中國式金融分權：文獻綜述與研究展望

李娟娟，林宜珍

摘要：中國式金融分權是中國式分權的重要內容，與財政分權共同促成中國經濟增長奇跡。隨著中國金融自由化的推進、地方金融的發展以及區域金融風險的增強，金融分權問題日益凸顯。然而既有文獻對于金融分權研究的深度和系統性不足。鑒于此，本文結合中國的經濟實踐系統地梳理了中國式金融分權的研究脈絡和成果，以期推動該領域研究的深入和系統化，并為深化金融體制改革提供參考和借鑒。首先，基于相關學術研究的演進梳理中國式金融分權的概念內涵，并厘清其特征表現;接著，圍繞金融與財政制度的改革變遷，對改革開放后的金融分權發展進行了階段劃分與闡釋;然后，基于“金融分權是‘自上而下強制性制度變遷和‘自下而上誘致性制度變遷融合作用的結果”的基本判斷，在傳統分析框架的基礎上納入金融手段獲取經濟資源的天然成本收益優勢，闡釋并拓展了中國式金融分權的生成邏輯;進而，總結并詮釋了中國式金融分權的兩大經濟效應（經濟增長效應與金融風險效應）的形成機制;最后，對未來的研究進行展望，為進一步拓展和深化中國式金融分權研究提供可行方向和思路。

關鍵詞：金融分權;財政分權;地方政府干預;經濟效應;風險效應;金融體制改革

中圖分類號：F8321文獻標志碼：A文章編號：1674-8131（2021）04-0052-13

一、引言

改革開放后特別是分稅制改革以來，伴隨我國工業化與城市化進程的日益推進，地方金融呈現蓬勃發展態勢。一是地方性金融機構迅速增多。表現為城商行的普遍改組與跨區經營、新型農村金融機構大量涌現與地方政府融資平臺不斷增多。二是地方金融市場發展迅速。一方面體現為地方金融資產交易所、股權交易中心等金融市場的廣泛設立;另一方面體現為金融主體的多元化，民間資本規模日益增大，民營資本逐步參與金融機構建設。然而，在地方金融繁榮發展的背后所蘊含的金融風險也逐步暴露。如城商行的盲目擴張導致銀行不良資產居高不下，地方政府融資平臺債務規模膨脹引致信用透支與信用風險，民間互聯網金融風險事件頻發等。為促進地方金融市場發展，同時防控金融風險，地方政府紛紛成立金融辦等地方性金融管理機構，并陸續出臺地方金融監管法規。上述種種現象皆表明在（地方）政府與市場之間、中央政府與地方政府之間的金融權力配置呈現出分權化趨勢，即金融分權。

金融分權是中國式經濟分權的重要內容，與財政分權一同構成推動中國經濟高速發展的兩大制度因素。但關于中國式經濟分權的研究，學者們更注重財政資源在中央與地方政府之間的劃分，即財政分權問題。對于作為“房間里的大象”的金融分權（王文劍，2018）[1]，卻長期被主流經濟學文獻所忽視。然而，在當前中國經濟轉型升級的關鍵時期，金融分權作為金融體制改革的核心內容之一，其作用日益凸顯。一方面，政府與市場間以及政府間金融權力范圍的合理劃分，有助于提升金融資源配置效率，為經濟高質量發展釋放強大動力。另一方面，識別并防范化解因地方政府過度分權所引發的顯性或潛在的金融風險，有助于為全面深化改革提供安全穩定的發展環境。因此，探究中國式金融分權既是對經濟分權理論的拓展與豐富，也是對地方金融體系改革、金融風險防范與化解以及經濟高質量發展等現實問題的回應，具有重要的理論價值與現實意義。

據此，本文圍繞中國式金融分權內涵與特征、演進歷程、生成邏輯、經濟績效等內容進行文獻梳理，并對未來研究方向進行展望。本文的邊際貢獻主要體現在以下三方面：（1）系統梳理了中國式金融分權的代表性研究成果，展示了中國式金融分權的知識脈絡，為后續研究構建與完善金融分權理論分析框架奠定文獻基礎。（2）基于金融分權是“自上而下”強制性制度變遷和“自下而上”誘致性制度變遷融合作用結果的基本判斷，在傳統分析框架基礎上納入金融手段獲取經濟資源的天然成本收益優勢，拓展并系統闡析金融分權的生成邏輯。（3）提出中國式金融分權的重點研究方向為中國式金融分權的層次體系及其內部邏輯關系、中國式金融分權基礎理論、中國式金融分權的多元效應和中國式金融分權的區域異質性等，一定程度上有助于為后續研究提供方向參考。

二、中國式金融分權的內涵與特征

1.中國式金融分權的內涵

分權化最早可以追溯至西方的聯邦體制。Riker（1964）指出聯邦體制國家的政府必須表現出分級的形態，且各級政府對自己執行的事務擁有一定的獨立自主權[2]。在經濟分權方面，西方研究主要集中于財政領域的分權安排，形成了以Tiebout（1956）、Musgrave（1959）和Oates（1972）等的研究成果為代表的第一代經典分權理論，以及以Montinola（1995）、Qian 和 Weingast（1997）的“市場維持型聯邦主義”理論為代表的第二代分權理論。但在金融領域，因西方發達國家是市場經濟國家，市場在資源配置中起決定性作用，政府邊界相對清晰，因此，幾乎不存在中央與地方間的金融分權現象（傅勇，2016）[3]。早期幾篇有關金融分權的文獻皆是以轉軌時期的中國為藍本進行的研究。如Qian 和 Weingast（1997）發現，隨著專業銀行體系地方化的發展，地方政府廣泛利用行政手段介入銀行體系，獲得大量的金融資源，并首次提出金融分權（Financial Decentralization）的概念[4]，這被認為是金融分權研究的開端。同時，Montinola 等（1996）在闡釋中國經濟增長奇跡的政治根源時也提到了金融分權[5]。Qian 和 Roland（1998）在探究中國地方政府行為時發現地方政府會利用各種方式（尤其是運用行政手段）干預銀行信貸發放，并將此現象定義為“貨幣集權”（Monetary Centralization）[6]。

國內對經濟分權問題的研究也主要集中于財政分權，而對金融領域的分權問題的早期研究主要從金融管理體制的角度探究央地政府在金融管理中的作用，特別是地方政府的金融干預行為（辛子波 等，2001;巴曙松 等，2005;黃建軍，2010）[7-9]。隨著對地方干預金融發展的深入研究，部分學者嘗試對金融分權的概念進行定義。丁騁騁和傅勇（2012）將金融分權描述為中央與地方政府之間關于金融資源配置與調控權力的分配[10]。崔兵（2014）基于新制度經濟學視角，拓展了金融分權的內涵與外延，提出金融分權的本質為政府與市場以及政府內部不同層級之間的邊界調整，并據此將金融分權劃分為金融經濟性分權和行政性分權[11]。以此為基礎，傅勇和李良松（2015）認為金融經濟性分權是對政府和市場在金融資源配置和貨幣信用創造中的作用邊界劃分，如利率匯率決定權、信貸分配權等;金融行政性分權是政府不同部門、中央與地方政府在金融資源配置和貨幣信用創造的作用劃分，如貨幣發行權、基礎貨幣管理權、貨幣政策決定權等[12]。

洪正和胡勇鋒（2017）基于對中國經濟增長的制度觀察，從一個全新的制度維度拓展了金融分權的內涵——“一國為推動經濟增長，激勵地方經濟發展，在不同層級政府之間和政府與市場之間對金融資源的配置權與控制權進行劃分的一系列顯性與隱性制度安排”，并將中央政府向地方政府的分權界定為金融分權Ⅰ，（地方）政府向市場的分權界定為金融分權Ⅱ[13]。苗文龍（2018）進一步對金融分權不同層次的內涵進行了闡釋：金融分權Ⅰ包括金融監管權與金融穩定權[14]。中央政府通過發放準入許可證實現金融監管權;地方政府通過成立地方性金融監管機構，對地方性金融控股集團、小貸公司和地方性融資平臺進行審批和監管;金融穩定權主要集中在中央。金融分權Ⅱ包括金融資源配置權與人事監管權。對于前者，中央的影響主要體現為在非常時期通過對商業銀行信貸的干預來配置資源;而地方政府則通過對城商行、農信社和金融控股集團資源的直接配置以及對國有股份制銀行的間接配置來配置資源。在人事權方面，中央政府擁有部分全國性股份制銀行和國有商業銀行的人事任命權，地方政府擁有地方性金融控股集團、城商行等地方性金融機構的人事任命權。

上述定義表明，雖然學界對金融分權內涵的認識尚未完全統一，但呈現出幾個明顯共性認識趨勢：（1）分權主體涉及中央政府與地方政府、（地方）政府與市場兩個層次。（2）分權客體是金融資源的控制權、監管權、配置權、發展權等多種權力的集合。（3）連接分權主體與客體的制度表現為顯性制度與隱性制度的結合。除了中央政府和地方政府在金融資源的配置及監管等方面所做出的明確顯性制度安排外，地方政府還可以通過參股甚至是控股的途徑獲得一定的金融資源，進而在實際上形成隱性金融分權制度安排。

2.中國式金融分權的特征

第一，經濟增長導向性。金融分權本質上是政府為實現長期經濟增長對金融資本分配的最優化（洪正 等，2017）[13]。其首要目標是配合一國經濟發展戰略，實現宏觀經濟長期增長，且無論是政府與市場間的金融分權，還是中央與地方政府之間的金融分權皆以此為導向。如為實現重工業優先發展的趕超戰略，計劃經濟時期我國采取了高度集中的金融集權制度，中央政府壟斷了絕大多數金融權力，由市場來支配的金融資源被嚴格限定（洪正 等，2017）[13]。改革開放初期，在以經濟建設為中心的發展導向下，為了調動地方發展的積極性，中央向地方政府進行放權讓利，推動金融改革，充分發揮金融資源對經濟發展的支持作用。

第二，央地動態博弈性。中國式金融分權演化的動力一方面來自中央對地方“自上而下”的正推力，另一方面來自地方對中央“自下而上”的反推力，央地之間的金融分權程度取決于二者的合力。從中央政府角度來看，金融分權實質是中央政府的逆周期調控手段，通過“自上而下”的制度調整，實現地方經濟發展與金融風險防范雙重目標的權衡，“自上而下”地設計相應的分（集）權制度安排。而地方政府除了接受中央正式授權的一部分金融權力外，還通過“自下而上”的金融改革和創新，以“倒逼”方式（如地方金融中心建設）或隱性方式（如設立地方金融機構），從中央“攫取”部分金融權力（洪正 等，2017）[13]。因此，中國式金融分權的動態均衡是在中央與地方政府反復博弈中形成的，分權中有集權，集權中有分權，這也是金融分權程度始終處于不斷調整中的根源所在（謝宗藩 等，2016）[15]。

第三，非正式制度性。長期以來金融分權皆是作為財政分權制度的彈性補充而存在，金融是否分權以及分權到什么程度，實際上要由財政分權過程中出現的問題來決定（王文劍，2018）[1]，而不是以正式制度改革的范式來調整，由此也導致了金融分權始終處于相對動態變化中。尤其在分稅制改革后，伴隨財權上移事權下放，地方政府在財政壓力下開始轉向金融領域，通過銀行借貸、建立投融資平臺公司等方式增加金融資源供給。為促進地方經濟增長，中央對此采取默許態度。因而，現階段我國金融分權事實上處于中央金融顯性集權和地方金融隱性分權共時并存的狀態（余世勇 等，2019;張斌彬 等，2019）[16-17]，金融分權與集權界限模糊，非正式制度性特征顯著。

三、中國式金融分權的演進歷程

金融分權的調整與演變與中國經濟體制改革高度相關。改革開放前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，金融權力分配處于高度集權狀態（王俊，2016）[18]，表現為財政主導金融、財政資金和金融資金性質模糊、金融機構和信貸分配權高度集中（傅勇 等，2017;鄭力璇 等，2018等）[19-20]，因此該階段既不涉及政府與市場之間的金融權力劃分，也沒有政府間的金融分權。改革開放后，中國經濟體制由計劃經濟向市場經濟過渡，為了調動各地區經濟發展的積極性，中央政府開始向地方政府下放一定的金融自主權，金融權力的分配格局才出現分權化。所以，大多數學者將改革開放作為研究中國式金融分權的時間起點。

綜觀已有研究，關于改革開放后中國金融分權的演進階段，雖然在具體劃分時點上略有差異，但在整體階段劃分上基本相同。如圖1所示，金融分權主要包括以下三個階段：1978年到20世紀90年代初期的分權階段、20世紀90年代中期至21世紀初重新集權階段以及21世紀初期開始的適度分權階段（殷劍峰，2013;謝宗藩 等，2016;洪正 等，2017;吳婭玲 等，2018）[21][15][13][22]。

改革開放后，為配合經濟放權改革整體目標，金融領域開始打破計劃經濟時期財政金融不分、高度集中的“大一統”銀行體制。1979年開始“撥改貸”試點，即將固定資產投資由財政撥款改為銀行貸款，自此地方政府產生了“套取”銀行貸款的動機。進入20世紀80年代，伴隨中、農、工、建四大國有專業銀行的陸續恢復與設立，人民銀行對金融機構審批權、貸款規模調劑權的下放（以1986年《中華人民共和國銀行管理暫行條例》的出臺為標志），及以信托為代表的非銀行金融機構、以資金拆借市場為代表的地方金融市場的快速發展，形成了以區域式“塊塊”管理成為核心的金融管理體制，地方政府擁有地方金融機構的高度干預權（殷劍峰，2013）[21]。該階段突出表現為金融資源的分配權開始向地方讓渡和傾斜，金融權力呈現明顯的分權化特點。

進入20世紀90年代初中期，伴隨地方政府對金融部門不當干預所累積的金融風險的加劇，加之財政分稅體制建立后地方權力意識的增強，為防范和化解地方金融風險以及可能引致的系統性金融風險，金融資源配置與金融管理權力逐步上移。1993年底《關于金融體制改革的決定》中明確提出要加強央行的宏觀調控力度。1995年《中國人民銀行法》的出臺，標志著上收地方分支機構對國家專業銀行和其他商業銀行的資金融通權;同年，《商業銀行法》頒布，暫停地方政府對地方金融機構的審批權。自此建立起以四大行垂直管理為核心的金融體制，地方政府對金融資源的配置權逐步被中央收回，金融分權開啟集權化階段（鄭力璇 等，2018）[20]。

直到2002年，隨著地方金融風險的減弱，中央開始逐步放松對地方政府的金融約束，開啟了金融發展與風險防范并重的金融適度分權時期。2003年銀監會的成立標志著“一行三會”監管框架的形成，中央監管權力增強。同時，為支持地方經濟的發展，中央政府將農村信用社的管理權、貸款公司等的監管權和發債的預審權下放給地方政府，形成了中央與地方兩級監管體系。而地方政府面對分稅制改革后的財政壓力與升級的金融監管約束，紛紛通過融資平臺公司等隱性手段獲取金融資源。為此，2005年中央開啟了以打捆貸款整頓為抓手的地方融資平臺治理。但2008年國際金融危機爆發后，為實現“四萬億”投資刺激計劃，中央開始向地方政府大幅下放融資權力，致使地方融資平臺的數量激增（傅勇 等，2015）[12]。之后，為防范化解地方債務風險，2014年國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，賦予地方依法適度舉債權力。2017年，全國金融工作會議以正式文件的形式界定了中央與地方金融監管事權的范圍（李義奇，2019）[23]。由此可見，從2003年至今的金融分權主基調為地方金融發展與風險防范并重的適度分權。

四、中國式金融分權的生成邏輯

已有關于中國式金融分權生成邏輯的研究主要圍繞中央政府與地方政府之間的金融分權關系展開，且將分稅制后的財政分權作為研究金融分權的邏輯背景。但與遵循中央主導的“自上而下”的強制性制度變遷邏輯的財政分權不同（馬萬里，2015）[24]，中國式金融分權是“自上而下”的強制性制度變遷與“自下而上”的誘致性制度變遷融合作用的結果。

1.“自上而下”的強制性金融分權邏輯

從中央政府角度來看，經濟增長與風險防控是其主要追求目標。為了實現經濟增長，關鍵在于如何充分調動地方政府的積極性。因為相比中央政府，地方政府在地方資源配置方面具有明顯的信息優勢，能夠有效避免中央信息獲得上的“偏好誤識”（Tiebout，1956）[25]。在政治集權、經濟分權體系下，中央政府可以綜合采取政治激勵、財政激勵與金融激勵三種措施。其中，政治激勵體現為地方政府官員為政治晉升而進行的“錦標賽”競爭激勵，財政激勵體現為財政分權體制下收入分享所帶來的可自由支配收入的增加，而金融激勵則表現為中央在金融資源配置權方面對地方政府進行的主動讓權激勵。高質量的信息對于金融管理當局實施恰當的金融政策非常關鍵（劉雷 等，2016）[26]。信息不對稱條件下，及時獲取可靠信息需要較高的成本，中央政府相對地方政府的區域信息劣勢促使中央將金融管理權力下放，此時金融分權作為一種經濟激勵和官員考核機制共同構成了地方政府發展經濟的激勵集合，地方政府通過分權下的地方經濟增長獲得激勵，同時分享經濟發展成果（呂勇斌 等，2020）[27]。特別是央地財稅關系在分稅制改革相對固化后，中央政府更傾向于調整金融權力劃分的邊界，以達到宏觀調控的目的（傅勇 等，2017）[19]。

但中央政府向地方政府進行金融分權時，主要下放了金融發展權，金融監管權依然集中于中央（馬燦坤 等，2021）[28]。這種地方金融發展權與金融監管權的錯位，使得地方政府可能因道德風險問題而弱化分權效果。出于地方利益考量，地方政府通過控制地方金融機構、設立地方融資平臺公司、參與多層次資本市場建設等手段加強對金融資源的爭奪（苗文龍，2018）[29]，導致以銀行為代表的金融機構風險與地方政府債務風險的積聚，進而形成潛在的區域性金融風險，甚至有向系統性金融風險演變的隱患。從而，中央政府在進行金融分權激勵的同時，還需權衡金融風險。也因此，中央對地方的金融權力分配不斷經歷著“收權”與“放權”的調整，這便是央地間“自上而下”的強制性金融分權邏輯，整體傳導邏輯如圖2所示。

2.“自下而上”的誘致性金融分權邏輯

地方政府作為獨立的利益主體，在以GDP為主的政治考核目標下，熱衷于追逐經濟高速增長，GDP最大化成為地方政府發展經濟、參與競爭的出發點和最終落腳點。為實現經濟快速增長，地方政府會充分調動所有可獲取和利用的經濟資源。在現代國家體系中，財政（稅收）和金融是政府動員經濟資源的兩種主流方式（周立，2003）[30]。其中，首當其沖的是財政資源，即借由財政系統公開向社會公眾以稅收方式獲取的經濟資源。然而，政治集權體制下的中國式財政分權未賦予地方政府稅收立法權。尤其是分稅制改革后，地方政府的財政能力被削弱，預算內集權加重了財權事權的不對等，較大的財政缺口與地方經濟發展的需求相矛盾。于是，從金融系統中獲取比財政資源更為隱蔽的經濟資源——金融資源，便成為地方政府解決財政資源不足并取得更多經濟資源的手段（何德旭 等，2016）[31]?？梢?，財政分權下中央與地方的財政狀況決定了金融分權的演變與發展。

地方政府對金融分權的強烈訴求，不僅是分稅制后財政壓力下的被動之舉，也是地方政府基于成本收益分析后的主動選擇。其一，從獲取成本角度看，金融手段所具有的隱蔽性特征以及中國經濟金融化的日益發展，一方面增強了地方政府通過金融手段從社會獲取經濟資源的便利性，降低了社會成本;另一方面加大了中央政府和人大的監督難度，降低了地方政府獲取金融資源的政治成本。其二，從受益空間看，相比稅收受制于國內生產總值的剛性約束，通過金融改革與創新方式獲取金融資源的受益空間更大。此外，中央政府的隱性擔保降低了地方政府為爭奪金融資源所承擔的風險（巴曙松 等，2005）[8]。

在實踐中，地方政府一方面以“土地財政”（主要為土地出讓金）和“土地金融”（以地方政府融資平臺為核心載體）作為發展地方經濟的財力補充（陳寶東 等，2017;趙燕菁，2013）[32-33]，以財政金融化的方式實現對金融權力的隱性獲取。另一方面，地方政府將金融競爭作為緩解財政預算壓力的一種次優選擇（周立，2003）[34]，通過干預地方金融機構爭奪金融配置權力、攫取金融資源。地方政府可以借助干涉轄區內銀行人事任免、成立金融辦等行政機構的方式，直接影響金融資源的數量與流向（何德旭 等，2016）[31];也可以采取各種間接措施，如地方政府縱容、協助企業將更多的債務轉嫁以影響金融機構的經營決策等，改變金融資源配置方式（鄭力璇 等，2018）[20]。

總之，基于追逐GDP最大化的主觀偏好、財政分權體制下的客觀財政壓力及借助金融手段獲取經濟資源的天然成本收益優勢，地方政府采取撬動土地要素的融資功能、發展地方融資平臺等多種金融創新，以“自下而上”的隱性方式不斷實現自身對金融分權的訴求。上述邏輯傳導機制如圖3所示。

圖3“自下而上”的誘致性金融分權邏輯

以上文獻主要基于封閉條件下闡釋金融分權的生成邏輯。隨著我國金融市場的開放，一些學者開始關注外部環境對金融分權的影響。如李振新（2019）嘗試將境外部門納入中央政府和地方政府的動態博弈模型中，認為境外金融資本規模的增大明顯地提高了我國金融分權水平，原因是外資企業的進入對我國內資企業產生明顯的擠出效應，強化了地方政府干預金融資源分配的動機，最終推動了我國金融分權的發展[35]。

五、中國式金融分權的經濟效應

作為中國式經濟分權的兩大支柱制度安排之一，金融分權對經濟社會發展具有重要意義。綜觀已有研究，中國式金融分權的影響涉及經濟增長、金融風險、社會發展及環境治理等多個方面。目前，關于中國式金融分權對社會發展與環境污染治理的影響研究較少。如齊昕和王炳峰（2020）從城市化的角度分析金融分權的社會發展效應，發現在低水平城市化階段金融顯性集權與城市化水平正相關，而在高水平城市化階段金融隱性分權有助于城市化水平的提升[36]。在污染治理效應方面，劉國斌等（2021）認為金融分權通過促進金融發展有助于強化減排效應[37];而姚輝等（2020）的實證研究結果表明，中國式金融分權對環境污染的影響呈現正U型趨勢[38]。鑒于經濟增長效應和金融風險效應是現有文獻的聚焦點，下文主要圍繞這兩方面的效應進行述評分析。

1.經濟增長效應

金融分權作為一種分權體制，與財政分權制度一樣，無論是集權還是分權都具有其優勢與缺點。因此，金融分權的經濟增長績效可能具有正反兩方面的效應。

（1）經濟增長正效應

金融分權的經濟增長正效應，即金融分權有助于促進經濟增長。分權式金融體制的優勢主要體現在能夠緩釋信息不對稱程度，提高資源配置效率，擴大短期項目投資規模，并在一定程度上促進經濟增長（Park et al，2008;Dewatripont et al，1995）[39-40]。具體而言，金融分權一方面有助于發揮地方政府在地方金融資源配置上的信息優勢，另一方面有助于提升地方金融機構在金融資源配置上的信息優勢。據此，已有關于該效應的探究主要包括以下兩個路徑。

一是地方政府投資激勵路徑。首先，金融分權使地方政府獲得了金融資源的分配權，提高了地方政府促進區域金融發展的積極性，促使地方政府面對財政分成不足和經濟增長壓力時轉而控制和影響區域內金融資源，從而成為推進地方經濟快速發展的一個重要因素（傅勇 等，2015;吳婭玲 等，2018）[12][22]。其次，某一地區的金融資源越豐富，信貸供給規模越大，隨之引致的投資和消費需求越多，這一方面增加了對生產品和生活品的供給，另一方面也擴大了對二者的需求，地區產出因而增加，經濟得到更快發展（鄭力璇 等，2018）[20]。再次，金融分權下地方政府之間為爭奪金融資源而進行的競爭，也有助于提高本地和周邊地區的民間投資水平，促進經濟增長（汪敏 等，2017）[41]。最后，金融分權不但與經濟增長速度正相關，同時也有助于提升經濟增長質量。如彭壽文（2019）的實證研究中發現，地方金融分權水平越高越有利于提高金融資源配置效率，進而有利于實現經濟高質量增長[42]。

二是銀行績效提升路徑。謝宗藩和姜軍松（2016）從權力視角出發對“金融分權—銀行制度變遷—經濟增長”間的作用機制進行詮釋，并運用1993—2012年省際面板數據對金融分權背景下銀行制度變遷的績效進行了實證研究，發現金融分權水平越高越有利于銀行制度績效的提高并促進經濟增長[15]。熊虎和沈坤榮（2019）認為，金融分權能夠通過影響銀行信貸和信息成本來降低企業投資效率，進而影響經濟增長[43]。

另外，一些實證結果表明，金融分權的經濟增長正效應具有區域異質性。如田川（2020）采用2003—2018年284個地級市面板數據分析表明，金融分權對東部地區經濟發展具有明顯促進作用，但對中西部地區經濟的促進作用并不明顯[44]。鄧曉蘭等（2019）運用2006—2016年285個地級市的面板數據實證分析表明，總體層面金融分權對全要素生產率的影響并不顯著，但對于相對發達城市的全要素生產率具有促進效應，對于經濟相對落后的城市則存在抑制效應[45]。

（2）經濟增長負效應

金融分權的經濟增長負效應，體現為金融分權與經濟增長之間存在負向關系，即金融分權抑制經濟增長。已有關于金融分權負效應產生機制的研究主要集中于分權激勵下地方政府行為的變化。第一，金融分權體制相對不利于儲蓄動員和長期項目的投資（Dewatripont et al，1995）[40]。且由于中央和地方目標函數并不完全一致，地方政府有可能過于追求地區的經濟增長，而罔顧其過度投資所帶來的其它經濟問題（何德旭 等，2016;陳寶東 等，2017）[31-32]。第二，地方政府受制于自身的財政壓力與政治晉升激勵，有過多干預區域內金融資源配置的傾向與行為，進而對企業創新投入產生抑制效應。地方政府在金融領域的過多干預，引致民營企業與國有企業對金融資源無法實現公平競爭，信貸資源在地方政府干預下大多流向國有企業，導致企業創新面臨嚴峻的融資約束與信貸壟斷，對私有經濟造成“擠出效應”，企業創新投入銳減（鄭威 等，2018）[46]，進一步阻礙了全要素生產率的提高，并抑制了經濟增長方式從粗放型向集約型的轉變（張微微，2017）[47]。第三，分權背景下地方政府為金融資源而進行的競爭，可能造成地區間金融市場分割，進而影響到地區間產業分工的深化和專業化水平的提升，從而不利于長期經濟增長（周程，2019）[48]。

此外，中國式金融分權的經濟增長負效應也具有明顯的區域異質性。如董雨翀和萬方（2015）通過對中國2004—2012年金融分權與經濟增長關系的實證檢驗發現，金融分權在宏觀上對經濟發展具有負效應，且這一負效應存在顯著的地區差異，其中東部較發達省份的消極影響更加顯著[49]。呂勇斌等（2020）利用2003—2016年中國280個地級市的面板數據對金融分權與地方經濟增長空間關聯性的實證考察顯示，金融分權不利于本地的經濟增長，其中東部地區經濟增長的抑制效果最明顯;但金融分權有利于周邊區域經濟增長，除中部地區以外，其余地區金融分權均具有較強的正向溢出效應[27]。

（3）最適金融分權度

基于金融分權可能對經濟增長產生正反兩方面效應，有學者提出金融分權與經濟增長之間并非線性關系，而是非線性關系，即存在一個最適分權度。適度的金融分權可有效促進地方經濟發展，對經濟長遠發展有利（湯子隆等，2019）[50]，但過度分權會導致通貨膨脹和經濟過熱（傅勇 等，2017）[19]。何美玲等（2019）從微觀層面進行研究，發現金融分權與企業全要素生產率之間呈現倒U型的關系，存在一個最優的分權程度，當金融分權程度低于這一最優值時金融分權顯著促進企業全要素生產效率的提高，而超過這一最優值，金融分權的促進作用就會顯著下降[51]。

此外，金融與財政分權作為中國式經濟分權制度的兩翼，二者之間具有效率上的互動性，所以有效的金融分權還應具有與制度環境和互補性制度安排相容的適應性效率（邱少春 等，2015）[52]。丁騁騁和傅勇（2012）認為，財政上向地方分權和金融上向中央集權的框架是中國經過長時間反復探索確立起來的，有利于中國經濟的發展[10]。董雨翀和萬方（2015）采用2004—2012年省際面板數據的實證研究表明，雖然在經濟發展落后的地區，金融分權與經濟增長呈現出顯著的負相關關系，但去除其與財政分權的交互作用之后，金融分權對經濟增長有著顯著的促進作用[49]。王定祥等（2020）基于2004—2017年省級面板數據檢驗財政分權背景下金融分權對地區全要素生產率的影響，發現“適度財政分權—較強金融分權”的組合狀態有助于提升地區全要素生產率[53]。

2.金融風險效應

經濟體制是影響金融風險的主要原因之一。中國式金融分權雖然以經濟增長為導向，但地方政府對經濟強大的干預能力以及追逐更多金融資源的內生性沖動為區域金融風險的產生埋下了隱患（張斌彬 等，2019）[17]。大多數研究表明金融分權在一定程度上會加劇金融風險的形成，并將金融分權制度引發的金融風險作為中國金融風險防控的重要內容。綜觀已有文獻，金融分權通過以下兩種途徑引發金融風險。

（1）地方性商業銀行信貸風險

隨著中央向地方金融分權的深化，地方政府對銀行的干預能力增強。苗文龍（2018）分析了銀行大股東與金融分權的關系，發現地方政府通過成為農商行和城商行大股東的方式對信貸資源加以干預，導致商業銀行資產負債比率提高，銀行信貸風險抬升，加劇了地方金融波動[29]。信貸過度擴張會使一些盈利能力和成長性均較差的企業獲得融資，從而增大信貸違約的可能。潛在違約企業達到一定數量則會引致整個金融體系的風險，甚至造成金融危機，給經濟帶來巨大損害（鄭力璇 等，2018）[20]。

（2）地方政府債務風險

金融分權和財政分權體制的不匹配以及現階段顯性集權、隱性分權并存的非規范化金融分權體制是導致地方政府債務風險增加的主因。在地方財政能力有限的壓力下，地方政府利用金融信貸來代行財政功能，一旦地方財力不足，相關金融資產成為不良資產，財政風險轉化為金融風險（張書成 等，1997;楊亞軍，2015）[55-56]。陳寶東和鄧曉蘭（2017）基于2005—2014年省際面板數據的實證研究表明，財政分權與金融隱性分權共同增加了地方債務，而且產生了較強的協同效應[32]。這是因為財政分權水平的提高增強了地方政府擴大債務融資的能力，而金融分權水平的提升弱化了地方政府所面臨的融資約束，使得地方政府擴大債務的動機更易實現（毛捷 等，2019;賀俊 等，2021）[57-58]。

與此同時，現階段顯性集權、隱性分權并存的非規范化金融分權體制本身也暗含著誘發金融風險的因素。首先，雖然金融顯性集權削弱了地方政府對國有銀行、股份制銀行信貸的干預，與地方政府債務的增長具有負相關關系（陳寶東 等，2017）[32]，但隱性金融分權作為地方政府土地財政和債務融資由動機轉化為現實的載體，是地方政府債務非理性擴張的重要原因（湯子隆 等，2019;李一花 等，2020;馬萬里 等，2020）[50][59-60]。然后，國家在金融風險救助上的統一性進一步強化了地方政府債務擴張傾向，導致嚴重的道德風險——國家越救助，地方金融分權越深化，金融風險越難控制（苗文龍，2019）[14]。最后，在市場準入、宏觀審慎監管上的集權性金融風險管理與分權性金融資源使用的交織，導致地方政府收益享受與風險擔當嚴重不對稱，區域性金融風險隱患劇增（何德旭 等，2016）[31]。

六、中國式金融分權的研究展望

經過十幾年的發展，金融分權問題從完全被忽視到逐漸被關注，形成了諸多有益的探索成果，研究內容涉及金融分權的內涵、分類、特征、演進歷程、財政分權與金融分權關系以及金融分權效應等多方面。但相比于同為中國式經濟分權核心內容的財政分權，金融分權還是一個較新的研究領域，許多問題的分析還不夠系統和深入，未來可從以下方面深化研究：

一是中國式金融分權的層次體系及其內部邏輯關系有待進一步明晰和深化。隨著我國金融自由化與金融體制市場化改革的逐步推進，政府與市場在金融領域的邊界劃分，即政府與市場之間的金融分權問題愈加重要。已有關于金融分權的研究主要聚焦于中央與地方政府之間的金融分權，少數對政府與市場之間的分權研究只是將其作為央地分權后的第二層次分權。然而，政府間的縱向金融分權內嵌于政府與市場間的橫向金融分權，政府與市場的分權界定了政府金融權力的責任范圍。因此，未來研究中應按橫向分權為先、縱向分權為次的金融分權邏輯，明晰和深化金融分權的內涵與外延，進而設計出更為科學、有序的金融分權制度安排。

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Chinese-style Financial Decentralization：

Literature Review and Research ProspectLI Juan-juan， LIN Yi-zhen

（School of Economics and Management， Northeast Normal University， Changchun 130117， Jilin， China）

Abstract： Chinese-style financial decentralization is an important part of Chinese-style decentralization， creating Chinas economic growth miracle together with fiscal decentralization. With the advancement of Chinas financial liberalization， the development of local finance， and the increase of regional financial risks， the issue of financial decentralization has become increasingly prominent. However， the existing literature lacks systematic research on financial decentralization. Therefore， this article systematically studies the research direction and achievements of Chinese-style financial decentralization based on the combination of Chinas economic practice for deep and systematic research on this issue so as to provide the reference for deepening financial system reform. Firstly， the concept and connotation of financial decentralization are put forward based on the related academic research evolution and the characteristics and performance of financial decentralization are clarified. Secondly， stages of the development of financial decentralization after the reform and opening up are divided and explained around the financial and fiscal system reforms and changes. Thirdly， based on the basic judgment that financial decentralization is the result of the integration of "top-down" mandatory institutional changes and "bottom-up" induced institutional changes， the natural cost-benefit advantages of the economic resources are obtained by using financial methods on the basis of traditional analysis framework， and the generation logic of Chinese-style financial decentralization is analyzed and expanded. In addition， the generation mechanism of its two economic effects， including the economic growth effect and financial risks effect， is summarized and explained. Finally， this paper prospects its future research direction to provide feasible direction and ideas for further broadening and deepening its research.

Key words： financial decentralization; fiscal decentralization; local government intervention; economic effect; risk effect; financial system reform

CLC number：F8321Document code：AArticle ID：1674-8131（2021）04-0052-13（編輯：劉仁芳）

*收稿日期：2021-04-27;修回日期：2021-06-11

基金項目：教育部人文社科基金項目（17YJC790071）;吉林省教育廳項目（1805206）;吉林省社會科學基金項目（2021C35）

作者簡介：李娟娟（1986），女，內蒙古烏蘭浩特人;講師，公共經濟學博士，區域經濟學博士后，主要從事公共理論與政策研究;E-mail：lijj100@nenu.edu.cn。林宜珍（1997），女，山東省臨沂人;碩士研究生，主要從事政府金融理論與政策研究;E-mail：linyz791@nenu.edu.cn。

① 數據來源：《2016中國對外直接投資統計公報》。