準科層化結構：經濟發達鎮編外人員管理模式研究
——以蘇州市經濟發達鎮為例

□王 煥

（南京理工大學公共事務學院 江蘇 南京 210094）

1 問題提出

自2008年政府機構改革中強調應當嚴格控制編制總量以來，編制管理成為我國歷次機構改革的重點內容。隨著我國簡政放權改革的不斷深入，基層政府承擔的事務越來越多，從而加劇了基層治理負荷增長與治理資源匱乏的矛盾，其中主要體現在人力資源困境，這在具有龐大人口規模、復雜社會事務類型的經濟發達鎮更加突出。

在大量下沉到鄉鎮的事項與機構編制管理的剛性約束的雙重矛盾下，大量聘用編外人員成為經濟發達鎮的自主選擇，以滿足基層社會治理的需求。然而，在傳統的“官吏分途”理念中，編外人員的管理常處于真空地帶，正式人員與非正式人員之間在薪酬、崗位、晉升等方面形成二元結構，降低了非正式人員的工作積極性與基層治理效能。非正式人員缺乏嚴格法律規范約束與監督管理，導致基層社會治理失范現象頻發。

因此，對已成為經濟發達鎮中堅力量的編外人員的管理不容忽視。從目前的實踐來看，各部門對編外用人的管理方式逐漸由原來的粗放式管理走向制度化與規范化管理，將其概括為編外人員管理的“準科層化結構”。選取蘇州市部分經濟發達鎮，探析影響其編外人員管理模式變化的組織結構要素與制度環境以及準科層化結構的具體體現，試圖為其他發達鎮乃至普通鄉鎮的編外人員管理提供參照。

2 文獻回顧與分析視角

2.1 文獻回顧

權變管理理論指出，組織環境與組織特征相對匹配時，組織能夠取得較好的績效，強調組織的內外部環境對組織管理行為與模式的影響。因此，經濟發達鎮獨特的內外部環境要素影響其編外人員管理模式的改變。

自農業稅費改革以來，國家開展了一系列配套的鄉鎮行政體制改革，如機構改革、鄉鎮撤并等，這些改革都影響著鄉鎮的制度環境與組織結構。尤其是近年來，隨著簡政放權改革與基層“三整合”的不斷深入，更多的經濟社會管理權限與服務基層下沉到基層鄉鎮，普通鄉鎮現有的人力資源難以支撐上級下沉的繁雜事項，這種公共服務事項增加與治理資源不足的矛盾在經濟發達鎮更為突出。一方面經濟發達鎮需要不斷促進本區域經濟與社會發展，另一方面無論是從其工作總量、行政運行難度還是工作強度上來看，經濟發達鎮承接的試點與改革任務遠高于普通鄉鎮，呈現出“鎮級體制、縣級人口、市級經濟”的不平衡特征。

為破解經濟發達鎮治理難題，中央編辦于2010年實施經濟發達鎮行政管理體制改革。學者們圍繞經濟發達鎮體制改革，主要從“強鎮擴權”與“撤鎮設市”兩方面進行討論[1]，目前經濟發達鎮改革實踐中仍以“強鎮擴權”為主，即“橫向職能機構重組”和“縱向政府放權”改革形式[2]，目的是在不改變原有行政體制層級的前提下擴大經濟發達鎮權限范圍，明確權責關系，下放部分行政管理資源，使其能夠滿足經濟發展的需要，實現簡約高效治理。經濟發達鎮行政管理體制改革的推進，促使其在管理權限、鎮級財力、人員乃至職能與運行機制等組織結構要素上呈現出與普通鄉鎮不同的特征[3]。通過一系列的改革與政策創新，在一定程度上緩解了基層治理資源不足等問題。

此外，為應對龐大的治理壓力，經濟發達鎮對其內部的組織結構與運轉方式進行了非制度化再造[4]，其中包括聘用大量編外人員。諸多學者已從編外人員的身份定位、擴張原因等不同角度展開研究，如編外人員即所謂的“影子雇員”[5-6]，其身份定位屬于“類體制身份”[7]，學者們從“謀生式行政”[8]“自主性擴張”[9]“軟編制約束”[10]“預算軟約束”[11]“定編不定員”[12]等不同視角闡釋了編外人員不斷擴張的內在原因。然而，由于經濟發達鎮編外人員呈現出不擴張乃至膨脹的趨勢，帶來行政靈活性的同時亦增加了行政風險，如正式官僚與非正式官僚之間的“庇護—回報”式互動[13]和基層政權擴張。

“隨著組織規模的擴張，官僚組織變得更難管理，官僚組織的績效降低”[14]。為了提高組織績效，有必要充分完善編外人員的制度化管理。實際上，在部分經濟發達地區，編外人員的日常管理模式，包括進出程序、考核和薪酬體系等，越來越“接近”編內人員[15]。一方面，針對編外人員非理性擴張現象，發達鎮在編外人員管理的正式規章中明確提出應核定編外用工員額、嚴控總量等內容[16]；另一方面，制定正式的編外人員管理方案，通過加強對編外人員的監督、建立激勵機制等措施，增強編外人員的身份認同感、提高工作積極性、降低優秀編外人員流失率[17]，對于從事特定崗位的極其優秀的編外人員可納入國家編制。

2.2 分析視角：準科層化結構

雖然學者們從不同視角闡釋了關于編外人員的身份定位、產生原因和面臨的困境及管理建議等內容，但仍缺乏對經濟發達鎮編外人員規范化管理的專門研究，目前對經濟發達鎮的相關研究側重于行政管理體制改革，對編外人員的研究則更多地集中于事業單位與普通鄉鎮。傳統的“官吏分途”及其配套的管理措施是一個糟糕的制度安排[18]，缺乏嚴格的法規約束與政治、薪酬等激勵措施。實際中，因編外人員法律地位不明確、缺乏制度化管理和穩定的薪資保障，導致其出現以權謀私、違法亂紀行為，給社會帶來了新的不穩定因素。因此，對編外人員管理模式的探究能夠從一定程度上為規避編外人員的負面效應提供參考。

結合理論與實踐經驗，將經濟發達鎮編外人員的管理模式概括為“準科層化結構”?！皽士茖印备拍钣蒑ark Exworthy 等[19]在研究英國國家醫療服務體系過程中所提出，用來形容其內部從科層向市場化過渡的階段?！皽士茖印钡膬群跃哂锌茖庸芾淼奶卣?，諸如管理制度化、明確的崗位職責、獨特的激勵與監督控制機制等內容。目前經濟發達鎮對編外人員的管理與上述特征較為符合，但由于編外人員并不屬于正式的科層體制內，因此將經濟發達鎮編外人員管理模式總結為準科層化結構。蘇州市經濟發達鎮采取了準科層化激勵的方式，試圖通過科層制度的穩定性來激勵編外人員，其獨特的組織場域為準科層化結構的內在動因，準科層化結構的集中體現則是編外管理編制化。從蘇州市經濟發達鎮獨特的組織結構要素、編外人員制度化管理特征等方面，闡述編外人員的準科層化邏輯。

3 案例分析：蘇州市經濟發達鎮編外人員管理模式

基于代表性和數據收集的現實考慮，主要選取蘇州市盛澤鎮、平望鎮、渭塘鎮3 個具有一定差異性的發達鎮作為研究重點，其中盛澤鎮是蘇州市第一強鎮，且是第一批國家級試點鎮，平望鎮是蘇州市首先探索“1+4+N”改革的鎮，渭塘鎮是蘇州市發達鎮中經濟發展最差的鎮。3 鎮在產業規模、常住人口等內容上具有較大差異，能夠較為全面地代表蘇州市經濟發達鎮編外人員使用與管理情況。

3.1 組織結構要素：準科層化結構的組織邏輯

蘇州市是江蘇省經濟發達鎮最多的城市，其中包含第一批和第二批實行經濟發達鎮行政管理體制改革的鄉鎮。由于先天經濟社會基礎等差異，各發達鎮的經濟水平、人口常量、產業規模等有較明顯的差異。表1 是盛澤鎮、平望鎮、渭塘鎮3 鎮轄區管理村（社）數、轄區面積、戶籍人口、常住人口與2019年生產總值情況，大體體現上述發達鎮間的差異。

表1 蘇州市3 鎮基本情況

常住人口數量龐大、財政收入超出普通縣級水平，隨之而來的是鎮級政府承擔的超出承受范圍內的社會管理和公共服務供給責任。除此之外，經濟發達鎮行政管理體制改革下放大量經濟社會管理和公共服務事項，其中主要涉及執法權與行政審批權及相關管理事項的承接，具體如表2 所示。

表2 蘇州市3 鎮承接下放權限的相關情況

蘇州市經濟發達鎮在常住人口、地方生產總值及承接事項清單等方面不斷增長甚至超過一些縣級單位，但受限于鎮級行政層級，經濟發達鎮現有編制數額與普通鄉鎮并無差異，編制數額按照傳統的鄉鎮級別核定。同時，蘇州市鄉鎮編制依據十幾年前制定的條例，并未因經濟社會的發展與管理事項的增加有所調整，現有編制資源遠遠難以滿足經濟發達鎮日常管理需要。目前盛澤鎮、平望鎮與渭塘鎮的編制與編外人員的情況如表3 所示。

3.2 編外管理編制化：準科層化結構的制度表征

為了實現基層社會的有效治理，各經濟發達鎮廣泛采取大量聘用編外人員方式。由表3 可知，編外人員總量是編制數量的2 倍甚至3 倍多，編外人員日漸成為蘇州市經濟發達鎮社會管理的中堅力量。如此大量存在的編外人員，沿用傳統的“官吏分途”方式顯然會陷入人員積極性不足、管理方式缺失、行政風險增加等困境中?；诖?，蘇州市在控制編外人員總量的基礎上，一方面盤活存量，另一方面不斷加強編外人員規范化管理。

首先是編外人員崗位相對開放。隨著經濟發達鎮改革與基層“三整合”的深入，發達鎮社會治理任務不斷增加。因此，對編外人員的崗位更加開放，同時視任務類型對其交叉使用，盤活人員總量，實現基層人力資源利用最大化。編外人員廣泛分布于司法、財政、審批、執法等部門的多個崗位。在普通鄉鎮中，普通技能型低端的工作人員是需求主體。但是在蘇州市經濟發達鎮中，其承接權限的領域寬、范圍廣、種類多、專業性強，鎮級對審批和執法的專業人員需求較大，現有的編制資源又難以滿足改革后的實際需要，因而除從事保密事項的編外人員外，其余編外人員廣泛分布在審批、執法、管理以及后勤等部門的不同崗位中。此外，為實現最大化的資源利用效率，應在編外人員自身能力范圍內實現編外人員的交叉使用。各個部門編外人員在部門中不是從事一項工作，而是從事著幾個不需要回避的崗位工作，如部分發達鎮中網格員兼職社工，實現一崗多責。同時，通過空閑輪轉將空閑崗位人員借調到審批、執法等階段性繁忙的工作。

其次是編外人員管理需制度化。編外人員已成為經濟發達鎮社會治理中不可或缺的力量，但是因編外人員缺乏正式約束與激勵，粗放化管理使基層治理效能不斷降低，因此需要通過正式規章等措施加強對編外人員的規范化管理。2003年蘇州市人事局印發《關于進一步推進事業單位聘用人員崗位管理的指導意見》（蘇人發〔2003〕18 號）、2012年蘇州市人力資源和社會保障局印發《蘇州市事業單位崗位設置及聘用管理意見（試行）》（蘇人保規〔2012〕3 號）均明確規范編外人員的崗位管理，進一步推進事業單位聘用人員由身份管理轉向崗位管理，同時要求各鎮街參照市人社局的相關管理意見結合自身需求制定本區域管理辦法。上述措施彌補了編外人員的管理空白，賦予編外人員合法性地位，充分保障了編外人員合法權益，使得編外人員的管理“有法可依”。如盛澤鎮所處的吳江區依照蘇州市相關管理意見，于2017年印發《蘇州市吳江區區級機關事業單位編外用工實施意見》（吳辦發〔2017〕6 號）。各鎮采取的措施旨在加強編外人員的規范化管理，主要包括以下方面。

首先，明晰編外用工的管理主體與責任。為了加強對編外人員的規范化管理，蘇州市明確各鎮的組織人事辦公室負責本區域編外用工管理工作、控制編外用工數額并且為編外人員的招聘錄用、合同管理等工作提供指導，財政分局則負責核定編外用工經費預算并對相關經費使用情況進行監督檢查。此外，區紀檢檢查部門負責對各部門與各鎮的貫徹情況進行監督。從而達到嚴控機關事業單位編外人員規模、降低行政成本的目的。同時建立編外人員招聘、管理和待遇保障等一系列管理制度，包括將編外用工崗位類別分為一般輔助類、技能保障類和特設類；明確規定編外人員的聘用條件、聘用程序、聘用原則、考核機制與退出制度等內容。

其次，確定編外用工管理原則。一是必須堅持總量控制、先批后用原則。確保各鎮編外用工數量在上級政府的核定范圍內，不得隨意聘用編外人員，明確規定各鎮聘用編外人員情況，尤其是原有工作在編制內人員能力范圍內，嚴格禁止聘用編外人員。聘用程序遵循“先批后用”原則，實際編外人員數額不得超出核定數額。二是限定崗位、規范用人原則。明確編外人員的崗位類別，特別是涉密、信訪類崗位不可由編外人員承擔。對于需要高層次、高技能人才的崗位，可通過特設崗位由具備相關才能的編外人員承擔。三是動態管理、能進能出原則。設置動態的績效管理和考核機制，如“三崗十八級”多層級考核體制，對多次考核不合格者予以清退、對考核結果優異者予以獎勵，以此方式提高編外人員的業務水平。

再次，構建獨特的激勵機制。編外人員工作積極性不足的主要原因是缺失保障、激勵機制。蘇州市經濟發達鎮根據不同崗位和性質對編外人員待遇進行分類定位，以崗定酬，實行基本工資、獎勵性績效工資相結合的工資分配辦法。為了提高編外人員學歷水平和專業知識，鼓勵編外人員參與相關考試，對于取得不同等級證書的編外人員予以相應的經濟獎勵，對于年度考核中取得優秀的人員發放一次性獎金。結合經濟發達鎮改革工作任務增加的實際，針對政務服務中心和綜合執法局等部門的編外人員設置相應的目標績效考核獎，并對專業性較強的崗位組織編外人員專業技能的學習培訓。此外，經濟發達鎮將部分領導崗位職務逐步向編外人員開放，滿足了編外人員晉升與自我實現的需求。

4 結束語

經濟發達鎮組織環境的變化促使其編外人員管理方式的規范化。事實上，在經濟發達鎮乃至其他機關事業單位中，編外用工已成為普遍存在且默認合理的現象，其是經濟社會發展以及體制機制改革的客觀要求。但是實際中編外人員仍面臨合法性缺失、身份模糊性難題，從而無法獲得有效的權益保障。蘇州市經濟發達鎮初步作出編外人員規范化管理的實踐探索，旨在賦予編外人員合法性地位，為其他鄉鎮乃至機關單位編外人員管理提供參照。各機關單位應轉變觀念，創新管理，積極落實加強編外人員管理、建立編外人員長效管理機制，從而不斷提升基層治理效能。