傳統財政范式的轉換：從“量入為出”到“量出制入”

2021年4月27日，在北京大學“經濟史學名家系列講座”中，筆者以《中國經濟史研究的相關概念》為題，概要講述了經濟史、財政史研究中的“經濟史”“重農抑商”“輕徭薄賦”“量入為出”“量出制入”“財政”“稅收”“稅率”等相關概念。由于時間的限制，只是泛泛而談。本文對中國歷史上的“量入為出”與“量出制入”進行較為細致的梳理。

“量入為出”即《禮記·王制》篇說的“制國用，量入以為出”，陳澔注：《禮記·王制第五》，上海古籍出版社1987年版，第71頁。 是先秦以來的傳統財政范式，被視為征斂有度的“仁政”。而“量出制入”在傳統社會間或有之，被視為征斂無度的“弊政”。

對“量入為出”與“量出制入”的兩極評判，最早見于唐人陸贄的論述：“取之有度，用之有節，則常足，取之無度，用之無節，則常不足?！且允ネ趿⒊?，量入為出，雖遇災難，下無困窮。理化既衰，則乃反是，量出為入，不恤所無?！?（唐）陸贄撰，（宋）郎曄注：《陸宣公奏議注》卷一四《均節賦稅恤百姓六條》，中華書局1991年版，第2冊第183頁。 由此，“取之有度，用之有節”，成為量入為出的標簽，“取之無度，用之無節”，成為量出制入的標簽。

宋代以降特別是明清時期，類似陸贄的論述很多見。宋人李光稱：“圣人制經國之術，必量入為出，上之用度有節，故不傷財，取于民有制，故不害民?！?（宋）李光：《讀易詳說》卷一○《下經》，文淵閣《四庫全書》本，臺北商務印書館影印本，1986年，第10冊第446頁。 明人王志長稱：“周公所以理財者，無出于節財而已，唯量入為出，以民間所供之數，制軍國之用……不唯無浮額之征，而且有余財。后世反量出為入，則中下之主，直以取民之數，可意為加減，取民之數可意為加減，則必不以減之為有益于民，而以加之為無損于民，一加勉應而再，再加勉應而三，至于民無可應，而覆亡之禍至矣?！?（明）王志長：《周禮注疏刪翼》卷九，文淵閣《四庫全書》本，臺北商務印書館影印本，1986年，第97冊第260頁。 明人李承勛更在前人的基礎上總結出“仁政”說、“虐政”說、“無政”說?！胺蛄咳胍詾槌?，是謂仁政;量出以為入，是謂虐政。既不量入為出，又不量出為入，雜然而牧，泛然而用，是謂無政”。 （明）李承勛：《定經制以裕國用疏》，（明）陳子龍等選輯：《明經世文編》卷一○○《李康惠公奏疏》，上海書店出版社2019年版，第2冊第971頁。 明人王家彥更直接表述：“理財之最下者，曰量出為入?！?（明）王家彥：《王忠端公文集》卷五《厘定出納之經疏》，沈乃文主編：《明別集叢刊》第5輯，黃山書店出版社2016年版，第62冊第401頁。 清初陳瑚又稱：“嘗考周官制賦之法，量入為出，后世之法，量出為入。量入為岀，故取民有制，量岀為入，故傷財害民?！?（清）陳瑚：《確庵文稿》卷二三《說雜著·治病說》，北京圖書館藏清康熙毛氏汲古閣刻本，第14頁。 ?雍正帝針對明末以來的反復加征，也曾經對“量入為出”大加標榜：“經國之道，量入為出，故必揆國用，以沛恩施，乃為可久之計，而受恩者亦當謹身儉用，撙節愛養，無至一時告匱，以副朕撫綏?；葜嘈?，朕方欲為之立法定制，次第經理，以期家給人足耳?！?（清）允禮繤：《清世宗上諭八旗》卷二，雍正二年十一月十五日上諭，文淵閣《四庫全書》本，臺北商務印書館影印本，1986年，第413冊第47頁。 之所以在宋代以降，特別是明清時期，帝王臣僚對“量入為出”與“量出制入”判然有別，論述頻繁，筆者認為是由于二者的財政范式或理財原則在明清時期已經表現出明顯的不同。

“量出制入”由唐代楊炎提出，并得到帝王的認可，已經成為學界共識，并多有研究，其中以陳明光教授的研究最為深入。但清初編撰的《御定孝經衍義》中，在漢文帝十三年“除田之租稅”下按稱：“漢初除秦之苛暴，田租十五而稅一，所以量度祿用者，似乎量出為入，不合古意，然其要在于省約?！痹凇按趶V德二年稅天下青苗錢”下按稱：“青苗錢者，每畝十五文，以國用急不及待西成之候，苗方青則征之也。又有所謂地頭錢者，每畝二十五文，大歷五年五月詔，自今以后宜一切以青苗為名，每畝減五文，征三十五文，隨征夏稅時據數征納，此一項實代宗作俑，開后世預征撮借之弊政，為之者其說不美，書之者其失自見。其后楊炎之定兩稅，量出為入，古制大壞，然曰夏輸無過六月，秋輸無過十一月，則青苗錢在所厘革矣。后世若確守六月、十一月之限，與兩稅外，輒率一錢，以枉法論之條，民間自可少為休息。竊恐有司奉行漸失其故，屢當事變權宜設法，無青苗之名，而不能掩青苗之實爾，此又仍宜追咎于作俑之代宗，而定兩稅者不任其咎也?！薄队ㄐ⒔浹芰x》卷三三《天子之孝·薄稅斂》，文淵閣《四庫全書》本，臺北商務印書館影印本，1986年，第718冊第374、376頁。 這兩段按語，揆諸其意，值得揣摩：其一是說漢文帝似乎已經實行量出為入，雖然“不合古意”，但其本意在于“省約”，與后來的“量出為入”并不相同。其二是說楊炎行量出為入之法，“古制大壞”，但因為有“兩稅外，輒率一錢，以枉法論”之條文的限制，其弊端是否如后世所抨擊，仍值得考量。

對于楊炎的“量出制入”，陳明光在《“量出制入”與兩稅法的制稅原則》一文中，已經做過較為系統的梳理，指出前人所判定的“強盜一般的統治者說要量出制入，等于說要無限掠奪”，或說量出制入是兩稅法的基本原則之一，具有“抑制兼并、振興朝廷”的意義。陳明光的結論為：“量出制入”不是兩稅法的制稅原則，“以較長的時間跨度去衡量，各州兩稅額是基本固定的，而非經常增減的”，兩稅法時期，“度支奉行的是‘量入為出的傳統財政原則”。 參見陳明光：《“量出制入”與兩稅法的制稅原則》，《歷史研究》，1986年第1期。后收錄于陳明光：《唐代財政史新編》附錄，中國財政經濟出版社1991年版，第303-320頁。 在另外一篇文章中，陳明光又認為：“楊炎提出兩稅法要‘量出制入這一建議并沒有被付諸實施;但就改革目的而言，他提出‘量出制入以固定全國兩稅征收總額的意圖卻是實現了的”。 陳明光：《唐人所謂“量出制入”釋論》，《唐代財政史新編》附錄，第391-402頁。

筆者基本同意陳明光的意見，但由于解釋的角度不同，最后得出的結論表述有所不同。

前揭陳明光《“量出制入”與兩稅法的制稅原則》已經揭示了《舊唐書·楊炎傳》和《資治通鑒》中有關兩稅法和量出制入的記載，實際上其他典籍也多有記載，茲就其關鍵者列示如下：

租庸調之法，以人丁為本。自開元以后，天下戶籍久不更造，丁口轉死，田畝賣易，貧富升降不實。其后國家侈費無節，而大盜起，兵興，財用益屈，而租庸調法弊壞。自代宗時，始以畝定稅，而斂以夏秋。至德宗相楊炎，遂作兩稅法，夏輸無過六月，秋輸無過十一月。置兩稅使以總之，量出制入。戶無主、客，以居者為簿;人無丁、中，以貧富為差。商賈稅三十之一，與居者均役。田稅視大歷十四年墾田之數為定。 《新唐書》卷五二《食貨志》，中華書局1975年版，第1351頁。

請為“兩稅法”以一其制。凡百役之費，一錢之斂，先度其數而賦于人，量出制入。戶無主客，以見居為簿;人無丁中，以貧富為差……其田畝之稅，率以大歷十四年墾田之數為準，而均收之?！凵浦?，使諭中外。議者沮詰，以為租庸令行數百年，不可輕改，帝不聽。天下果利之。自是人不土斷而地著，賦不加斂而增入，版籍不造而得其虛實，吏不誡而奸無所取，輕重之權始歸朝廷矣。 《新唐書》卷一四五《楊炎傳》，第4724頁。

唐租庸調之法，以人丁為本，自開元以后，天下戶籍久而不更造，田畝賣易，貧富升降不實，其后兵興，財用益屈，而租庸調法弊壞。自代宗時，不以畝定稅，而斂以夏、秋。德宗用楊炎，遂作兩稅，置兩稅使以總之，量出制入?！〈髿v中一年科率多者為兩稅定法，然法既行，民力未及寬。 （宋）章如愚輯：《群書考索》后集卷五二《財門·賦稅》，廣陵書社2008年版，第2冊第762頁。

德宗時楊炎為相，遂作兩稅法……凡百役之費，先度其數而賦于人，量出制入?！涮锂€之稅，以大歷十四年墾田之數為定?！壹訑恳酝鞣ㄕ?。天下之民不土斷而地著，不更版籍而得其虛實，歲斂錢二千五十余萬緡，米四百萬斛，以供外，錢九百五十余萬緡，米千六百余萬斛，以供京師，天下便之?！准财浔?，乃請為兩稅法，以一其制。議者以為租庸調高祖太宗之法，不可輕改，而帝方任炎，乃行之。自是吏奸無所容，輕重之權始歸朝廷矣。 （元）馬端臨撰：《文獻通考》卷三《田賦考三》，浙江古籍出版社1988年版，第45-46頁。

據上，有三點要義：其一，兩稅法和“量出制入”，是在租庸調法弊壞，“天下戶籍久而不更造”，“財用益屈”的背景下實行的，而且得到了德宗的認可。其二，不管是“田稅視大歷十四年墾田之數為定”，還是“取大歷中一年科率多者為兩稅定法”，都標志著楊炎的“量出制入”有固定的稅額，舍此稅額，“敢加斂以枉法論”，不許額外多征。其三，兩稅法以及“量出制入”的實行，“人不土斷而地著，賦不加斂而增入，版籍不造而得其虛實，吏不誡而奸無所取，輕重之權始歸朝廷”，“天下果利之”“天下便之”等說辭，都意味著得到較為普遍的認可，不似后世“量出制入”多遭非議。

“量出制入”的基本原則（取向），是隨著歲出（財政支出）的增加（增減，實際上只有增加，沒有減少，所以用“增加”一詞），而改變歲入（財政收入）的數額，其標志是不斷地加征（加斂），楊炎的“量出制入”有固定的標準，不準加征，意味著“量出制入”只是根據當時的實際情況提出的一種方策，此后很長一段時間并沒有隨著歲出的增加而變動，并不是真正意義上的“量出制入”，只有“量出制入”之名，而沒有“量出制入”之實，仍然是傳統的“量入為出”的翻版?；蛟S正是在這個意義上，李劍農先生說：“楊炎建議時有‘凡百役之費，一錢之斂，先度其數而賦于人，量出以制入語。論者因此多謂楊炎之兩稅法，合乎近代財政原理。蓋近代國家編制預算，皆采‘量出制入之原則，恒以歲出多寡定歲入之多寡?；蛴忠蓷钛住砍鲋迫胫Z非事實，以其定額皆據舊征數也。然實則楊炎之所謂‘量出制入，非若現代國家編制預算之‘量出制入，但憑定制時，一歲支出若干，即據以定兩稅征收之總額耳?！?李劍農：《中國古代經濟史稿》（修訂本）第2卷，武漢大學出版社1990年版，第273-274頁。 實際上，前揭陸贄的“量出為入”說更接近后來的“量出制入”，只不過不太被人注意，反而被楊炎非標準的“量出制入”所掩蓋。

自從陸贄提出“量出為入”，楊炎提出“量出制入”后，后世的確實行過“量出制入”。這就是筆者已經申說過的傳統社會的國家財政，在正常時期實行的是“量入為出”，在非常時期，一旦戰事興起，特別是較大規模的戰爭，軍費支出陡增，伴隨著戰火的燎燒而出現的問題就是收支程式的打破，必然出現國家財政的入不敷出，在這種情勢下，統治者亦不會束手無策，必然采取相應的措施加以彌補，于是，由“量入為出”轉變為“量出制入”。 陳鋒：《清代軍費研究》，武漢大學出版社1992年版，第11頁。

明清時期由“量入為出”向“量出制入”的轉變，表現出兩個明顯的特征：

一是在戰爭時期，戰時軍費劇增，傳統的“定額”化財政收入，不足以應付財政支出，于是采取不同的方式進行加征搜刮。這在明末清初表現得尤為明顯。

明朝末年，在已經加征“新餉”的情況下，“大兵四集，新餉不敷”，盡管“國家經制，量岀為入”，在“自遼沈繼陷，時勢益?！钡那閯菹?，“搜括不足，不得已加派于地畝”。（明）汪應蛟：《計部奏疏》卷二《大兵四集新餉不敷疏》，北京圖書館藏明刻本，第1-2頁。 這就是眾所周知的“三餉”加征。明末吳易的《客問篇》直接將這種加征以及此前的財政模式歸結為“國初量入為出，今量出為入”。 （明）吳易：《客問十三萹》之四，上海圖書館藏清抄本，第33-34頁。

清朝入關后，曾一度廢除明末“量出制入”式的加征，依舊實行“量入為出”的傳統模式，但由于國內統一戰爭的連續用兵，明末的各項加征陸續恢復，同時采行田賦的預征。 參見陳鋒：《清初“輕徭薄賦”政策考論》，《武漢大學學報》，1999年第3期;陳鋒：《順治朝的軍費支出與田賦預征》，《中國社會經濟史研究》，1992年第1期。 康熙朝歷時八年的“三藩之亂”期間，“各處用兵，禁旅征剿，供應浩繁”， （清）王先謙：《東華錄》，康熙十七年三月壬午條，上海古籍出版社2008年版，第2冊第16頁。 雖然十分避諱田賦正項的加征，依然有“加征官宦地畝銀”和鹽課、關稅等的加征，并同時實行裁減“存留”為“起運”的種種措施。 陳鋒：《清代中央財政與地方財政的調整》，《歷史研究》，1997年第5期;陳鋒：《清代軍費研究》，第295-310頁。

明末清初由“量入為出”向“量出制入”的轉變，可以看成是非常時期的一項臨時措施，一旦財政形勢好轉，又重新歸復“量入為出”的舊規。

二是晚清時期社會的巨變，傳統的“量入為出”終結，從根本上采取“量出制入”。太平天國軍興以降，特別是甲午戰爭、庚子之變以后，內憂外患，給國家財政帶來了巨大的壓力，社會動亂、賠款、外債使晚清財政狀況不斷惡化，陷入漸次加深的財政危機之中。舉辦新政，又處處需款，原先固定的正常的財政收入已不足以應付突增的財政支出。厘金的抽收，“舊稅”的加征，“新稅”的開辦，各種籌款措施紛沓而至。傳統的“量入為出”的財政范式逐漸被“量出制入”取代。何漢威曾經認為：“運用為行政法規所認可，或在法規以外的權力，突破傳統量入為出的框框，靈活應變?！?何漢威：《清季中央與各省財政關系的反思》，《“中研院”歷史語言研究所集刊》，第72本第3分，2001年。 何漢威比較謹慎地認為的這種“靈活應變”，實際上就是“量出制入”政策的實行。

晚清實行“量出制入”的政策，一方面在各種雜稅雜捐泛濫的情況下予以實踐， 參見王燕：《晚清雜稅雜捐征收名目統計與厘析》，《史學月刊》，2021年第4期。 另一方面，也是由于“西法”的鼓吹和采行。薛福成認為：“天下多故，餉無所出，始創為抽厘之法，蓋西國通例，量出為入，一歲中有額外用度，輒加派于各項之中，或有兵事，亦由眾商捐集巨餉，殆與中國抽厘名異實同?！?（清）薛福成：《利權二》，（清）陳忠倚輯：《清經世文三編》卷二四《戶政一》，龍文書局1902年石印本，第5冊第29頁。 黃遵憲認為：“泰西諸國，必預計一歲出入之款，量出為入，無所蓄積，國家一旦有大兵革、大政事，乃大開議院，議加征重賦，重賦加征之不足，于是議借債。余嘗考其故，大概有二：一則內憂外患，紛爭迭起，因以師旅，重以饑饉，當全國人民安危之所系，則議借債，此則暫紓目前之急，不得已而為之?！?黃遵憲：《日本國志》卷一八《食貨志四》，岳麓書社2016年版，第672-673頁。 郭嵩燾認為：“西洋制國用，歲一校量出入各款，因其盈絀之數，以制輕重之宜，一交議（定）〔院〕諸紳通議，而后下所司行之。三代制用之經，量入以為出，西洋則量出以為入，而后知其君民上下，并心一力，以求制治保邦之義?！保ㄇ澹┕誀c撰，梁小進主編：《郭嵩燾全集》第10冊，岳麓書社2012年版，第446頁。 這種“量出制入”的輿論與認識，無疑為晚清的加征找到了很好的借口和法理依據。

在臣僚的上書、上奏中，也有“量出制入”的直接呼吁和論說。光緒末年有人致端方：

前承賜訓，垂問財政一節……一國之財政，當以所入能支所出為原則，蓋國家為自維持，自發達起見，而需種種經費，國家活動之范圍愈廣，則其所需經費愈多，故吾中國古義言“量入以為出”，今各國普通制度皆“量出以為入”，蓋其根本觀念有差異，則其制度不緣而差異。中國自古行土地單一稅，所謂什一而稅，圣人之法，歷代君主未敢易。后世國務日擴，經費多端，求之土地不足，則不得已而別開征賦之途，然土地之稅猶不失為重大之財源也。中國為民生主義之國，民以加征重賦為暴虐，而國內經濟進步程度甚低，國勢調查亦多疏略。當局者苦于困乏，雖欲求之土地以外，亦不過間接稅或手數料數種得以行之。近雖百計搜括，然除地租、消費、手數料等，更無他策以益收入也。其最主要者，則為鹽價之騰貴，鴉片厘金之增加，關稅之增抽。官吏中飽，陋規之分割，名目甚多，而所得無幾。然以比之歐洲課稅之外則重要事項猶多缺……中國惡劣稅目如此其多（賭博之稅等）……國家之行政費用莫不由人民負擔而來，人民既有負擔行政費用之義務，即因之有監督財政會計之權利……國庫事務之檢查，為財政監督上之斷不可缺者?！稙閲邑斦愂罩芤娛轮露朔叫藕?，端方檔，檔案號：27-02-000189-0006，中國第一歷史檔案館藏。

此信函甚長，主要在說明“西制”與“中制”的不同，“量入為出”可以應付簡單的財政事項，而不適宜于“國家活動之范圍愈廣，則其所需經費愈多”的新形勢，新形勢下采取“量出制入”理所當然，但必須有相應的財政監督予以保證和監察。

宣統二年（1910），浙江巡撫增韞上奏稱：“財政為各政之根本，財政不充裕，而各政未有能振興者也。然未在清理之前，病在紊亂，及既清理以后，又病在困乏?！瓏邑斦c個人經濟不同，值此憲政進行，若不統籌全局，本財政原理量出以制入，必至財源涸竭，百舉俱廢。匪惟貽笑各國，且無以并立于二十世紀可斷言也。臣愚以為，處競爭時代，當用急進主義規劃財政辦法，然后可紓現實之困，而策憲政之行?！痹鲰y認為應該本著“財政原理”而“量出以制入”，否則“必至財源涸竭，百舉俱廢。匪惟貽笑各國，且無以并立于二十世紀”。由此提出“整頓原有收入及停止無益之支出”“舉行正當之租稅”“整飭鹽法”“發行債票”等幾項具體的建議。 增韞奏：《為條陳財政事宜事》（宣統二年十月二十一日），軍機處錄副檔，檔案號：03-7515-040，中國第一歷史檔案館藏。

同時，時人也認為，“借債也，加稅也，搜括也，裁并也，皆籌款之技也，非財政也。財政者，以財行政，即以政生財”，必須明確實行“量出制入”，以改變“財政至今日紊亂極矣”的現象。 《甘肅清理財政說明書·總序》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第4冊，湖北人民出版社2015年版，第378頁。 而《浙江全省財政說明書》則稱：“甲午以前，司、道、局庫不無盈余，故彼時‘量入為出，未聞有羅掘俱窮之嘆。自中日和議，有賠款，各國和議，有賠款，歲出驟增，不得不趨于‘量出為入之一途。近年以來，新政繁興，在在需款，欲加賦，則民不堪命，欲節用，則事不易行，徒令司空仰屋而嗟，計臣束手無策。揆厥原因，坐困于洋款、賠款之歲需巨宗也?！薄墩憬∝斦f明書·總敘》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第5冊，第532頁。 如按此說，甲午戰爭以前實行的是“量入為出”，甲午戰爭特別是庚子之變以后實行的是“量出為入”。而“量出制入”的實行，又必須與財政的預算與決算相結合。 參見陳鋒：《晚清財政預算的醞釀與實施》，《江漢論壇》，2009年第1期。

總括言之，“量入為出”是中國傳統社會實行的主要財政模式，唐代楊炎建言并實行的“量出制入”雖然有一些具體的措施，但就其實質以及與晚清的“量出制入”相比較，并不是真正意義上的量出制入，仍然在總體上遵循“量入為出”的基本原則。但楊炎提出“量出制入”新的財政范式后，即使是正常時期實行“量入為出”，但在財政困難的非常時期，統治者也采行“量出制入”，以應對財政危機，從而形成“量入為出”與“量出制入”的互補，以及短時間實行“量出制入”，在財政處于好轉之時，又重新實行“量入為出”。晚清由于時局巨變，支出項目異于傳統，舊稅的加征與新稅的開辦異于傳統，輿論亦異于傳統，伴隨著預算的醞釀與實施，“量出制入”不但逐步實踐，在制度、政策上予以改易也成為可能，從而完成由“量入為出”到“量出制入”的轉換。

責任編輯：孫久龍