖乾德三年詔：諸州支度經費外，凡金帛悉送闕下，無得占留。自此一錢以上皆歸之朝廷，而簿領纖悉，特甚于唐時矣。然宋之所以愈弱而不可振者，實在此。昔人謂古者藏富于民。自漢以后，財已不在民矣，而猶在郡國，不至盡輦京師，是亦漢人之良法也。后之人君知此意者鮮矣。

自唐開成初，歸融為戶部侍郎兼御史中丞，奏言：“天下一家，何非君土，中外之財，皆陛下府庫?！倍卧v中，蘇轍為戶部侍郎，則言：“善為國者藏之于民，其次藏之州郡。州郡有余，則轉運司常足。轉運司既足，則戶部不困。自熙寧以來，言利之臣不知本末，欲求富國，而先困轉運司。轉運司既困，則上供不繼。上供不繼，而戶部亦憊矣。兩司既困，雖內帑別藏積如丘山，而委為朽壤，無益于算也?！笔且匀首跁r，富弼知青州，朝廷欲輦青州之財入京師，弼上疏諫。金世宗欲運郡縣之錢入京師，徒單克寧以為如此則民間之錢益少，亦諫而止之。以余所見，有明之事，盡外庫之銀以解戶部，蓋起于末造，而非祖宗之制也。（清）顧炎武著，陳垣校注：《日知錄校注》，安徽大學出版社2007年版，第671-673頁。

上述議論提示我們，歷代王朝財政體制存在一個基本的問題，就是國家之財雖然從理論上都屬于君主，但并不必定聚于中央。以往關于歷代王朝財賦制度的運作，研究者的著眼點多聚焦在國與民的關系，而顧炎武此論提醒我們，歷代財用制度要從國—州郡—民三個層次的關系去把握。早在漢朝，國家財政的基礎本來就在郡國，漢武帝時期的財政措施以及由此建立起來的王朝財政制度，其結果實質上是加強中央財政的控制能力。但是，“猶在郡國”與“盡輦京師”之間的關系，始終是歷代王朝財政體制架構的基本問題，不管財政制度發生什么變化，都存在一個財用分掌于各級官府還是集中在中央的區別。財用在中央朝廷各衙門與地方官府之間的分配掌管關系的變化，是考察秦漢以來王朝財政體制及其運轉機制的一條主要線索。在顧炎武看來，漢代財政之良，在于財“猶在郡國，不至盡輦京師”，而宋代理財之失，在“一錢以上皆歸之朝廷，而簿領纖悉”。這個問題，從現代財政結構層次考察，似乎可簡單地從一個中央財政與地方財政關系的角度去理解。但如果我們從王朝國家下“普天之下莫非王土”這樣一種國家性質出發去討論，唐代歸融所言“天下一家，何非君土，中外之財，皆陛下府庫也”的觀念，提醒我們王朝時期的朝廷與州郡之間的財政關系，與現代國家的中央政府和地方政府的財政分割概念有不同的性質。藏之于州郡之財，甚至藏之于民之財，都是君主的，因為所謂“民”本身，也是君主之臣民，而地方政府和官民，不過是朝廷的執役。所以，在王朝體制下，財政運作需要處理的朝廷與州郡之間分掌財用的關系，不是央地財權劃分問題，而是天子治下“設官分職”的問題。理解這一點，需要從王朝貢賦體制原理出發去思考。

我國古代的“財用”體制，為了討論方便，下文特指王朝國家財政時，用“財用”（或“財賦國用”“國計財用”）一詞，而泛指一般的國家財政時用“財政”一詞。 ?歷代制度變遷不一，但基本原則，一直是以《周禮》中設計的架構為基礎，或者說，在設計者的理念上，是以《周禮》中的財用體系結構為基礎。我們討論制度原理，也需從《周禮》入手。釋讀《周禮》經典文本，非筆者學力所能及，這里只借《周禮》設計的國計財用體制架構，談談筆者對古代王朝財政原理的一點理解。為免煩瑣，筆者只從《周禮》關于古代財政體制架構最為要略的一段文字引出討論，《周禮·天官·冢宰下》曰：

司會，掌邦之六典、八法、八則之貳，以逆邦國、都鄙、官府之治。以九貢之法致邦國之財用，以九賦之法令田野之財用，以九功之法令民職之財用，以九式之法均節邦之財用，掌國之官府、郊野、縣都之百物財用。凡在書、契、版、圖者之貳，以逆群吏之治，而聽其會計。 （漢）鄭玄注，（唐）賈公彥疏：《周禮注疏》，（清）阮元?？蹋骸妒涀⑹琛?，北京大學出版社1999年版，第163-164頁。

這段文字雖然不是關于這套制度的完整表述，但理解中國王朝時期財政體制的幾個關鍵內容都提到了。這里提到的九貢、九賦、九功、九式，在“大宰”條下的表達是：“以九職任萬民”“以九賦斂財賄”“以九式均節財用”“以九貢致邦國之用”，其中“九功，謂九職也”。（漢）鄭玄注，（唐）賈公彥疏：《周禮注疏》，（清）阮元?？蹋骸妒涀⑹琛?，第15頁。 明人郝敬《周禮完解》言，此四節“皆生材制用之法”。 （明）郝敬：《周禮完解》卷一，萬歷四十五年刊本，第13頁。 而所謂財用，分邦國、官府、都鄙等不同的層級。掌財用會計的司會，就是在這個體制下執行其執掌的。

這個體制在原理上與現代財政之間有很多值得深究的重要區別，就這段話所涉及的內容而言，筆者這里想特別指出三點：

首先，國計財用以“以九職任萬民”為基礎。郝敬云：“國計民生，莫重于財。天官主水，為生物之源，財用屬焉。職，業也;任，責成也。民有常業，然后財賦出，故先責任以職業?！?（明）郝敬：《周禮完解》卷一，第13頁。 就是說，王朝財賦國用之法理依據，是臣民基于對君主的從屬身份而被賦予的責任，《漢書·食貨志》將這個原理表述為“圣王量能授事，四民陳力受職”?！稘h書》卷二四《食貨志上》，中華書局1962年版，第1117頁。 在這個基礎上，國家財用資源的獲取和調配，以“九賦、九貢、九功、九式”來實現，其中，財入分別為“賦、貢、功”幾種形態，是獲取財力資源的物質形態和輸送方式，構成了不同財用來源范疇。今日學界習慣將王朝財政收入分為賦與役，或實物、力役、貨幣的方式，并置于現代財政概念上去理解，可能會掩蓋其中最具原理性的本質。在中國古代王朝體制下，君主取于民者為九賦，是基于民之經營興作所征斂收獲之財賄;邦國供于上者為九貢，是基于郡國對君主的臣屬關系承擔供應上用之物的義務;民為國家提供的服務為九功，基于臣民所從事職業而需承擔的責任。

其次，在這個架構下，國用之財的獲得和運用，不只是國家行政及公共事務所需與編戶私人生計所系的資源如何分配的關系，同時也是各層級官府之間的財用分割和轉手關系。因此國家財用體制的運作，很重要的一點，就是處理宮廷、王朝各官署以及地方各衙署之間的財用分配與調控機制。在王朝時期的財政體制上，國與民之間的資源征集，主要在地方官府層面實現，而朝廷與地方官府之間的財用輸送，則是朝廷圍繞財用管理分官設職的主要機能。

第三，基于以上原理，中央財用體制的運作，需要依賴一套行之有效的會計體制來進行核算和監督。會計在中國王朝國家的財政運作制度中具有重要的位置，關于設計這套會計機制的基本用意，前引《周禮·天官·冢宰下》文后“司會”條曰：“凡上之用財用，必考于司會，三歲則大計群吏之治，以知民之財器械之數，以知田野夫家六畜之數，以知山林川澤之數，以逆群吏之征令?！保h）鄭玄注，（唐）賈公彥疏：《周禮注疏》，（清）阮元?？蹋骸妒涀⑹琛?，第166-167頁。 對于這一點，宋人葉時論《周禮》中關于掌財與會計之職的關系時有頗為清楚的解釋，其文曰：

合掌財之官與會財之官考之，太府為財官長，僅有下大夫二人;司會為會官長，有中大夫二人，下大夫四人。掌財何其卑且寡，會財何其尊且多也。蓋分職以受貨賄之出入者，其事易;持法以校出入之虛實者，其事難。以會計之官，鉤考掌財用財之吏，茍其權不足以相制，而為太府者，反得以勢臨之，則將聽命之不暇，又安敢校其是非。不惟無以遏人主之縱欲，而且不足以防有司之奸欺也。今也，以尊而臨卑，以多而制寡，則糾察鉤考之勢，得以行于諸府之中。又況司會等職，皆職之于天官，而冢宰以九式節財，以歲終制用，司會又不以欺之也。掌之以下大夫之太府，計之以中大夫之司會，又臨之以上卿之冢宰，如此則財安得而不均，用安得而不節，國計安得而不裕哉。故曰成周理財之法，不在取財而在出財，不在頒財而在會計，觀此亦可見矣。 （宋）葉時：《禮經會元》卷二，清刻通志堂經解本，第28頁。

由此可見，這套財用管理體制中，會計制度及相關技術之重要，在于處理君主及朝廷各種機構與邦國縣都之間財用出入的關系。了解了這個原理，我們不妨將視線移到一條鞭法發生的明代，看看明代建立的該體制結構在實踐層面如何呈現并發生何種演變。

朱元璋是在宋元以來形成的國家體制基礎上建立明王朝的。如前引顧炎武所言，在國家財用體制上，宋朝改變了中唐以后地方官府享有較大財用支配權的規制，全國的財賦支用，完全聽命于中央各類機構（內藏、三司、宰相）。元朝在草原蒙古傳統之上沿襲了兩宋的體制，財賦高度集中于中央，路府州縣支配權甚小，中央以嚴格的歲終上計和鉤考理算對地方財用進行管制。參見李治安：《元代政治制度研究》，人民出版社2003年版，第531-549頁。 明朝立國之初，繼承這個體制基本架構，國計財用基本上掌握在中央。洪武二十六年（1393）制定的《諸司職掌》明確規定：“凡各處秋夏稅糧，已有定額。每歲征收，必先預為會計，除對撥官軍俸糧，并存留學糧廩給孤老口糧及常存軍衛二年糧斛以備支用外，余糧通行定奪立案具奏?！薄胺菜谟兴緜}廩儲積糧斛，除存留彼處衛所三年官軍俸糧外，務要會計周歲關支數目，分豁見在若干、不敷若干、余剩若干，每歲開報合干上司轉達本部定奪施行，仍將次年實在糧米，及該收該用之數，一體分豁舊管、新收、開除、實在開報”。 （明）張鹵?？骸痘拭髦茣肪砣吨T司職掌·戶部》，明萬歷刊本，第139-140、180頁。 在這種體制下，戶部通過會計制度管理國家財用，《明會典》載：“天下糧草等項，國初命有司按季開報，后以季報太繁，令每歲會計存留、起運申報上司，轉達戶部，俱從戶部定奪?！保ㄈf歷）《明會典》卷二四《戶部十一》， 明萬歷十五年刻本，第1頁。 兩稅和倉儲都在戶部的嚴格管控下，“凡征收稅糧，律有定限，其各司府州縣，如有新增續認，一體入額科征”。（萬歷）《明會典》卷二九《戶部十六》，第2頁。 無論起運還是存留稅糧，負責征收送納的糧長，都需要在“畢日赴各該倉庫，將納過數目于勘合內填寫，用印鈐蓋。其糧長將填完勘合，具本親赍進繳，仍赴部明白銷注”。（萬歷）《明會典》卷二九《戶部十六》，第3頁。

中央政府直接支配國家財政資源，地方官府除了官員的微薄俸祿、師生廩餼、賑濟孤老等小額開支可以在存留稅糧中開支外，唯一可作行政經費的只有一點存留錢鈔，而隨著寶鈔貶值和稅課裁減，最終導致地方幾乎沒有什么可支配的正額財源。我們在《大誥》四篇中，看到朱元璋有多篇斥責地方官員非法科斂的誥文，一方面可以看到總有一些地方官員設法自籌地方經費，另一方面也可以看到這些做法在明初是非法行為，被朱元璋嚴厲禁止，以重罪懲處。例如《大誥》中有這樣一條：

陜西布政司按察司官府州縣官王廉蘇良等害民無厭，恬不為畏。造黃冊科斂于民，朝覲科斂于民，買求六部寬免勘合限期科斂于民，征收二稅促逼科斂于民，造上中下三等民冊科斂于民，其贓官贓吏，實犯在獄，招出民人官吏，指定姓名，各寄鈔銀氈衫氈條氈褥氈韈頭匹等項，各照姓名坐追。其布政司府州縣聞此一至，且不與原指寄借姓名處追還，卻乃一概遍府州縣民科要，平加十倍。如此害民，其心略不將陜西百姓，于心上躊躇民人苦楚。且如西涼莊浪等處河州臨洮岷州洮州軍人缺糧，著令民人趲運，地將盈雪尺余，深溝陡澗，高山峻嶺，莊農方息，勞倦未甦。各備車輛，重載涉險。供給軍儲，中路車頹，牛死者有之，人亡糧被盜取者有之。若牛死車存，人在中途進退兩難，寒風凜冽，將欲墮指裂膚。上畏法度，謹遵差期，雖死不易，苦不勝言。設若到衛交納，淋尖跌斛，加倍輸納，無敢妄言。如此艱辛，布政司府州縣官按察司官果曾軫念于民。為此，法所難容，各科重罪。（明）張鹵?？骸痘拭髦茣肪矶队拼笳a·陜西有司科斂第九》，第5-6頁。

朱元璋在這里列舉的罪狀，其實很可能是地方官員在行政運作和地方公共事務缺乏財政性資源的處境下采用的資源獲取方式，從后來各地都普遍各自為政科斂，而朝廷也事實上默許的事實來看，在編戶有責任承擔政府運轉所需資源的理念下這本來應該是一種常態。朱元璋斥責為非法科斂，固然可以認為在原則上這種斂財方式本來不屬于明朝條文明確規定的財政渠道，但同時也清楚記錄下明初在沒有專門的地方財用來源的制度性架構下，地方官員如何在條文明確規定之外獲取財用的空間。

這個財用的來源其實也并非完全沒有合法性的根據，這個合法性是基于王朝國家對編戶齊民的支配，具體實現方式是里甲制度的運作。對于明初里甲的責任范圍，學者有不同的理解，就朱元璋的立法用意來說，里甲的任務主要限于“催辦錢糧，勾攝公事”。 懷效鋒點校：《大明律》卷四《戶律》，法律出版社1999年版，第49頁。 這里的催征錢糧的責任，是從保障王朝國家財賦國用的經制收入衍生出來，是里甲編戶提供正賦之外的服務和額外負擔的合法性依據。后來向里甲派辦的很多負擔，都是由這個責任生長出來的。而所謂的勾攝公事，本來主要是拘傳人犯，后來也由此衍生出應付各級衙門派下的種種差使。這個格局，注定了里甲順理成章地成為滿足地方財用的一種可以無限擴充的資源。同時，基于國家賦予里甲的這些責任，中央各部寺監所需的物料和地方各級衙門運作所需的各種開銷，也順理成章地最終成為里甲編戶身上的負擔。

雖然從朱元璋奠定的明朝政治倫理理念來看，這些不斷增加的負擔都應該視為非法或法外的苛派，但根據儒家經典中表述的王朝貢賦體制的結構性原理，這些負擔其實是內在于貢賦體制之中的。前引《周禮》中講國家財用來源的渠道分別為九貢、九賦，除此之外，還有九功。孫詒讓解釋《周禮·天官》中關于九貢、九賦、九功的條文時曰：“注云‘九功謂九職也者，《司會》云‘以九功之法，令民職之財用，故知九功即九職之功，授其事則為職，獻其成則為功，其實一也?！保ㄇ澹O詒讓撰：《周禮正義》卷一一，中華書局1987年版，第444頁。 可以說，所謂九功，是基于王朝國家任萬民使有職事的原理，也就是基于編戶齊民在王朝國家體制下的身份義務。由職事而成之功，當無一定之規制，也無一定之定額，邱濬說明代的差役征派“不拘拘于一定之制，遇事而用，事已即休”，（明）邱濬編：《大學衍義補》卷三一《傅算之籍》，上海書店出版社2012年版，第268頁。 本質上就屬于這種責任負擔。如果說賦和貢有一定之常額，而基于“民職”之任的“功”則不由財用經制之貨賄額度所限。如果我們生硬地套用這個財用結構來理解明代的財賦國用的構成，賦相當于以田賦為主體的各色賦稅，貢相當于上供物料，功則為承擔各級衙門委派的職事差役。明代里甲正役承擔地方公費，性質上體現了這種由“九功”演繹出來的范疇。屬于“九貢”范疇的上供物料，在明代本來是中央向地方派辦的上供，原來官為支解，復給所輸銀于坊里長，責其營辦。后來給不能一二，甚至無所給，實際上對于里甲編戶來說，也演變成為屬于“九功”性質的征派。明代中期以后，這種由差役負擔產生出來的無定制數額的征派，在王朝財用結構中占有越來越大的比重，尤其是當王朝國家急需解決財政困難的時候，這一部分資源順理成章地成為王朝國家擴展財源的目標。根據前引葉時所論掌財與會計的關系，隨著這種本來屬于九功性質的編戶對政府承擔的職事衍變為定額化和可核算的國家財用收入后，這類收入項目就被納入國家財賦國用核算的會計體系，從而使其成為在中央財政管理體制中建立新財政體制的重要一環。明代中期以后，先是各州縣編修種種形式的賦役冊籍，既而各省編纂《賦役全書》，再到明末戶部要求各省上報《賦役全書》并進呈御覽，到清代編纂《賦役全書》已成為一種全國性的制度，就是王朝國家財用體制演變過程的主要實現方式。

這樣一種轉變，在中國王朝國家體制變化的歷史上具有深遠的意義。秦漢以后歷代王朝的中央集權國家體制，其實長期維持著《周禮》的“九貢、九賦、九功、九式”的結構，國家運作的資源獲取和分配的格局，一直都交織著中央與地方、實物或貨幣支付與服務提供、可核算收支與不可核算派辦的區分、轉換和消長關系。其中進入一般財政史視野的，主要是納入國家會計體制的中央財政收入，這部分可核算的收入，需要通過基于王朝對編戶齊民的控制而發生的服務來獲取;與此同時，郡國以及州縣政府運作的財用資源，也主要由編戶齊民以差役方式承擔的職事責任來維持。這些屬于九職、九功范疇的資源，并不進入國家財政核算體系內，但一直是貢賦體制的重要組成部分。明代以后，由于州縣乃至省府衙門面對編戶大量逃亡的現實，需要通過改革賦役征派方式實現均平目標，逐漸趨向于以貨幣核算和支付方式實現義務的解除，其實現方式是以編制賦役冊籍，并與王朝國家的經制收入掛鉤攤派，從而在實際上改變了經制收入的結構。這個轉變通過自下而上的賦役冊編造，納入核算機制，使得大量本屬于不可計算的財政資源得以納入國家財政的會計系統，完成了財政結構的轉型，國家財賦國用，逐漸統一為以賦稅形式獲取的經制收入。清代以后，雖然地方行政運作和公共事務的資源獲取，并沒有真正取消差役方式，但以國家戶籍系統為基礎的差役，不再作為國家財政體系內的財用資源，而是作為地方社會的運作資源或官吏的額外收入，逐漸與國家財政的經制收入脫鉤，地方政府的運作資源，則在結構上納入國家財政范疇。這個轉型得以實現的途徑和表現方式，就是明末到清初國家財政管理會計體制發生的根本性改變。

（本文得益于與申斌的多次討論，承蒙指教甚多，謹此致謝?。?/p>