論高?？蒲薪涃M財務信用評價及監管

何 興

(浙江工業大學 法學院，浙江 杭州 310023)

一、高?？蒲薪涃M財務失信行為及其危害

“十四五”規劃(《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》)中提到：“深入推進科技體制改革，完善國家科技治理體系，優化國家科技計劃體系和運行機制，推動重點領域項目、基地、人才、資金一體化配置”。黨的十八大以來，黨中央、國務院出臺了一系列優化科研經費管理的政策文件和改革措施，有力地激發了科研人員的創造性和創新活力，促進了科技事業發展。但在科研經費管理方面仍然存在諸多問題。高等院校作為國家科技創新的重要力量，需著力提升科技資源的優化配置能力、提升科研治理能力。隨著高?？萍紕撔碌牟粩嗉訌?，各類經費到款數量不斷上升。不同于一般企事業單位財務管理，高?？蒲薪涃M具有體量大、使用周期長、支出范圍廣、管理制度多，加之，近年來頻繁出現科研經費使用環節違反誠信、甚至違紀違法的現象，使得高校這片凈土也受到了不良風氣的浸染。

從科技部、國家自然科學基金委員會等公布的各類檢查報告和高校財務實務中遇到的情況來看[1]，高校財務違反誠實信用的失信行為主要表現為：自行增加課題合作單位或以委托測試為名將科研任務外包等擅自違規調整外撥資金，造成利益不當輸送；利用虛假票據套取資金，包括真實業務虛假發票、虛假業務虛假發票、虛假業務真實發票等；通過編造虛假合同套取經費；通過虛構人員名單等方式虛報冒領勞務費和專家咨詢費；通過虛構測試化驗內容、提高測試化驗支出標準等方式違規開支測試化驗加工費等[2]；未按預算執行，隨意支配經費，如利用一些項目管理辦法或文件的文字漏洞，巧立名目，將某些家庭生活支出列入科研項目經費中[3]；違規支出差旅費等費用；其他違反誠實信用、財務規定或財務紀律的行為。

從以往的文獻來看，科技領域的信用研究主要關注科研立項、評審等科研項目管理領域，如王明明[4]、徐婷婷等[5]運用博弈理論分析科技失信的原因并提出對策；張明龍[6]針對科技項目評估資料、項目任務合同執行過程、項目評審、鑒定過程中的失信問題提出治理對策；武鑫[7]闡述了科技信用的制度結構及其實施機制和條件；劉潔[8]基于科研管理過程中存在的信用問題分析，從健全法律法規、加強宣傳、確定評價指標體系和評價方法等方面提出了建議。但是，涉及科研經費財務問題的專門研究較少。因此，當前背景下，研究高?？蒲薪涃M的財務信用問題是提升高?？蒲兄卫砟芰拓攧罩卫砟芰Φ闹匾n題。

二、高?？蒲薪涃M財務失信行為的動因

高?？蒲薪涃M財務失信行為之所以存在，主要原因有兩個方面，即道德因素和制度因素。從制度的價值來說往往是底線，處于較低的位階，而德道屬于較高的位階，因此，道德因素是最基本的要因。

盡管高校教職工中大多數都是高學歷的知識分子，但還是有一些教職員工信用意識或法律意識較淡薄，規則意識不夠強。更有甚者，部分科研人員，一方面在一定程度上職業道德缺失、漠視財務制度、故意違反財經紀律。另一方面，雖然我國的社會信用體系建設已初具規模，但是一些公眾的信用意識重視程度不夠高，社會對于失信行為的譴責力度不夠大，對失信者形成道德約束的力量不夠強。

從制度的角度來看，高?？蒲薪涃M管理工作中還存在一些問題：例如，存在委托代理關系與信息不對稱。信用問題，本質上是基于委托代理關系而產生的。由于委托代理關系中，委托方與代理方之間存在信息不對稱，代理方失信行為隨之產生。具體來看，高校的科研活動中存在二層委托代理關系：第一層委托代理關系中，政府或企事業單位作為委托方，高校作為代理方(一般被稱作“項目依托單位”)；第二層委托代理關系中，高校作為委托方，科研團隊(或項目負責人)作為代理方。正是存在以上多層的委托代理關系造成財務人員往往對項目情況無法判斷，信息嚴重不對稱，科研經費財務信用問題也應運而生。本文關注的科研經費財務失信行為主要是第二層委托代理關系中產生的失信行為，學校財務管理部門作為委托方的職能部門，可視為代表委托方的利益。同時，不同于一般的經濟事項，科研活動本身存在高度的不確定性、專業性強，高校財務管理部門及財務人員，不能完全掌握科研經費支出的真實性、合理性、必要性等情況。因此，加劇了科研活動經費管理中的信息不對稱性，進而造成了財務失信行為。

再比如，目前高校監督及懲戒機制不健全缺乏有效制度，造成違規失信成本低。高校的科研經費管理機制，一般是實行項目負責人負責制，由學?？蒲泄芾聿块T負責科研項目管理，財務部門主要負責對科研經費財務到款、支出審核、賬務處理等，審計、紀檢監察部門根據工作需要履職。盡管從外形上看機制比較健全、管理制度較為完善，但實際上是缺乏有效的財務監督和懲戒機制。例如，對于發現的財務失信行為，比如虛假報銷，往往只是給予當事人批評教育，屬于“不痛不癢”的處理；長此以往，部分教職工易形成僥幸心理，認為違規套取經費也不會受到嚴重處理，甚至會出現違法違紀行為，造成不可挽回的局面。同時，高校財務失信成本遠小于收益，易產生逆向選擇和道德風險[9]。高校財務部門每天要處理大量的日常報銷、勞務酬金等核算業務，對于財務失信行為，尤其是“假業務”行為，財務人員往往很難判斷也很難發現，極易造成學校部分教師頻頻“出軌”，即使偶爾被發現，也會找各種理由解釋，最常見的就是具體業務不清楚，是由研究生處理的，自己只是簽字罷了。而對于高校財務部門來說又缺乏相應的制裁手段，久而久之容易形成惡性循環。

三、高?？蒲薪涃M信用體系建構的機理與內容

針對目前高?？蒲薪涃M財務信用體系建設現狀，結合高校財務管理實踐經驗，提出高?？蒲薪涃M財務信用管理體系框架(圖1)。該體系包括作用機理、信用評價體系、評價結果應用三個模塊。

作用機理是高?？蒲薪涃M財務信用問題的出發點和落腳點，信用評價體系是信用管理體系中的核心內容，評價結果應用是信用管理體系的最終目的，評價結果應用實質上又涉及“道德約束”和“制度約束”，最終構建一個“人人守信”的高?？蒲胸攧窄h境，三個模塊間相互聯系。

(一)作用機理

高?？蒲薪涃M普遍實行項目負責人負責制，財務部門與項目負責人之間存在信息不對稱，加上道德和制度的因素，部分項目負責人在科研經費使用中會出現失信行為?；谏衔牡氖判袨樵蚍治?，通過“道德約束”和“制度約束”雙管齊下來消除或降低財務部門與項目負責人之間的信息不對稱，形成良性的財務信用環境，從而一定程度上避免、消除或降低失信行為發生。

(二)信用評價體系的主要內容

1.評價主體、被評價主體

財務部門作為高?？蒲薪涃M財務信用評價的主體，承擔管理責任，負責信用評價工作。項目負責人作為被評價主體，即評價對象。

2.信息系統支撐

大數據時代，信用管理工作離不開信息系統的支持，這里的信息系統不僅是信用評價系統，還涉及財務管理及會計信息系統、政府采購系統、科研管理系統、人事管理系統、資產管理系統等。被評價主體的基礎信息維護、信用評價過程管理、信用評價信息公開、信用評價結果應用等均離不開信息系統支撐。

3.信用評價規則及指標設計

科研經費信用評價采用賦分制，比如，系統設定每個項目負責人初始基礎信用分數為100分。信用分值=初始基礎信用分+加分項加分-減分項減分；信用評價的周期為1年或2年。每個信用評價周期伊始，將每個項目負責人的初始基礎信用分數還原至100分；對守信行為設置加分項。例如：每一次日常預約報賬活動，單據無問題、無退單、財務正常入賬，加0.1分。此外，對于一定期限內不發生信用業務的也可以每個月自動加1分。

特殊事項的加減分事項。如：發生借款行為或預借發票行為，則借款或借票時先預扣3分，待按期歸還借款、到款財務沖賬時加回3分。

4.信用評價等級

信用評價等級分為A、B、C、D四個等級，分值范圍與信用等級對應關系如下：

90分≤信用分值，信用評價等級為A級；80分≤信用分值<90分，信用等級為B級；60分≤信用分值<80分，信用等級為C級；信用分值<60分，信用等級為D級。

(三)以信用體系強化高?？蒲胸攧毡O管的機制與舉措

1.道德與制度約束雙管齊下，建立守信激勵與失信懲戒機制

從目前來看，僅僅用道德層面來管理高?？蒲薪涃M顯然是不夠的，必須要有剛性的制度來約束，對財務失信行為要建立相應的守信激勵與失信懲戒機制。

對信用等級較高的項目負責人可以給予快速通道辦理相關財務業務，讓信用等級高的教職工在審核環節和支付環節享有優先權。比如，信用等級為A級的見票即付，后抽查；信用等級為B級的先審后付；信用等級為C級的重點審后付；信用等級為D級的，視情況通報批評甚至移送相關部門處理。采用“既看單據又看人”這種信用運用模式可以實現快速辦理財務業務，大大提高工作效率，提升經費使用者的滿意度。同時，會引導項目負責人對自己的財務行為負責，更加重視個人的財務信用，自覺遵守財務制度和財經紀律。

失信懲戒在信用體系建設中非常重要，缺乏懲戒的信用體系是無力的。在國務院辦公廳頒布的《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》中指出：對項目承擔單位和科研人員在科研經費管理使用過程中出現的失信情況，納入信用記錄管理，對嚴重失信行為實行追責和懲戒。失信懲戒意味著對失信行為的主體實施實質性的處罰，使其不敢輕易失信。失信懲戒機制是以個人誠信記錄為依據，通過信用記錄和信用信息的公開，約束個人信用行為的運行機制，是信用管理體系中的重要組成部分。一個良好的失信懲戒機制所起的作用至少包括：對失信人員的懲罰、震懾作用和對誠信人員的獎勵作用。在高校，這一機制的建立首先要有對科研人員財務失信行為的懲戒制度。它既包括對失信人員嚴厲的校內處罰，例如各類處分等，也包括對失信人員的道德譴責。這一機制還應該對潛在失信者產生威懾作用，使得其投機取巧的行為自覺消失于萌芽狀態[10]。同時，針對失信行為，實行財務失信“黑名單”制度。經費管理部門、項目經費負責人、經費使用人等存在弄虛作假等失信行為，符合失信標準的，列入“黑名單”，暫停直至取消其經費使用資格。實施財務失信通報制度，對于失信行為及時向經費管理部門、教職工所在部門通報。對多次失信、情節惡劣、影響較大的嚴重失信行為，移交學校教師工作部和紀檢監察部門辦理[11]。

2.加強多部門協同聯動，推行財務失信聯合懲戒

積極推進跨部門財務失信聯合懲戒、互認失信處理結果。校內各部門統一共識、形成合力，體現多部門聯動查處失信行為的“連帶效應”。高校財務部門、科研管理部門、人事部門等應建立信息共享、定期會商、協同辦理等制度，對被列入“黑名單”的失信主體，按相關規定，在公共采購、崗位聘用、項目申報、配套支持等方面實行限制。構建“一處失信、處處難行”的局面，讓教職工不敢失信、不能失信、不愿失信，將個人信用視為寶貴財富[12]。

3.拓寬信用評價結果應用范圍，運用于高校其他管理工作

對于財務信用等級的運用不僅適用于財務管理，也可運用于學校其他管理工作。例如，在學?？蒲许椖抗芾碇械膽?，對財務信用等級低的教工的科研項目進行重點監管，在項目進行過程中強化監督，保證該項目的順利開展，避免項目因出現財務信用問題而影響主管部門或社會對整個學校的科研信用評價。同時，在校內科研項目、教學項目的評選過程中將項目負責人的財務信用等級作為重要參考依據。此外，財務信用等級也可運用于個人年度考核、評獎評優、職稱職級晉升等，使守信的教職工得到更大的激勵。

目前，高校財務領域信用問題的理論研究成果并不多，真正實踐運用的高校也很少，但在大力推進國家信用體系建設的大背景下，高校應當積極建立健全財務信用體系建設，加強預防與懲治并舉，自律與監督并重，通過“道德約束”與“制度約束”減少財務亂象，營造誠實守信的財務環境和風清氣正的科研環境，為高校資金保障和資金安全保駕護航。