憲法秩序下宅基地使用權的價值轉向與理論回應

董 斌

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

2015年2月27日十二屆全國人大常委會第十三次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，決定在北京市大興區等33個試點縣推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，試點期間暫停實施《土地管理法》（2004）《城市房地產管理法》中的6個條款①6個條款分別為：《土地管理法》（2004）第43條第1款、《土地管理法》第63條、《城市房地產管理法》第9條、《土地管理法》第44條第3款和第4款、《土地管理法》第62條第3款、《土地管理法》第47條第1款至第4款。，授權期限于2017年12月31日屆滿。2017年10月十二屆全國人大常委第三十次會議作出決定：為了進一步深入推進改革試點，更好地總結試點經驗，為法律修改打好基礎，建議將三項改革試點期限延長1年至2018年12月31日。2018年1月2日中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出：“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。

通過梳理文獻發現，既有研究主要集中于宅基地三權分置的法律意蘊、實現路徑以及權能厘清等方面。耿卓[1]認為宅基地三權分置改革應遵循政策約束和理論研究，考慮改革方案的體系協同，在內部做到體系融貫一致，在外部實現與其他改革協同聯動。孫建偉[2]提出宅基地使用權并非為純粹的相對獨立并具有他物權特質的用益物權，不僅是物權法意義上的地上權，還可是土地租賃權或法定租賃權。劉國棟[3]主張舍棄“農戶資格權”的稱謂,堅持“宅基地使用權”的立法表述,以避免對農戶資格權的認知造成“成員權說”“宅基地使用權說”兩種理解。溫世揚和梅維佳[4]認為民法典“物權編”應確立農民集體成員權制度，確認成員權，將登記作為宅基地使用權的設立要件，對農戶資格權范圍進行劃定。宋志紅[5]對宅基地三權分置政策的法律意蘊進行分析,并針對宅基地三權分置的法律內涵和實現途徑提出具體制度建議。

一、宅基地使用權的價值轉向

國家形成的時間先于社會，在國家產生之前，人與人之間的狀態是“戰爭狀態”，產權并非是超歷史性存在，財產權利難以保證永恒性，私有財產是國家權力介入的產物[6]。生產力的發展推動財產的形成，權利實現即體現于財產分配制度，經濟基礎確立上層建筑。宅基地三權分置的提出是基于現時代的政治經濟體制和憲法秩序[7]?，F行農村集體土地制度提供了宅基地流轉的制度土壤，擺脫了傳統的土地集體所有制下個體利益訴求和積極性被壓制障礙。宅基地三權分置改革賦予了集體組織和農民的自主活動權限，使得農村宅基地獲得投資和輻射性增值機會。宅基地三權分置改革本質上是務實主義的宅基地制度變遷，制度核心在于宅基地使用權的分化重塑，對宅基地使用權的價值取向進行分析，有利于保證宅基地制度變遷的系統性與協同性，使宅基地制度改革走向義利合一①孔子《論語集注》：放于利而多行，多怨。孟子《孟子·梁惠王上》：上下交征利，而國危矣?？梢?，孔孟在古時也從側面說明須保證義利之間的平衡與統一。。

（一）福利性與市場化的平衡

宅基地三權分置實質是為宅基地使用權流轉提供政策土壤與法律支撐。農村宅基地使用權的有序流轉有利于打破城鄉之間二元割據狀態，實現城鄉互動。宅基地使用權流轉的開禁體現出市場化在宅基地上的涵蓋性，亦會削弱傳統宅基地制度在農村居民主體上所設定的福利性。福利性與市場化這對矛盾客觀存在，并且福利性是這對矛盾的主要方面。福利性主要體現：宅基地主要是對農民個人生活的保障，包含了宅基地初始取得的身份性特征，也體現享有上的身份性；宅基地使用權若進行兩權分置，將使用權放活允許其自由流轉，保障的主體更多的將是具有經濟能力和購買力的人群，而并非為有生活需要的人群。

宅基地三權分置直接將農村宅基地面向市場，但市場配置有其固有缺陷。首先，宅基地使用權直接進入市場是土地權利的一次性變現，與農村土地為農民生活提供長久保障的初衷相矛盾，會造成農民只顧眼前利益，忽視長期利益保障而出售宅基地，即使該情況只占少數，但宅基地使用權的持續開禁流轉，極易出現累積效應，造成農民失去生活保障而滯留城市等負面社會現象。其次，宅基地進入市場恐會打破土地供需平衡。中國近年土地價格居高不下的重要原因之一即為土地供應不足，倘若宅基地進入國有土地一級市場，極有可能造成短期土地供應飽和而出現房地產價格劇烈波動，給國民經濟帶來不可逆的損害[8]。

宅基地使用權流轉需要在福利性與市場化之間平衡，既要滿足農民的生活需求和保障農村社會的穩定，又要將其放活流轉，讓市場調控農村土地，發揮在資源配置中的決定性作用。目前解決宅基地福利功能與市場化矛盾的初級方案是實行農村居民出租自建住宅，如此既能保障使用宅基地的人可以獲得宅基地使用權，又能保障在租期內農民即使失去經濟來源還能依靠租金在同村租房居住。但此種方案存在與既有法律法規相沖突不可調和的矛盾。第一，時限問題。農村住宅租賃期限不得超過《合同法》第214條規定的20年時限，實際簽訂時間皆為一至兩年，導致合同需要進行每年議價，無法滿足宅基地中長期使用者的需求。第二，登記公示問題。實際中出租的住宅極少進行登記，導致宅基地上住房的租賃沒有同物權一樣登記公示對抗第三人的效力，承租人的優先購買權不能得到保障。租賃方式只是理論上解決福利性與市場化之間的矛盾，實際并未收到應有效果。若想合理解決，必須符合兩項要素：其一，在城鄉一體化未完全實現之前，土地流轉所帶來的效益必須要為農民生活提供持續保障，而非土地一次性變現；其二，宅基地的使用權必須對受讓人具有經濟上的吸引力，才能保證有效率的流轉。

（二）個人利益在真集體主義中的實現

研究宅基地法律變革抑或宅基地立法，始終離不開集體、集體利益和集體主義等概念的范疇體系，蓋因現行宅基地制定法的立法理念是集體主義。關于真集體主義，“從前各個個人所結成的那種虛構的集體，總是作為某種獨立的東西而使自己與各個個人對立起來；……對于被支配的階級來說，它不僅是完全的虛幻的集體，而且是新的桎梏?！盵9]馬克思的理解建立在不以個人利益與集體利益對立為前提，將集體建立在個人聯合的基礎上才是真集體主義[10]。個人利益與集體利益不是誰服從誰的問題，而是如何將兩者結合在一起的問題，真集體主義中必然包含個人利益。由此，這種意義上的真集體主義包含兩層含義：其一，集體成員的意志可自由獨立表達，實現意志直達。其二，集體利益可由集體成員直接享受，達到利益直享。意志直達所表現的是個人可以控制自己的生存條件，唯此方可成為獨立個體，進而決定是否聯合為集體。利益直享所透射的是個人可以控制全體成員的生存條件，因為基于個人聯合的集體所形成的集體利益是涵射集體內全部成員的，相反，集體中的任何個體又對集體財產享有所有權，此即意味著個體成員控制了全體成員的生存條件。此外，在馬克思主義經典作家所描述的真集體主義內涵中，集體并非是個人生存發展的桎梏，而是確保個人生存和促進個人全面自由發展的工具。

宅基地三權分置的法律變革在通向真集體主義時，需要以農民宅基地權利至上為本位，當農民個人利益實現最大化的同時，也就意味著集體利益的共贏。中國宅基地所有權的權利主體是集體經濟組織，宅基地使用權的權利主體是本集體經濟組織內成員，從權利分配維度來看，宅基地所有權保護的利益實際上是本集體經濟組織成員的集體利益，而宅基地使用權所保護的利益實質是集體成員的個人利益。宅基地三權分置改革將權利分置為所有權、資格權和使用權，本質上是將宅基地使用權的權能拓寬，在傳統以身份屬性為主的宅基地使用權基礎上強化使用權的權利功能，完善宅基地權利的用益物權屬性，凸顯集體成員個人利益保障。在宅基地上體現集體成員個人利益至上理念時，含括了兩重含義：其一，不得消滅、消解宅基地權利。宅基地使用權的權利享有主體是本集體經濟組織成員，任何組織及個人不得變相以鼓勵、勸說等方式讓農民放棄宅基地上具有身份屬性的土地財產權利，宅基地是農民安身立命之基，農民對其可無償取得、長期使用。其二，宅基地權利的享有、取得以及行使只受法律和行政法規的限制，不受政策文件以及地方政府的限制。集體經濟組織成員利用宅基地上之權利時，只要不違反法律和行政法規的規定，皆可充分發揮宅基地使用權權能，不受地方政府改革的權限限制。

（三）從讓利到還權的轉變

宅基地使用權權能分置為資格權和使用權，本質上是還權于民。摒棄既有的宅基地使用權權能一體化，重構權能結構，將使用權權能還權給農民，賦予其流轉、抵押、轉讓等財產性權利，體現農民主體所享有的利益形態從讓利到還權的轉變。

權利一般是指法律賦予人實現其利益的一種力量，受到法律的保護。由此可知，利益加上了法律的力量才得以成為權利。法哲學對利益與權利的區別解釋為“權利在性質上表現為倫理主義，而利益則體現的是結果主義或功利主義”[11]。也即說明權利除涵括利益以外，還透射著價值理念，體現出倫理性，其中權利人享有權利行使上的自由即表現出自由意志等倫理價值觀。此外，權利在倫理上也有別于利益，最直接體現莫過于權利保障提升了人的尊嚴，保障尊嚴實現的有效路徑依托于權利的有效行使。為了讓農民在生活中有更多的幸福感與獲得感，就需要還權與民，科學高效地配置財產權利。

從結果論角度出發，對農民“讓利”雖然能在實效上保障農民的經濟利益，但解決的只是制度上的問題，并不能從根本上解決，況且制度本身存在不確定性，難以提供穩定的預期[12]?！斑€權”有別于“讓利”，“還權”是將制度性問題納入到法治的規范當中，讓農民成為真正的權利主體，告別農民在權利上的貧困，擴展農民對財產處分的行為自由和可行能力，提升農民財產性收入，啟蒙和解放農民的權利觀念，讓農民真正“富”起來。憲法所保障的財產權范圍直接決定了農民的權益范圍大小，農民住房和住房所依托的宅基地皆承載了農民的勞動與經濟性投入[13]417-418，《土地管理法》《農村土地承包法》等法律的修改正逐步確認農房和宅基地與城市居民住房和建設用地應受到憲法同等保護的價值準則。因此，宅基地三權分置的提出實現了從傳統利益追求到現代權利保障的價值觀轉變，是實施鄉村振興戰略的關鍵法治舉措。

二、宅基地三權分置的實現障礙

通過對33個宅基地制度改革試點地區的政策資料研究，在試點實踐中，盤活宅基地和農房的具體做法主要集中表現為農戶退出宅基地、出租宅基地、轉讓宅基地使用權、宅基地使用權參股經營等方式。

（一）農戶退出宅基地機制失靈

2019年8月26日《中華人民共和國土地管理法（修正）》正式向社會公布，其中第62條規定：國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

在宜城市調研過程中，宅基地自愿有償退出效果不顯著，主要原因：一是村集體財力薄弱，回購資金短缺；二是對補償愿望較高，退出宅基地流轉空間太窄（按照改革政策規定，只能在本村范圍內流轉）；三是宅基地增值收益分配目前還沒有探索出很好的辦法，無指導性的政策作支撐；四是宅基地退出后，沒有明確的配套政策保障體系，無法激發退出宅基地的積極性。

在宅基地制度改革推進過程中，一是進一步探索宅基地有償使用制度，建立有償使用長效管理機制，修訂有償使用標準，探索宅基地用益物權的多種實現形式。二是探索宅基地自愿有償退出機制，完善宅基地回購資金體系，在入市、征收取得的收益中，分配一部分作為回購資金；三是加強宅基地退出后的統籌利用，退出的宅基地可通過轉為集體經營性建設用地就地入市或復墾后調整入市。在統籌協調推進宅基地改革中，建立土地增值收益的合理分配比例，建立完善服務監督機制，建立健全村務公開和民主管理制度，完善農村土地管理制度，建立健全防控機制。

（二）宅基地流轉法律規范供應不足

1.宅基地出租在《合同法》規則約束中的缺位

農村出現宅基地出租的情形在全國各地較為普遍，尤其是在經濟較為發達的城市，在其周邊的農村宅基地出租情況頗為明顯。在此次33個宅基地制度改革試點地方中，部分試點地方對宅基地出租的條件和程序予以規范，如大理市規定：不得將宅基地使用權進行單獨出租，除非同地上建筑物一同出租方可，且須取得所在集體經濟組織書面同意①《大理市農村宅基地流轉管理辦法（試行）》。。大理市的農村宅基地流轉試點突破了既有法規規定，在一定程度上放開了宅基地使用權可以出租的禁止性規定，通過觀察試點效應來為上位法修訂提供地方實踐依據。

宅基地的出租實際上是對鄉村振興戰略中宅基地“三權分置”的最直接體現，發揮宅基地的使用權權能，使得農村宅基地與國有土地在物權權能上趨近，發揮土地應有的處分與收益屬性，釋放土地價值潛能，提高宅基地集約利用水平和效益，吸引社會產業資本流向農村，促進鄉村新業態發展[13]417-418。農戶將宅基地出租時，并不要求其退出宅基地使用權，而是以獲取租金為對價，將其宅基地使用權中的占有、使用等權能轉移給承租人。在此種情形下，便形成農村集體組織、農民、社會三方主體共享的利用模式，社會主體基于租賃形式所獲得的土地權利本質上是具有債權性質的宅基地租賃權。在試點實踐過程中理應將其納入《合同法》租賃規則的調整約束之中，但又需區別于一般租賃合同，原因在于宅基地租賃權具有獨立性弱、權能弱等特征[14]，并且原則上不允許承租人將宅基地進行轉租和再抵押，避免存在于宅基地之上的權利關系過于復雜而引發農村經濟危機。

2.宅基地使用權轉讓規則缺失

依據中國物權法和土地管理法的規定，宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，不可轉讓給集體經濟組織以外的成員，僅局限在集體經濟組織成員內部。從實踐來看，宅基地使用權轉讓的主要兩種形式：一為直接轉讓。即通過購買閑置房屋的形式展開，以農村房屋為載體，借托房屋買賣協議變相出賣宅基地使用權。除此之外，也有以變相租賃和私下交易形式轉讓宅基地使用權。在本次宅基地制度改革試點地區，部分試點地區突破了法律法規的規范限制，拓寬了宅基地使用權受讓主體范圍，例如大理市規定，宅基地使用權受讓主體范圍拓展至同一鄉鎮、辦事處內的農戶②《大理市農村宅基地流轉管理辦法（試行）》。，而瀏陽、伊寧、湟源等地更大程度拓寬受讓主體范圍，直接將宅基地使用權范圍拓展至本縣（市）區域的農戶③《瀏陽市農村宅基地使用權流轉管理辦法(試行)》《伊寧市農村宅基地使用權流轉管理辦法(試行)》《涅源縣農村宅基地使用權流轉管理辦法(試行)》。。二為權利轉換后轉讓，即通過將宅基地使用權轉換為集體經營性建設用地的途徑展開。實踐中一般需由作為非本集體經濟組織成員的受讓人向土地所有權人辦理集體經營性建設用地使用權出讓手續，并交納相應的土地出讓金，受讓人便取得有期限限制的土地使用權，如此便為社會主體提供了取得宅基地上權利的可能。在本次改革試點地區中，義烏市即采取此種做法，允許農戶的宅基地使用權在本市區域內跨集體經濟組織轉讓，實行宅基地三權分置，使宅基地所有權、使用權和資格權相分離，受讓人與村集體經濟組織簽訂宅基地有償使用合同，以支付土地收益金為對價，獲得最高期限70年的土地使用權④《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則（試行）》第7條、第11條和第16條的規定。。此外，湄潭縣采取宅基地分割登記入市的方式轉讓宅基地使用權，農戶經向本集體經濟組織申請后，可將宅基地上的房屋轉讓給本集體經濟組織以外成員，受讓人除支付農戶價款外，還需向集體經濟組織交納部分土地收益金，即可取得附有房屋所有權和宅基地使用權的不動產權證①《湄潭縣綜合類集體建設用地分割登記入市工作方案》。?？梢?，采取權利轉換方式轉讓宅基地使用權，農戶當即永久喪失宅基地使用權，從傳統的本集體經濟組織內部轉讓跨越到不受本集體經濟組織內成員的身份限制，打開了廣闊的農村交易市場，極大提升農戶宅基地使用權的實現程度，解決了基于債權形式占有房屋而缺乏物權權源基礎的現狀，滿足外部成員取得物權性土地利用權的需求，彌補出租方式存在的不足，滿足社會主體對土地長期而豐富的利用需求。

綜上，試點地方對宅基地使用權的轉讓做法不一，由于目前僅處于試點階段，若推廣全國適用，則亟需在土地管理法律規范中予以確認，賦予制度合法性。從宅基地使用權的整體受讓范圍來看，并未對其限制予以放開，對于城鎮居民以及企事業單位利用宅基地仍予以嚴格限制，僅在試點地區有限度放開，以觀察宅基地使用權流轉所產生的局部經濟效應，以所獲得的農村土地市場改革成果證成宅基地使用權權能的延展適用。

3.權能分置轉讓模式導致土地權源多元化

四川省瀘縣在改革試點過程中采取農戶與社會主體在宅基地上共建共享的方式，將宅基地使用權進行分離，讓社會主體取得宅基地分離后的用益物權，參與經營建設。具體做法：在本縣土地規劃和總量管控目標下，允許農戶以宅基地使用權出資和社會主體合作而共建共享居住、商住或經營，由此社會主體以出資為對價取得部分房屋的所有權和對應土地一部分的建設用地使用權，地方政府對其權利進行統一不動產登記，規定商業建筑40年有效期，住宅享有70年有效期，社會主體在該有效期內可以將不動產權利進行出租抵押和轉讓；農戶亦獲得部分房屋的所有權和對應土地的宅基地使用權，地方政府亦為其確權頒證。當社會主體的建設用地使用權期限屆滿后，先前存在于土地上的建設用地使用權當然消滅，土地權利恢復到原始圓滿狀態，農民獲得整宗土地的宅基地使用權，但依附于土地上的房屋所有權則按照雙方協議處理②《瀘縣農村宅基地共建共享暨綜合開發的指導意見（試行）》。。

此種模式并不喪失交易部分所占土地的宅基地使用權，而只是有期限的轉讓，期限屆滿后，農戶可重新回歸到對宅基地的圓滿狀態。因此有別于權利轉換后轉讓的模式，權利轉換后轉讓宅基地使用權，由于權利性質發生本質上的不可逆轉變，農戶將永久喪失交易部分土地的宅基地使用權。瀘縣的這種模式實質上是將宅基地權能分置進行流轉利用，即將宅基地進行二次分離，將宅基地使用權分離為使用權和資格權，形成權利母子關系，社會主體基于協議而取得具有期限限制的使用權，農戶基于本集體經濟組織成員的身份而取得宅基地資格權，達到既能保證農村土地的特殊保障屬性，又能激活農村土地的市場功能，讓農民集體、農民和社會主體形成多元共建、共享收益的經濟局面。但該種模式將會導致一塊土地上同時存在宅基地使用權和建設用地使用權，兩者雖皆為用益物權，但權源不同，宅基地使用權來源于集體所有權，建設用地使用權來源于國家所有權，一塊土地上所有權主體應該是單一確定的，而不應該是多元化，否則將會導致權限紊亂不清，土地所有權主體在中國物權法律規范中規定為國家或者集體，不可能既是國家又是集體。因此，權能分置后轉讓模式雖然能巧妙解決集體經濟組織以外成員取得農村土地權利，但在根本制度上突破了既有法律規范，以致無法適用。

三、宅基地使用權的理論回應

宅基地使用權作為用益物權的子類型，具有財產權屬性，因現行法律之規定，宅基地使用權的用益物權屬性有其固有表征，在對宅基地使用權權能內容進行擴展之前，有必要對宅基地使用權的用益屬性進行分析。

（一）用益屬性差別化設計：防止被建設用地類型化

宅基地使用權用益屬性：其一，缺失處分權與有限的收益權。用益物權是指權利人對他人之物享有占有、使用、收益和處分等權能的物權。中國宅基地使用權的權利內容，其權能僅含括權利人對依法獲得的宅基地享有占有、使用和有限的收益權，并未賦予宅基地使用權人對宅基地所享有的處分權能。其二，物權效力不圓滿。用益物權效力圓滿狀態時應包含優先效力、追及效力和物上請求權效力，此時可有效對抗阻卻外在的不法侵害[15]。宅基地使用權主體可利用物權效力阻卻一般的私人侵害，但當面對宅基地所有權權利主體時，尤其是國家的侵害時，其物權效力將會失靈，不能有效自我保護。其三，權利人與標的物所有人之間關系存在多樣性。傳統民法規定的用益物權權利人與標的物所有人為各自獨立的私人，譬如地役權。宅基地使用權人在取得權利之前，本身與宅基地所有權主體之間即是成員與集體的關系，基于集體成員的身份，根據家庭居住的需要而取得宅基地用于建造住宅，但在宅基地成員中，不乏有非本集體成員但依法定條件和程序可申請獲得宅基地，亦有一部分成員因居住遷移長期不在本集體而占據宅基地情形，使得宅基地使用權顯現出權利人與標的物所有人之間關系呈現多樣性的樣態[16]。其四，兼具保障性與拘束義務。宅基地具有社會保障功能和財產功能，宅基地政策的根本目的是保障農民住有其所，保障農民居住權，在中國現階段人地關系緊張且人口不斷增長的態勢下，土地對農村人口的社會保障功能日益明顯。宅基地使用權的客體是土地，土地所有權作為財產權的權利形態存在，有著區別于一般財產權的特有屬性，國家對土地權利所給予的權利限制也多于一般財產權，對其所課賦的社會義務也更多，宅基地使用權作為具有建設用地屬性的用益物權，在城鎮化不斷推進的過程中，極易被建設用地使用權所吞噬，被建設用地使用權的權能層次和權能內容類型化，既有法律規定對其設定了較為嚴苛的拘束性義務。宅基地使用權雖是用益物權，但與傳統用益物權存在本質上的區別。

（二）資格權權能分化：解決宅基地退出障礙

宅基地成員權在2018年中央一號文件中被正式提出，是國家在推行宅基地制度改革過程中協調農民居住保障和財產權實現功能的實踐探索。宅基地成員權是對中國特色農村宅基地制度的重大理論變革，對宅基地住房保障功能在權利設置上進行剝離和強化，賦予農戶實現土地權利的新途徑。

宅基地三權分置后，分置出資格權權能，早在2014年中央一號文件提出要“落實農村土地集體所有權、穩定農戶承包權和放活土地經營權”，首次明確提出將農地分離為所有權、承包權、經營權等三權結構，因此，學界對于承包權的性質存在“成員權”與“物權”屬性之爭[17]。宅基地資格權與承包權類似，本質上是取得宅基地的身份，并非為具有純財產屬性的財產權利。將資格權定性為物權恐不妥，資格權是成員權在宅基地配給制度上的具體表現，其與“成員權”的內在表征與屬性更加符合，將其定性為“成員權”較為妥當，只要是本集體經濟組織內成員即可向集體經濟組織申請取得宅基地用于建筑房屋，當資格權由靜態轉化為動態行使時，集體成員利用成員權向集體經濟組織申請宅基地時，資格權即轉化為用益物權，并在此基礎上增加了使用權權能，獲得宅基地使用權。

資格權應包含占有、收益和退出等三項權能。占有權表現為權利主體對宅基地的配給地位維持權以及將宅基地轉讓后進行回收的資格權，有在事實上進行管領和控制的權利。收益權主要表現為宅基地因被征收而享有的補償權和因退出宅基地而獲得的補償權，承載權利保障功能的功能；退出權表現為集體成員有權自愿放棄申請宅基地和將宅基地退還給集體經濟組織的權利[18]。

資格權是農戶取得宅基地使用權的前提條件，是宅基地使用權不可或缺的組成部分?；谫Y格權為成員權的屬性可知，其必將與農民的集體經濟組織成員身份如影隨形，但擁有資格權并不必然享有宅基地使用權，取得宅基地使用權還取決于村集體經濟組織的實際分配，若村集體宅基地供地緊張，則可能該農戶只保留了宅基地分配權，而不實際享有宅基地使用權。有學者認為，農戶通過實際分配行為取得宅基地后，分配資格權便歸于消滅，而取得宅基地使用權。若將資格權分化為分配資格權和行使資格權，農戶取得宅基地使用權后，分配資格權當然消滅，但行使資格權依然保留存在，因為農戶可以將宅基地使用權中的使用權能轉讓出去，而保留行使資格權子權能取得基于流轉出去的使用權收益，這樣便可解決宅基地一戶多宅和暢通宅基地退出通道，保障已有宅基地和未分配到宅基地的農民間進行雙向流通，保證村集體享有分配資格權的主體在總量上保持穩定，從根本上解決宅基地供應不足和退出受阻的現實障礙?？v觀宅基地制度改革試點做法，已有多個地區允許將宅基地流轉進行商業經營，將宅基地使用權的分配權權能進行分離流轉，可提高權能利用效率。

資格權的存在基礎是分配資格的確立，資格權本身并不具備財產屬性，而當其與使用權結合才因此而獲收益處分等權能。農戶對宅基地享有的權益既包括之前所存在的資格權，也包括基于申請宅基地而享有的使用權。換言之，宅基地三權分置下的資格權是農民基于成員資格身份而專享的宅基地使用權。

（三）使用權權能細化：規避土地權源多元化

放活宅基地使用權，核心在于以占有和使用權能為基礎發揮收益權能，在依法保護集體所有權和農戶資格權的前提下[19]，通過厘清宅基地使用權的權能結構，明晰使用權權能內容，以發揮宅基地強財產屬性，有利于農戶財產權實現。

宅基地使用權經資格權權利人流轉后，受讓人基于流轉合同而取得使用權，但關于使用權權能內容究竟應包含哪些？以及如何確定？既有法律規范并未給予明確指引和解釋，由此便出現權能分置轉讓導致土地權源多元化問題等。因此，需要對流轉后使用權的權能內容依賴于這樣兩種方式進行確認：其一，在符合國家法律法規及政策規定的前提下，基于合同的自由意思約定，明確雙方對該宅基地所享有的權利義務。其二，基于法律規范的確定。根據中國《物權法》的物權法定原則，理應對使用權的權能內容進行規范和釋義，指導宅基地使用權進行規范有序流轉。目前宅基地“三權分置”還處于政策制定、試點進行中的階段，相關土地法律法規并未予以修改與回應。

結合試點地區的經驗做法及理論，概括使用權權能的具體內容：第一，利用權。宅基地使用權受讓人依照合同約定而取得的宅基地，有權在合同約定的期限內對宅基地享有占有、使用和收益的權利，有權利用宅基地從事生產經營活動，有權利用宅基地建造住宅及其附屬設施[20]。第二，再流轉權。宅基地使用權受讓人可將受讓的宅基地進行再流轉給其他民事主體，但需設置前置條件，即需取得宅基地資格權人書面同意，以防控宅基地流轉次數過多，不利于農村宅基地管理和資格權人權利行使。第三，抵押權。宅基地使用權受讓人可用使用權向金融機構申請抵押貸款或為自己及第三人債務予以擔保。第四，征收補償權。隨著中央推進城鄉一體化建設，農村征地現象愈發普遍，故當流轉的宅基地被征收時，應保障被征收人的補償權，由于宅基地受讓人是宅基地實際使用者，在土地上建造建筑房屋或投入生產經營，已投入了經濟和人力成本，因此需保障受讓人的征收補償權。如何予以補償，宅基地受讓人在宅基地上建造的建筑物以及附著物，應將征收補償金額抽出與此部分對應的價值予以補償，而對于流轉期間未滿情形，對于流轉剩余期間的宅基地使用權價值損失，應按照市場價值和剩余年限給予經濟補償以滿足受讓人的期待利益。

通過對宅基地使用權的使用權權能進行細化，分離出利用權、再流轉權、抵押權與征收補償權，四項權能之間發揮協同機能，相互配合權能發揮而又保持自身的獨立性。用分離出的利用權，即可解決權能分置轉讓土地權源多元化問題，農民可基于使用權權能中的利用權與集體經濟組織以外的商業主體簽訂合同利用土地進行生產經營活動，而不必在該土地上設立兩項相互矛盾的土地權利。此外，還應在中國《物權法》和《土地管理法》等法律中，對宅基地使用權權能具體內容進行明確規定，以保障宅基地利用管理順利有序進行，為實現鄉村振興發展戰略提供法治保障。

宅基地三權分置改革的法律規范以及配套制度，需根據試點實踐在多重價值之間作出平衡，學界亦應在堅持法理邏輯前提之下，探尋宅基地使用權權能內容與中國農村土地制度的共融之道，在追求市場化的同時，兼顧福利性價值的實現。根據“三權”之間不同功能的區分，需明晰農村土地制度的目標定位，宅基地使用權作為一種財產利用形式，其權能分置對保護集體成員利益、提升農村土地價值，發揮著制度保障作用。宅基地使用權的權利變動、行使、救濟與保護需要在科學闡釋政策話語前提下進行理論創新，對土地政策進行立法轉化，以充分保障農民財產權益。