多主體土地供給的內涵及特征探析

瞿忠瓊 魏詠馨

南京農業大學，江蘇 南京 210095

長期以來，建設用地市場的城鄉二元結構影響了土地資源的市場化配置效率，作為關鍵的非再生資源要素，土地配置效率與社會經濟發展息息相關，同時也影響著城鄉收入分配的基本格局[1]，基于此，推動建設用地市場改革是新時代的應有之義。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的審議通過為建設用地市場一體化改革奠定了政策基礎[2]；2014年，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》發布[3]，2015年，農村“三塊地”改革正式進入試點階段，標志著中國城鄉土地市場進入了新的發展時期；2017年黨的十九大召開，提出以實現全體人民住有所居為目標的多主體供給新制度[4]；2019年，集體經營性建設用地入市制度得以建立[5]，同年，新《土地管理法》審議通過，并于2020年1月開始實行，集體經營性建設用地入市改革有了法律保障。土地供給由單一主體向多主體轉變，我國進入了土地多主體供給時代。土地供應主體多元化能夠對土地市場產生激勵作用，有助于推動企業手中低效、閑置土地入市，以彌補城市土地供應總量不足；另一方面，可以轉變集體建設用地的利用方式與開發流向，從供給側方面進行土地資源的結構調整與布局優化，提高要素利用效率[6]。土地多主體供給作為一項新興的土地政策，尚處于發展初期，相關研究成果以探討多主體供地意義[7]、渠道與產權處置模式[8]、多主體供給與住房制度關系等內容為主[9]；與此相關的集體經營性建設用地研究包括對集體經營性建設用地入市進展問題研究[10]，入市法律制度探究[11]，入市增值收益分配探討[12]等。當前，多主體土地供應已有一定實踐基礎，總結實踐經驗、分析潛在問題對土地制度改革發展具有一定推動作用。本文立足于多主體供地內涵及形成誘因，梳理多主體供地的形式和目標，探析改革成效與問題，以期為多主體供地發展提供參考依據。

一、多主體供地的內涵及形成誘因

所謂多主體供地，即供給主體不是單一的，而是多元化主體。一直以來，我國土地一級市場由政府主導，土地若要入市交易必須由政府收回或征收為國有后才能出讓，這種供地制度限制了土地要素流動，降低了建設用地利用率，阻礙土地資產功能的充分發揮。土地多主體供給即是指打破當前土地一級市場為政府所主導的局面，鼓勵企業、集體等土地權利主體在市場機制下參與到土地供給過程中，改變傳統的“政府征地—收歸國有—土地出讓”的單一供地模式[8]。當前改革土地多主體供給的參與主體是以地方政府為主導，企業、村鎮集體經濟組織以及工、商業原土地權利人協同參與。多主體供地概念的提出，為土地市場發育注入了活力，供給主體向多元化發展使得有限的土地資源能夠實現最優化的配置，釋放出更多土地要素紅利。

“多主體土地供給”政策的提出是在建設用地供給與需求不匹配、城鄉建設用地效率落差大等現實矛盾下形成的一種誘致性制度變遷，從理論上來說，其形成誘因是土地價格的“剪刀差”。土地價格是其價值的貨幣體現，是資本化的地租，影響建設用地價格的因素主要是區位，以城郊土地為例，區位靠近的兩塊建設用地，如果權屬是全民所有的城鎮建設用地就可以進入土地一級市場、二級市場，其價格由市場購買力體現，而權屬是村集體的集體經營性建設用地在多主體供地政策實施前就無法直接進入土地市場。從公共選擇理論來看，一切社會選擇的起因是個人有目的的選擇和行動。公共選擇的基本行為假定是，人是關心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。由于同樣區位土地價格的不等價交換造成了巨大的“剪刀差”效應，有需求就會有市場，自20世紀90年代起，郊區集體土地交易的隱形市場一直存在，其土地供給主體是農村集體經濟組織，供給方式是有償出讓、租賃、合資或持股等方式。在隱形土地市場中，由于權屬、權益無法保證，易滋生權屬爭議、市場風險、金融風險、社會風險等問題[13]，解決這些問題均需合理的政策和制度安排，因此出現了制度變遷的需求。從2005年開始的城鄉建設用地增減掛鉤、2008年開始重慶地票交易制度、2009年廣東低效建設用地的“三舊改造”都是供地主體多元化的嘗試，2013至2019年間提出“建立城鄉統一的建設用地市場”“集體經營性建設用地入市”等政策可謂正式拉開多主體供地機制構建的序幕。在多主體供地制度逐步形成的過程中，農戶、集體經濟組織的個體決策支配了制度安排的創新和進程，形成了在制度變遷需求和供給共同作用下的誘致性制度變遷。

二、基于不同功能或效用的多主體供地解讀

結合當前多主體供給土地的市場發展“新態勢”，基于不同功能或效用，本文從其發展目標剖析多主體供地的表現形式，如圖1所示。

圖1 基于不同功能或效用的多主體供地分析

（一）以實現“住有所居”為發展目標的住宅用地多主體供給

2018年，我國住宅用地市場發生了巨大變化，長期以來地方政府作為住宅用地唯一供給者的情況被改變，凡是合乎規劃、權屬明晰的非房地產企業用地，土地權利人均可將其轉用作住宅用地，同時，在農村集體經營性建設用地上將進一步推進建設租賃住房的試點工作[8]。住房用地供給將使得非房地產企業原土地權利人和農村集體經濟組織成為住宅用地新的供應主體，這意味著，一直以來土地若入市交易必須被收歸為國有的局面被打破。以土地利用規劃和年度計劃為前提，非房地產企業原土地權利人在補繳土地出讓金后，可自行開發、或出讓給其他開發商、或采取入股等方式在其土地上進行商品住房或租賃住房建設[14]；農村建設用地可以不用轉為國有土地，由農村集體經濟組織自行在集體土地上建造租賃住房，成為住房供應方。

（二）以增加經營性土地供給為主要發展目標的集體經營性建設用地入市

集體經營性建設用地入市是指農民集體經濟組織所有的鄉鎮企業用地、商業服務業用地等經營性集體土地可以不經過國家征收，直接進入市場進行交易。這一改革改變了以往企業或個人等進行非農業建設活動需要使用國有土地或集體土地應該先被征收為國有的規定，集體土地所有權人可以采取出讓、出租等流轉方式，將符合規劃的集體經營性建設用地讓渡給單位或者個人使用。這一舉措，豐富了工、商業用地供給主體，轉變了地方政府主導供給建設用地現狀，拓寬了集體土地入市的渠道，激發了集體土地活力，增加了農民集體的土地收益。

（三）以“三權分置”為發展目標的存量集體土地供給

農村宅基地“三權分置”改革包括宅基地集體所有權落實、宅基地農戶資格權保障、宅基地使用權放活三大部分內容。其中，宅基地使用權放活是促進閑置宅基地合理有效退出的政策基礎，農戶可自愿有償地騰退宅基地，集體經濟組織作為所有權人將宅基地依法收回[15]。通過整合利用宅基地改革、村莊整治等盤活下來的建設用地，建設鄉村新業態產業，或農民集體作為供給方，將整治節約的宅基地等建設用地作為存量集體建設用地進入市場進行交易，以實現宅基地的整體效用和土地收益。

（四）以提高土地利用效率為發展目標的城鎮低效用地再開發

以廣東省“三舊改造”為開端的城鎮低效用地再開發實踐，其落實供給側改革的核心做法是將原來由地方政府供地的單一渠道拓展為其與企業、集體多個主體并存的供地新途徑，從而提升存量建設用地市場化配置效率，這也是多主體供地的一種嘗試。舊村莊、老城區、低效工業用地等地塊經過“三舊改造”，在土地集約節約利用水平、土地利用性質和容積率等方面均發生較大變化[16]，有效地推動了城市更新，有助于土地供應與土地市場管理。

三、新發展階段下土地市場多主體供給的市場體系及實證觀照

多主體供給制度是構成其制度的各個項目相互依存或相互影響的綜合體，如多主體供地的政策和法規、多主體供地的方式和手段，多主體供地的市場體系、多主體供地的計劃、模式和流程等要素，其中，多主體供地的市場體系由若干相互聯系的子市場構成，以下著重分析新發展階段下土地市場多主體供給的市場體系。當前我國已經基本形成了由“7個市場”組成的土地市場體系，即“6個土地實體市場”，包括國有土地一級市場、二級市場、土地征收市場、農用地流轉市場等4個正式的市場和集體經營性建設用地入市、農村宅基地流轉2個試點市場，“1個土地指標市場”，包括城鄉用地增減掛鉤、指標置換等內容，見圖2。

圖2 當前我國“7個市場”組成的土地市場體系及相互關系

土地一級市場是土地使用權首次讓渡交易的場所，其供地主體是作為所有者代表的政府部門，供地方式是通過劃撥或出讓的方式將土地使用權交給土地使用者，并征收土地出讓金，土地權利關系發生在所有者和使用者之間。土地二級市場，即土地轉讓市場，供地主體是國有土地使用權人，使用者在符合規劃和用途管制、滿足土地一級市場出讓合同的前提下，可將土地轉讓給其他使用者，權利關系發生在使用者之間，是使用權的再轉讓，交易方式包括轉讓、抵押、租賃以及聯營等形式。土地征收市場是長期以來農村土地用作非農建設的唯一渠道，當前我國進行的多主體供地制度改革就是打破集體土地只能被征收為國有才能入市交易的局面。農地流轉市場是指土地承包經營權流轉市場，屬農用地管理范疇。宅基地流轉市場包括兩大內容，一是法律所允許的在農民集體內部進行的宅基地交易，二是現行“三權分置”改革背景下宅基地使用權的流轉。農民集體內部的流轉是此前已有的規定，而宅基地使用權放活是新時代我國進行土地供給側結構性改革的重點內容之一。宅基地使用權放活的具體含義是指農民自愿退出宅基地，集體經濟組織將其收回，通過土地整治等方式將原有宅基地整治為建設用地資源，在此基礎上進行相關開發建設，不僅能夠盤活閑置的宅基地資源，而且有助于增加農村集體收入，用于鄉村振興建設等。

集體經營性建設用地市場是指農村用于生產經營的各類建設用地可以按照與國有土地“同價、同權、同責”的標準進入土地一級市場進行交易，供地主體大致可分為鄉鎮政府、集體經濟組織、第三方代理人3類主體，供地方式包括出讓、租賃、入股等方式。土地指標市場，是指城鄉土地置換市場，主要是在市縣政府主導下將農村土地置換為城市土地的做法，具體包括城鄉建設用地增減掛鉤、宅基地換房、地票交易、折抵指標有償調劑等，供地主體主要是農民集體經濟組織及個體農戶。7個市場之間并非完全流通，但土地通過不同市場之間的轉換達到了流轉的目的。如農村宅基地復墾成耕地后，變成建設用地指標進入土地指標市場，而農用地通過土地征收市場可轉為全民所有的建設用地，再從國有土地一級市場中被轉讓出去，由集體經營性建設用地入市可在二級市場流轉可見，多主體供地的改革將進一步增強土地的流通性，更好地從土地供給側方面進行土地資源的結構調整與布局優化，提高土地資源要素的利用效率。

2016年9月，國土資源部部署統籌協調推進農村土地制度改革，江蘇省常州市武進區承擔起統籌協調推進農村“三塊地”改革試點的工作任務[17]，自然資源部2019的統計數據顯示，全國第一批33個集體經營性建設用地入市改革試點地區共完成集體經營性建設用地入市11 180宗，其中，武進區完成9 831宗，占全國的87.9%。武進區還完整建立了“一主干、八配套”制度體系。從其顯性價值來看，2017年，武進區集體經營性建設用地入市面積1 479畝，入市增值收益3億元，地方政府征收土地收益調節金0.43億元。2018年，武進區集體經營性建設用地入市面積5 780公頃，入市金額達87.5億元，其中，出讓入市1 165宗，作價出資入市4宗，租賃入市8 867宗，土地增值收益總計36億元，全區村均集體經營性收入增長8.9%，全區收繳集體土地入市收益調節金178.48億元。截至2019年9月，武進區一級土地市場累計集體經營性建設用地入市10 032宗，有償使用合同簽訂率達到98%，其中，協議出讓1 145宗，招拍掛出讓109宗，協議租賃8 768宗，招拍掛租賃3宗，作價出資入股7宗；二級土地市場累計交易集體經營性建設用地共618宗，其中，轉讓交易108宗，抵押交易510宗①數據來源：根據江蘇土地市場網（http://www.landjs.com/jtjsyd/.）提供數據整理而得。。從以上數據可見，武進區多主體供給市場極為活躍，土地價值已逐步顯性化，新改革在沿著個人理性與社會理性相一致的道路加速前進。

四、當前多主體供地改革的特征與問題探析

（一）非房地產企業住宅用地的協同供給

2018年我國對住房用地制度進行了重大改革，提出了在符合規劃、保證權屬不變的前提下，非房地產企業可以將自己擁有使用權的土地用作住宅用地，同時會議還制定了進一步深化落實在集體土地上建造租賃住房試點的改革思路[8]。這意味著非房地產企業原土地權利人、農村集體經濟組織作為新的供地主體進入到土地市場中，形成了多元主體協同供應的供地新模式。集體建設用地上建造租賃住房也是落實“多主體供應、多渠道保障、租購并舉”住房制度的改革方式之一。經過調整的土地新政策激活了非房地產開發企業手中的存量土地，創新了存量土地資源開發利用途徑，增加了土地供應量，有助于緩解開發商間激烈的土地出讓競爭，在一定程度上調控用地成本，起到間接平抑房價的作用。此外，集體經營性建設用地直接進入市場交易，根據其經營性用途可用于商旅娛樂用地、工礦倉儲用地的開發建設，也增加了土地供應類型，緩解了城郊融合區域二產三產用地的建設需求。但是非房地產企業住宅用地的協同供給，也會帶來房地產過度開發風險、地方政府土地財政收入減少以及年度土地供給計劃無法掌控等問題[18]。當前有關非房地產企業供給住宅用地的實際案例以及相關研究很少，相關舉措還在改革探索階段，未來發展過程中防控改革帶來的風險尤為重要。

（二）集體經營性建設用地與國有建設用地同權同價

新《土地管理法》自2020年1月1日起施行，此次土地管理法的修改，破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙，為進一步深化農村土地制度改革、建立城鄉統一的建設用地市場保駕護航。自2015年開始實行“集體經營性建設用地入市”改革試點以來，各試點地區取得很大成效、積累了較多的改革經驗，如各地區根據自身發展條件探索就地入市、調整入市等多種入市模式；基于“同地同價，同權同責”的改革準則，讓農村集體建設用地擁有了和國有建設用地同等的權能，把農村集體經營性建設用地納入到國有建設用地市場公開交易，建立統一的市場交易平臺；在入市收益方面制定不同的土地增值收益調節金管理辦法。當前，集體經營性建設用地入市改革已由試點走向全國范圍內的正式合法化，雖然《土地管理法》作了相關修訂，在法律層面的障礙被破除，但實際改革過程中仍有很多問題，如地方政府對農村土地制度改革重要性緊迫性認識不足、推進農村土地制度改革的合力尚未形成、與《土地管理法》相銜接的地方性法規、規章的修改和完善尚未完成、土地增值收益分配規則不明確統一、農民權益難以保障等問題[19]。此外，集體建設用地的權利結構不完整、產權權能不一致、產權安全難保障等因素也導致集體土地與國有土地難以實現同價。正如有關研究揭示的，試點集體經營性建設用地在權能實現上仍存在入市范圍、抵押條件不夠明晰，且與國有建設用地相比存在一定差異的問題[20]。

（三）宅基地“三權分制”“城鄉建設用地增減掛鉤”助推多主體供給

2020年，中共中央、國務院發布了《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，提出要進一步深化落實城鄉建設用地增減掛鉤，推動全面脫貧攻堅任務完成[21]。借助城鄉建設用地增減掛鉤政策的推行，農村宅基地“三權分置”改革成為多主體供地的重要內容之一。農村宅基地具有可復墾性，可通過土地整治的方式，運用相關技術手段，將退出的宅基地轉變為農用地或耕地，從而增加農村耕地面積，形成了可置換的建設用地指標。因此，退出宅基地復墾可在保證農村耕地面積不減少的情況下，突破城市建設用地指標短缺的瓶頸，增加土地供給量。該模式中的供地主體是農村集體經濟組織，退出的宅基地是供給客體，這也是除集體經營性建設用地入市外，一種新的農村用地類型進入市場。此前，農村宅基地流轉市場是非法存在的隱形市場，通過宅基地制度改革，隱形市場得以合法化，但合法化是在符合規劃的前提下進行改革的，在具體實踐過程中一些由制度變遷產生的負面影響逐步凸顯。一是在增減掛鉤具體實施過程中盲目擴大復墾范圍，雖然建設用地面積增加，但是復墾后土地質量不高或碎片化較嚴重，無法作為耕地規模資源有效利用；二是農民自愿有償退出積極性不高，意愿不統一，退出后的宅基地分布零散，難以形成集中連片的耕地資源，因而也無法形成建設用地指標入市交易；三是城市周邊農村宅基地退出后能夠得到有效利用，而多數農村地區由于區位條件原因，難以獲得有效資金支持，無法進行置換，這對以宅基地改革為方向的土地多主體供給產生掣肘。

（四）城鎮低效用地再開發的存量建設用地多方供給

在土地供給側結構性改革過程中，推動存量、低效、閑置土地再開發再利用也是土地多主體供給的模式之一。改革之前，土地市場退出機制不完善、土地資源的統籌管控力度不夠等原因，使得市場上大量低效用地無法再開發利用，但這些土地資源一經盤活，就會豐富土地市場供給，在一定程度上緩解建設用地的緊張需求。廣東省“三舊改造”的成效印證了城鎮低效用地再開發制度的優越性；江蘇省近年來在低效用地再開發方面也取得了豐碩成果，如昆山積極探索國有企業參與土地一級、二級市場，推動建設用地二次開發利用、提高政府調配土地資源的靈活性；武進聚焦于存量土地資源，為土地市場提供了大量建設用地，實現了土地資源要素配置效率和產出效益的大幅度提高[22]。在低效用地供給中，供地主體包括地方政府和企業原土地權利人。供給方式有兩種：一是原土地權利人由于開發成本等原因無法進行低效用地再開發利用，而由政府收回收購，重新進行土地出讓；二是原土地權利人通過轉讓或租賃的方式將全部或部分土地使用權讓渡給第三方，由第三方進行開發利用。實行低效用地再開發能夠推動諸如“僵尸企業”、落后產能用地企業進行騰退土地再開發，可以采用兼并重組等方式將盤活的低效閑置土地再應用于發展新產業、新業態。低效用地再開發雖然改革成效顯著，但仍存在一些需要防范的問題，如騰退的企業用地用于房地產開發，增加了市場上的供給量，可能會超過供應的“警戒線”影響房地產價格。此外，再開發地塊涉及的土地權屬復雜、利益主體眾多，收益分配不易達成一致也是再開發進程的重要制約因素。

五、政策建議

在城鄉土地市場一體化建設的背景下，以多主體供地為著力點進行多項改革和試點，新政策中的“多”字，表明我國將在政府這一供地主體外發展更多類型的土地供應主體。相關實踐證明，農村集體經濟組織、非房地產企業等國有土地使用權的權利人等已成為土地市場的新興供應主體，在滿足規劃的前提下，各供地主體可以依據土地市場需求提供用地資源。針對實踐探索過程中存在的問題提出以下建議措施，以期推動多主體供地實踐的發展和完善。

（一）多主體協同，統籌年度土地供給計劃，保障房地產市場平穩運行

多主體協同，意味著地方政府、區域市場、參與主體等多元治理主體協同治理，非房地產企業原有土地權利人以及集體經濟組織等作為新的供給者進入房地產市場，主體增多，最大的風險是土地年度供給計劃不完全由政府掌控，而農村集體經濟組織、非房地產企業會更傾向于短期效益和經濟利益，尤其是當前房地產去庫存的壓力依然存在，因此，格外需要多主體協同，地方政府仍然要發揮好宏觀調控職能，將居住用地每年度供應計劃與具體實施地塊聯系起來，及時掌握區域土地市場的需求和供給，監測多主體供地市場的具體動態和變化，建立與參與主體協作溝通的渠道，運用行政手段統籌管理土地市場供給，防范土地供給量變化對房地產市場造成沖擊，保障房地產市場的平穩運行。

（二）多要素聯動，完善要素市場化配置，健全土地要素市場運行機制

多主體供地改革，即為提高土地所有者或使用者積極性，激發土地要素的生產潛力，提高土地資源配置效率。在市場機制下各種生產要素可以自由流動和相互替代，生產者可以根據要素之間的相對價格選擇不同要素投入組合以實現利潤最大化，達到要素配置的最佳效益。針對當前多主體供給市場，需要建立要素價格形成機制、健全要素市場運行規則、明晰土地出讓收益分配制度，推動要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。如常州武進區規定調節金征收主體為武進區人民政府，按照區20%、鎮80%比例分成，其中鎮級部分又按照鎮40%和村60%比例分成（貧困村分成比例達70%～100%），嚴格要求上級留存部分必須定向用于支持集體基礎設施建設和公共服務發展，明晰土地收益分配制度有助于強化集體經濟組織自我建設能力，激發要素配置效率，推進鄉村振興建設。

（三）多政策推動，構建多主體供地的長效機制，持續促進城鄉融合發展

當前多主體供地改革動因源自于民間的原始變革需求，但當制度變遷主體當前收益基本滿足之后，往往缺乏持續變遷的動力，使得制度改革只能在初期紅紅火火，而中期后期進展緩慢或冷冷清清。從各地試點來看，當前集體經營性建設用地入市多為解決一些歷史遺留問題，如工業占用、或為發展較好的企業新增建設用地以擴大經營規模，當這些土地歷史遺留問題都解決后，是否還會有持續的供給動力促進多主體供地改革進程尚難以預測，因此，要加快完善多主體供地的政策法規，優化現有政策體系，重點關注和研究供地方的供地彈性以及市場需求潛力，從供需兩端發力，構建多主體供地的長效機制，從而長期地、持續地促進城鄉融合發展。隨著改革進程的加快，政府用于市場調節的政策和方法越來越豐富，尤其是在土地市場調節方面，土地利用與人們生活、社會經濟發展關系都非常密切，加之土地資源的有限性，市場供給已由注重增量向挖掘存量轉變。因此，實行多元主體協同供地的新模式成為拓寬供地渠道、維護土地系統良好運行的必由之路。