農村過度“土地流轉”行為風險探析

康 凱，陸佳雯

（黑龍江省社會科學院政治學所 黑龍江，哈爾濱 150000）

農村土地流轉主要指在土地承包權不變的基礎上，將土地經營權以一定的條件流轉給第三方經營。廣義上的農村土地,是除城市用地以外的處于農村地域范圍內的土地,包括耕地、林地、山地、宅基地等，狹義上的農村土地僅指耕地。本文將基于狹義范圍內的農村土地流轉展開討論。1978年11月24日，安徽小崗村第一份“農村土地承包合同”簽訂，拉開農村土地改革序幕，2002年8月29日由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議正式通過《中華人民共和國農村土地承包法》，其中第三十二條明確提出：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！卑淹恋爻邪洜I權流轉政策上升為法律，預示著我國農村土地改革進入了快車道。2012年黨的十八大報告首次提出改革征地制度，強調要“提高農民在土地增值收益中的分配比例”。同時，報告申明堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議對《中華人民共和國農村土地承包法》進行二次修訂，再次強調：“國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯?！敝链?，農村土地流轉問題具備了更加健全的制度保障。

農村土地流轉，給廣大村民帶來了諸多實惠。例如2012年以來，云南臨滄市臨翔區大力發展咖啡產業，以龍頭企業凌豐公司為龍頭，通過“企業+基地+農戶”的模式，租賃農戶的土地形成咖啡產業基地，推進農村土地流轉；再有湖北京山縣通過專業大戶承包模式，即由農業科技示范戶、種田能手或者有一定經濟實力的農戶，通過各種渠道承包農戶土地，開展集中連片生產經營。這些土地流轉措施均為當地經濟帶來巨大收益，但隨著近年我國土地流轉進程加快，在農村地區關于土地流轉的問題也是日益增多，矛盾重重。連云港灌云縣就存在以“增富”為由將大片基本農田改造成養殖水塘的現象，破壞農田土壤結構，肥沃耕地難以恢復；四川威遠縣向義鎮將流轉得來的土地用于傾倒建渣棄土、生活垃圾，破壞大量耕地等。

1 農村土地流轉產生背景

改革開放以后，我國一改之前發展緩慢的態勢，不論是經濟領域還是科技領域都取得了跨躍式的發展。經濟和科技的巨大進步，一方面促使大量農村青年舍棄之前賴以生存的天地，奔赴城市謀求新的出路，另一方面促進了農村生活水平的提高，加強了村民增收意愿；同時又因我國農業生產機械化水平的提高，以及小農經營劣勢凸顯，傳統的精耕細作的生產經營方式很難滿足社會發展需求，傳統農業轉型在即，而此時落實農村土地流轉政策，推進農村閑置土地流轉此時顯得尤為重要及關鍵。

1.1 農村人口加速轉移，城市化進程加速

1978年中國共產黨第十一屆三中全會召開，全國工作重點逐漸轉向以經濟建設為中心的社會主義現代化建設。伴隨國民經濟逐漸恢復和發展，我國城市化進程速度明顯加快，據國家統計局人口與科技統計司發布數據，1978年，我國人口總數96259萬人，其中城鎮人口17245萬人，農村人口79014萬人，城鄉人口比例約為1:4.6；而到了2019年，我國城鎮常住人口84843萬人，比上年末增加1706萬人；鄉村常住人口55162萬人，減少1239萬人，城鄉人口比例轉變為1:0.65，城鎮人口增幅大大領先農村人口，短短幾十年，城市化率迅速由過去的17.9%提升到如今的60%以上。城市化率的快速增長，意味著非城鎮人口的加速流失，農村青年人群為追求更優質的生活環境而進入城市打拼，因此不得不處理閑置下來的農地，他們多以轉借的方式給予親友種植，或以轉包、入股等形式將土地流轉出去，這是農村閑置土地轉移的發端（見圖1）。

圖1 1978年和2019年我國城鎮和農村人口比較

1.2 生活條件日益改善，村民增收愿望強烈

改革開放前，經濟發展緩慢，生活資料相對匱乏，據國家統計局發布數據顯示，1978年底，我國農村貧困人口將近7.7億人，對于大多村民來說，如何解決溫飽還是其需面對的首要問題。隨著1978年的改革開放，經濟發展提速，生活資料日益豐富，人民生活水平逐漸提高，而依靠傳統農業很難滿足人們對更好物質生活的追求，農民增收愿望強烈，村民將土地進行流轉后不但可以增加一筆額外收入，還解放了自身勞動力，部分有能力、有機會的人通過外出打工或加入合作社、村鎮企業打臨工的形式實現增收，以此來改變原先的家庭財政狀況。通過土地流轉實現收入增長成為了人們求富之路的新探索。

1.3 農業科學技術進步，生產機械化水平提高

我國農業種植長期以“牛耕人犁”為主要生產方式，生產效率低下，一方面因為我國部分地區地勢崎嶇復雜，另一方面一家一戶耕種面積有限，限制了農業機械化的普及，更重要則是由于我國工業化水平低下，農業機械種類少，大型機械生產、維修水平落后，致使我國農業機械化水平低下。改革開放后，國際交流日益頻繁，我國通過自主創新及技術引進方式，不斷提高國內大型機械化生產水平，農業機械為主的現代要素投入，逐漸替代了農業勞動力等傳統要素的投入，成為農業發展的新動能。據中國農機網發布數據可知，1978年，我國小四輪拖拉機產量44萬臺，1986年達到78萬臺，包括輪式拖拉機、履帶式拖拉機和手扶拖拉機在內的我國拖拉機行業，產銷量先后于1987年、1996年分別跨上100萬臺、200萬臺的平臺；國內大中拖的產銷量從2004年的10萬臺，躍升至2013年的37萬臺。而《農業信息網公布》數據顯示：2018年，全國農業機械總動力達到10.0億千瓦，主要農作物耕種收綜合機械化率超過67%，我國農業科技進步貢獻率已達到58.3%。就以谷物聯合收獲機為例，改革開放初期，我國的收獲機械行業基礎非常薄弱，后通過技術引進等形式，到20世紀90年代就逐步具備了獨立設計開發新產品的能力，而到2013年，谷物聯合收獲機在技術、性能、質量上已經達到一個新的高度，多個方面已經達到世界領先水平。專業機械化生產滲入耕種收各個環節，大大提高農業生產效率，釋放農村勞動力。

1.4 小農經營劣勢凸顯，傳統農業急需轉型

大國小農一直是我國的基本農情和國情。地少人多，自古以來土地就是最重要的生產資源，小農經營、精耕細作好處相當明顯，如山區普遍流行的梯田種植，在如此不利的條件下能夠生產出畝產千斤的糧食作物，這無疑是對小農經營模式最大的認可。但與農業現代化水平較高的歐美國家進行對比，小農經營生產的弊端逐漸顯現，以農業現代化程度較高的美國為參照：人均生產效率低。以2016年公開數據來看：據國家統計局，第三次全國農業普查主要數據公報（第五號）農業生產經營人員情況：全國農業生產經營人員31422萬人，總耕地面積20.24億畝；而根據聯合國糧農署（FAO）報告推算美國實際從事農業生產的人口，按季節峰值估算大約僅有600萬左右，總耕地面積卻到達23.66億畝。換言之，美國僅用中國1.9%的農業勞動力完成了中國117%耕地的生產勞動，差距巨大，可見一斑（見圖2）。

圖2 中美兩國農業生產效率對比

單位面積生產成本高。以《全國農產品成本收益資料匯編2015》和“美國農業部經濟研究中心”發布數據來看，2014年，我國小麥種植總成本為每畝965.13元，是美國的3.03倍；玉米種植總成本為每畝1063.89元，比美國高53%；大豆種植總成本為667.34元，比美國高39%，上述三者平均總成本比美國高80%。

農業生產經營中青壯勞動資源占比過大。據國家統計局第三次全國農業普查主要數據公報（第五號）農業生產經營人員情況來看：2016年，年齡35歲及以下和55歲及以上勞動力量相對薄弱，其中農業經營單位農業經營人員1092萬人，35歲及以下的215萬人，55歲及以下的209萬人，36至54歲之間的668萬人。通過簡單的福利補貼政策，將青壯年留在這片土地上不是長久之計，福利代價過高，對與國家整體發展而言，無疑也是巨大的人力資源浪費。

通過上述對比可見，農村農業現代化轉型將是我國農業未來發展的必經之路，而土地規模流轉是實現農業現代化的基礎條件。

2 激進的農村土地流轉主要表現形式

2.1 資金大量流入，搶占廉價耕地

農村土地流轉激進的地區通常伴隨著資金的大量流入。農村土地流轉價格相對低廉，一般介于500至1000元每畝，土地流轉后用途主要分為兩種：一種是規模種植高價值經濟作物或觀賞作物，如菌菇、花卉、苗木等，其帶來的整體經濟收益甚至可以翻至幾番；第二種就是采用“薄利多銷”思路，大規模租種田地，即使每畝土地賺錢效應不明顯，但因種植數量巨大，收益同樣可觀。優質的農地更是成了炙手可熱的“商品”，對于農村土地相對平坦、基礎交通發展較好的地區更是如此。據中國農業信息網公布數據顯示：2007年，全國家庭承包耕地流轉面積約為6372萬畝，僅占家庭承包耕地總面積的5.2%，至2019年9月，全國家庭承包耕地流轉面積5.12億畝，流轉面積占家庭承包經營耕地面積的37%，是2010年的2.74倍。截至目前，全國家庭承包耕地流轉面積已超5.55億畝。而一些東部沿海發達省市，如北京、上海、江蘇等城鎮化水平較高地區，其土地流轉比例更是超過當地耕地總面積的1/2（見圖3）。

圖3 我國2007-2019年家庭承包耕地流轉面積變化

2.2 土地加速集中，家庭農場經濟興起

因種植大戶和龍頭企業等介入，本來分散在各農戶家的土地加速集中。在一些土地流轉激進的地區，甚至出現整村土地全部流轉給個人或某個農場主的情況。種植大戶和龍頭企業對手中承包的土地進行整理再規劃，以前大片的農田變成了養殖廠、蔬菜基地、觀賞園等，大棚種植、集約化生產代替了原來的小農經營，千百年來人們日出而作、日落而息的生活方式一去不復返。據農業部的統計調查，截至2012年底，全國有87.7萬個符合農業部統計調查條件的家庭農場，其中經營規模在50畝以下占比為55.2%，占據絕大部分，而經營規模在50-100畝的家庭農場占比僅為21.6%。而據2017年發布數據整理，全國運營耕種面積在50畝以上的范圍運營農戶超越350萬戶，家庭農場經濟增長迅速。

3 激進的農村土地流轉引發的風險

合理的土地流轉對我國農村發展、農業生產、整體社會規劃等都會產生巨大推動作用。但由于我國農村經濟基礎相對薄弱，農村人口眾多，地域廣泛，土地、人文環境千差萬別，短時間激進的土地流轉行為，將會給農村系統帶來一定風險與危害。

3.1 破壞農村傳統經濟結構，非勞動人口數量劇增

經濟作物種植收入一直是農村重要且穩定的收入來源。農村土地大規模流轉，致使農民經濟來源發生巨大改變。農村土地大規模流轉，解放了大量農村生產力，部分年輕人通過外出打工就業等形式，尋求其他家庭收入來源途徑。但仍有大量失地農戶則會因為流轉帶來了收益或其它因素而拒絕外出工作，致使農村非勞動人口大大增加。經濟作物種植收入只會因氣候條件變化而增加或減少，但租金收入卻會因土地利用價值高低而波動，導致土地出讓與租用方矛盾不斷。據農業部2016年公布數據顯示：僅僅黑龍江省地區，已建立農村土地承包糾紛仲裁委員會85個，聘任仲裁員2047人，而每年受理并調處各類土地糾紛6000多起。又或因氣候、經營不善等問題，導致部分農戶租金收入大幅減少或無租金可收，大量非勞人員可能因此失去了生活來源，導致農村經濟系統不確定風險大大增加。

3.2 農村空心化加劇，人口流失現象嚴重

在我國城鎮化深度推進的背景下，城市化進行呈加速之勢，農村勞動力大量轉移進城，致使我國農村人口空心化問題凸顯。而農村土地大規模流轉，加速青年人離開，進一步加劇了我國農村人口空心化問題，據國家統計局網獲悉，2016年常年外出流動的農民工目前已達2.81億，比上年增加424萬人，增長1.5%，農村基本建制完整受到猛烈沖擊。大量村民離開賴以生存的土地，房屋空置，空巢老人和留守兒童的數量劇增，導致老無所養、幼無所教，農村贍養、教育問題日益突出。據中國之聲《新聞縱橫》報道：2000年全國有360萬個古村落，2010年是270萬個，10年就消失了90萬個，2015年的時候自然村只有200萬個左右。根據國家第六次人口普查數據，全國空巢老人家庭占比已達到32.64%，其中農村空巢老人家庭比例為30.77%。當前數量還在不斷提升。

3.3 土地缺乏合理規劃，農村生態系統弱化

維持農村生態系統穩定，首先要保證農村自然環境的相對穩定。由于村集體對于流轉后土地用途很少進行干預和約束，更不會從生態角度出發進行全局考慮。當大量農村土地集中于少數農場主或者企業手中，承包土地的農場主或企業為了追求利益最大化，往往進行大規模的大棚種植、種植反季節果蔬花卉，或是進行旅游開發等。生態系統組成要素的巨大變化對于保持農村生態系統繼續穩定發展產生巨大挑戰，土地退化、生物多樣性減少等問題時有發生。例如都江堰市大觀鎮欣禾村未經審批將數畝基本農田流轉給企業進行旅游開發，他們大量修建民宿，硬化地面，導致當地生態環境破壞，極大影響了當地農業種植。

3.4 被動棄耕現象嚴重，生活成本增加

國家鼓勵農村土地自愿流轉，但為了實現自我利益最大化，很多地區采用利誘、游說等方式，讓部分本不想棄耕的農戶，最終不得不同意將手中土地流轉出去。但因缺少其它收入來源，導致這部分村民的生活支付成本大大增加，原本通過自給自足的方式保障糧食及生活必需品來源，現如今只能通過購買方式供給，土地流轉不但沒有改善這部分村民生活條件，反而加重了其經濟負擔。

3.5 種植技術斷層，代際傳承中斷

我國耕種環境總體并不優越，而農村農業種植技術之所以能保持較高水準，原因之一就是連續代際傳承后人們在多年積累的種植經驗基礎上，不斷進行發展創新所帶來的卓越成效。但在土地流轉激進地區，擁有多年種植經驗的村民放棄種植，最后熟練的種植技術逐漸陌生、淡忘，再加上流轉周期過長，一般五到十年甚至更久，后代們即使有發展種植產業的想法，最后也會因缺乏土地資源、種植水平低下而放棄。根據國家統計局發布的權威數據顯示，截至2018年底，超過1.4億的80后、90后年輕人外出務工。雖然近年我國不少地區也掀起返鄉種地浪潮，但這也僅占外出務工大軍中的一小部分。

4 防范激進土地流轉風險的對策建議

4.1 設置流轉條件，規范流轉程序

近年來，因為土地流轉產生的矛盾沖突增多。如在土地使用用途上，我國對基本農田保護是一貫嚴格并予以堅決制止隨意改變用途的。但實際在土地流轉過程中，承包人變相改變土地用途，破壞性流轉現象突出，導致很多村民在收回土地時，土地肥力被消耗，原本的良田變得貧瘠，甚至多年都無法恢復原來的土地價值。究其原因還是村民在進行土地流轉時，大都只重視流轉價格和流轉年限，而忽視了對流轉用途的把控和流轉后期土地使用問題。

因此在進行土地規模流轉時，應廣納意見，集中討論，在法律允許的范圍內，合理規劃土地使用用途，對于破壞性巨大的土地流轉應堅決反對，對于私自更改土地用途的行為予以堅決制止，不被眼前利益蒙蔽。

4.2 合法承包經營，穩定承包關系

受限于工作環境和知識獲取渠道狹窄，大部分村民法律意識相對薄弱。進行土地流轉時，經常只是簽訂了口頭協議，承包價格、承包年限、付款日期等等缺少必要的書面協議，部分簽訂的承包經營合同不規范，不具備法律效應。承包方如若收益可觀，還可兌現承諾；若生產經營失敗，租金拖欠、拒付、流轉突然中斷等問題便時有發生。土地耕種是農民之根本，不論是流轉還是自種，土地都是不少村民重要經濟來源。所以，穩定承包關系有助于保證村民利益，有助于維護我國基層自治系統的穩定。村民在進行土地流轉過程中，應在村里知法懂法的村民帶領下，或者要求專業人員對村民所簽署的流轉協議的合理性、有效性進行確定、補充。同時發揮村民的監督意識，對于違反承包協議、危害村民利益的行為，堅決追究法律責任，并尋求賠償。

4.3 鼓勵內部流轉，保證本地村民優先就業

村民進行土地流轉時，鼓勵村民優先考慮與村內龍頭企業或者種植大戶對村內土地進行承包，內部消化。村集體內部流轉優勢之一在于知根知底，溝通成本低，便于問題快速解決。同時，村集體內部流轉，當地企業或種植大戶對當地氣候及種植條件更加了解，種植成功幾率大，可以大大減少流轉產生的經濟糾紛。再就業問題也是不少村民在土地流轉后首要考慮的問題，而在土地流轉后涉及到的農作物管理等問題時，本地企業更愿意聘請本村村民進行工作，一方面帶動就業，減少非勞人員數量；另一方面減少背井離鄉人數，緩解了農村人口空心化問題。

4.4 合理規劃土地，避免流轉過度分散或集中

土地流轉過于分散或集中都不利于農村發展。土地流轉過于分散，難以形成規模經營，市場競爭力下降，易導致本土作物產生不良雜交或競爭，管理費時費力。土地流轉過于集中，往往導致整體性風險加劇，從我國現代農業全面協調可持續發展的角度來看,農村土地適度規模經營依然是“短板”，目前正處于小農經營向大規模集約生產發展過渡期，生產經驗、技術并不成熟。如土地流轉過于集中，經驗和技術不成熟導致經營不善，產生極大的違約風險，村民不但不能獲得流轉金,而且還要承擔土地集中還原建設的成本。農戶在進行土地流轉時，應尋找有經驗、有能力、信譽好、資金相對雄厚的農場主或企業進行承包，并根據村內現實情況，規劃流轉區域、同時設置流轉面積紅線，合理規劃，避免流轉過于分散或集中。

4.5 堅持自愿流轉，推進有償收回政策

村集體在進行土地流轉過程中，應杜絕通過游說、引誘、威脅等方式強迫村民轉讓土地。村民應根據自身真正需求，確定土地流轉自主自愿，杜絕跟風流轉。國家鼓勵農村土地適量流轉真正目的是帶動村民致富，若因土地流轉后導致部分家庭生活更加困難，那只會適得其反。針對農村土地耕種及流轉面臨的現實困境，國家應積極推薦農村土地有償收回政策，目前土地有償收回政策分為長期退出土地承包權和永久退出土地承包權。不論是存在落葉歸根的思想，不愿意永久退出土地承包權的村民，又或是沒有合適承包方、流轉問題突出難以達成共識且自己又無法親力親為進行種植的地區的人，推行相應土地有償收回政策，國家根據土地類型、土地標準給予一定的補償，鼓勵村民自愿有償退出土地承包權，并對土地進行重新規劃，保證農村土地資源充分合理利用，無疑是實現雙贏的良方。

5 結語

農村土地資源是村民重要財產之一，是農民賴以生存的根本保障；農村基層穩定關乎著國家的穩定，土地流轉能幫助村集體獲得更好的經濟效益，提高村民生活水平。但激進的土地流轉行為又易引發巨大的系統風險。農村土地流轉應從實際出發，有序推進，確保矛盾最小化，資源配置更合理化，切實發揮土地價值，保證村民的根本利益。同時對于流轉率低的地區，可以結合當地氣候條件及產業優勢，適度推行有機蔬菜、特色農副產品種植等經濟附加值較高的產品，以保證農民增收，提升農村經濟活力。