關于“十四五”期間推進鄉村振興的若干問題探討

賀雪峰

最近學習《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），就“優先發展農村，全面推進鄉村振興”的有關內容，思考“十四五”期間推進鄉村振興的若干重要問題，談談自己的一些體會。

一、關于拓展農民增收空間的問題

《建議》第二十五條指出：“發展縣域經濟，推動農村一二三產業融合發展，豐富鄉村經濟業態，拓展農民增收空間?！痹黾愚r民收入幾乎是每年中央一號文件重點討論的問題，遺憾的是，中國城鄉發展不平衡問題依然突出，城鄉居民收入差距仍然較大。從這個意義上講，增加農民收入確實是當前及未來一段時間三農工作的重點。

不過，當前農民增收主要來自進城務工經商所獲的收入。農村經營性收入占農戶總收入比重持續下降，其中原因很簡單，就是農業產值占GDP 比重持續下降，小農戶僅靠農業經營性收入難以致富。

農業經營性收入雖然不能讓農民致富，但對農戶家庭卻又十分重要。一方面，絕大多數農戶家庭中都有缺少城市就業機會的中老年父母留守務農，務農收入對農戶家庭很重要。另一方面，留守務農，農村生活成本低，農業收入以外的自給自足經濟不僅極大地減少了農戶家庭支出，而且提高了農戶家庭的生活質量。農業經營也為缺少城市就業機會的中老年農民提供了農業就業機會。勞動是人的基本需要，有就業有收入才有活著的意義。

從這個意義上講，對于絕大多數中國農戶來講，農業更多是基本保障，是基本收入，農戶家庭增收主要來自年輕子女進城務工經商所獲的收入。年輕人進城去了，他們讓渡出之前的農業農村獲利機會，也就為留守農村的農戶家庭增加了獲利增收的機會[1]。

為增加農民收入，國家采取了很多辦法，包括“推動農村一二三產業融合發展，豐富鄉村經濟業態”等。經濟發展有自身的規律，政策支持三產融合和新業態發展可能產生兩個結果：第一，具有區位和資源優勢的地區容易發展三產融合和新業態。但這些具有區位和資源優勢的地區只占全國農村的極少數，即使沒有政策推動，這些地區也具有市場優勢，容易吸引資本，可以發展起來甚至已經發展起來了。比如大城市郊區、沿海發達地區農村、具有旅游資源的農村地區，即使沒有國家政策的特殊支持，資本早已進入，農民也有遠多于中西部一般農村地區農民的獲利機會。因此，國家政策的推動可能只是讓少數本來就具有發展優勢地區的農民獲利，而絕大部分地區的農民無法獲利。政策推動的結果是加劇了不同地區農民收入的差距，將有限的惠農資源用到錦上添花而非雪中送炭上了。最近幾年全國各地發展的鄉村旅游、建設美麗鄉村、打造鄉村振興亮點，都明顯存在這個問題。第二，無論是三產融合還是新業態都不可能離開資本的介入。由于資本天然“嫌貧愛富”，農村相對弱勢群體可能失去之前作為基本收入和就業保障的土地，留守農戶也更難獲取進城農戶讓渡出來的農村農業獲利機會。結果就是，雖然在國家政策大力推動下，農業農村總收入增加了，這些總收入卻更多地被極少數強勢群體（尤其是資本）所占有，絕大多數農戶不僅沒有獲得好處而且喪失了本來的農業機會。

當前的中國農民是面向市場、流動于城鄉、具有極強主體性的群體，農民并非只是從農村和農業中獲取收入，他們是當前中國市場中最為積極、活躍和有創造力的參與者。農民不再局限于農村和農業之中。當前，中國仍然有2 億多農戶，農戶家庭可以自由參與城市務工經商，因此在從城市獲利增收的情況下，拓展農民增收空間的關鍵是打通城鄉，依靠市場。政策的主要作用是為占農民絕大多數的一般農業地區農民提供生產生活基本秩序。國家有限的惠農資源應當主要用于基本保障而非推動三產融合和刻意發展鄉村經濟新業態。

二、關于統籌縣域城鎮和村莊規劃建設的問題

《建議》第二十六條提出的“統籌縣域城鎮和村莊規劃建設”具有非常重要的意義。當前中國正處于史無前例快速城市化進程中，幾乎所有農民家庭都有一個城市夢，而且他們正在努力進城。有一種很主流的觀點認為，農民進城了，就應當讓出他們在農村的宅基地、承包地，而不能一邊進城占用城市建設用地，一邊同時保留農村的土地。有人認為當前中國城市化進程中出現的一個嚴重弊病是農民進城了，城市建設用地增加了，農村建設用地卻沒有減少，由此造成了嚴重的建設用地浪費。這種主流觀點認為，應當通過規劃讓農民進城增加的城市建設用地與農民進城減少的農村建設用地掛鉤[2]。

因此，有人將“統籌縣域城鎮和村莊規劃建設”理解為農民進城增加的城市建設用地與減少的農村建設用地掛鉤，認為應當通過規劃減少村莊建設用地，復墾農民宅基地為耕地，節約土地資源，保障城市建設用地。

問題是，中國農民進城往往并非一次性進城，更非全家人一起進城，而是在城鄉之間多次往返。農民進城是一個要持續數十年的進城。具體來講，對于一個農民家庭，總是年輕人先進城務工經商，父母留守務農。農戶家庭積累一定資源開始嘗試在縣城買房安居，卻很少有農戶家庭是全家進城，而往往是年輕人進城及為獲取縣城優質教育資源而優先教育進城，中老年父母大多仍然留村。而且，年輕人仍然愿意將農村作為自己年老時退養的保障?；蛘哒f，在缺少足夠城市就業保障和收入機會的情況下，進城農民只是將城市當作獲利的機會結構之一，而非唯一，他們相當理性地保留農村這個退路與保底。也正是農民將農村作為退路和保底，中國現代化進程中才有了農村這個穩定器和蓄水池，中國現代化才具備強大的應對經濟周期和重大風險的能力。也就是說，中國農民進城，是農民的主體性決策，他們理性評判風險后依據家庭條件做出的策略選擇。農民進城希望風險最小化，因此他們一方面要充分參與城市就業獲利的競爭，一方面要保留農村基本保障。正是有了農村退路，農民就更加敢于冒險進城，就更加敢于參與市場競爭。

正是中國農民在進城中的主體性決策，決定了中國城市化進程中必然有農民進城了、農村宅基地以及承包地卻沒有退出的階段。因為農民進城還只是嘗試性的，還不夠穩定，還需要農村這個后方基地。只有當農民可以真正在城市落地安居，且國家有能力為進城農民提供足夠保障時，農民才愿意放棄農村這個退路。在未來相當長的一個時期，中國農民進城都不可能是穩定的，仍然需要農村這個退路。因此，農民退出農村宅基地要比農民進城晚上半拍，這半拍大概需要二三十年的時間。

因此，在統籌縣域城鎮和村莊規劃建設時，一定要懂得辯證法，要理解中國農民進城的內在本質，不要搞形而上學的齊步走，不要搞無時差的同步掛鉤。

此外，農民會依據自己的家庭條件進行策略選擇。從村莊層面看，雖然村莊中的多數農民都已進城去了，實際情況卻是幾乎每戶都有老年人留守，且幾乎每戶都將農村作為退路。村莊空心化只是表面現象，實際情況是村莊不僅在支撐著農民的進城，而且村莊中仍然有著眾多農戶家庭。村莊規劃時，不要因為貌似空心村而規劃拆除合并。繼續保留村莊，可讓農民有農村這個進城基地和進城失敗的退路。再過二三十年，農民城市化完成了，村莊格局大體已定，再來進行村莊規劃和統籌城鄉發展，效果會更顯著。

三、關于小農戶與現代農業有機銜接的問題

《建議》第二十七條提出：“落實第二輪土地承包到期后再延長三十年政策，加快培育農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，健全農業專業化社會化服務體系，發展多種形式適度規模經營，實現小農戶和現代農業有機銜接?！蔽磥硪粋€時期的中國農業怎么搞，確實有深入討論的必要。當前中國農戶數量仍然超過2 億，戶均耕地不超過10 畝。雖然中國已有超過35%的承包地發生了流轉，但2/3 以上的流轉發生在村莊內兄弟鄰里之間，真正流轉給規模經營主體的承包地面積不超過耕地總面積的10%。這種格局在未來相當長一個時期還會保持，原因有兩個方面。一是當前中國農村普遍存在“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式，農村缺少城市就業機會的中老年農民仍然留村種田，農業經營不僅為農戶家庭提供了收入機會，而且為缺少城市就業機會的農村中老年人提供了農業就業機會。在未來相當長一個時期內，仍然會有數以億計的農戶家庭要依托土地收入和農業就業，農戶并不愿意將土地長期流轉出去。二是進入農業領域的規模經營主體普遍因為農業效益較低、農地地塊分散、地權分散、地租成本居高不下，所以缺少進入農業的積極性。

當前中國絕大多數耕地仍然由農戶家庭中的中老年農民耕種。此外，有部分青壯年農民因為不能或不愿進城而留村從事農業生產，他們積極擴大生產規模，想方設法從農村中增加獲利機會。因此可能獲得不低于外出務工的收入，這樣的青壯年農民就是當前中國農村普遍存在的自生自發的“中堅農民”。其占比一般只有農戶總數的10%，但卻十分重要。他們往往耕種適度規模的土地，提供農機服務，傳播農業技術。很多村干部也來自“中堅農民”。如果以“中堅農民”為基礎來培育家庭農場和農民合作社，就容易事半功倍。

無論是老人農業還是中堅農民，他們都主要從事傳統的大田種植，獲得低風險低收益的一般農業利潤，甚至主要利潤來自他們的勞動工資。老人農業中普遍存在農業收入不足以支付勞動報酬的情況。因此傳統農業為全國絕大多數農戶家庭提供了農業收入和農業就業。

當前農村存在的問題是，越來越多農民進城，甚至越來越多農戶全家進城，承包土地農戶與經營土地農戶發生了分離。因為農業利潤很低，土地租金不高，有土地承包權的進城農戶絕對不愿意將自己的承包地長期流轉出去，而失去自己進城失敗時的返鄉退路。經營土地農戶的土地規模適度，卻可能面對地塊分散、地權分散，土地無法整合從而難以有效耕種的問題。比如，一個家庭農場經營100 畝土地，卻可能分為幾十塊，分散在村莊東南西北不同方位。且因為土地流轉缺少穩定預期，規模經營戶也不可能在流入土地上建設農業基礎設施，結果就是種地成本大幅度上升，土地難以耕種。

第二輪土地承包到期后再延長30 年，要防止進一步固化當前農村地權分散和地塊分散的格局，否則，可能導致要么規模經營主體無法種田，要么“中堅農民”和一般小農戶也難以通過耕地連片來有效利用機械、灌溉的便利。也就是說，未來一個時期，農業發展的基礎方面是解決地難種的問題，解決地權分散和地塊分散的問題，而不是抽象、泛泛而論的“小農戶和現代農業銜接”的問題。

四、關于農村集體經營性建設用地入市的問題

《建議》第二十七條提出：“健全城鄉統一的建設用地市場，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度?！鞭r村集體經營性建設用地入市[3]，起因是在《土地管理法》出臺前，全國農村都存在將農地用于建設目標的問題。這些土地實際上也用于二三產業用途，是農村經營性建設用地。而按后來出臺的《土地管理法》，任何單位和個人進行建設，必須使用國有土地，而使用農村經營性建設用地就是不合法的，這就變成一項歷史遺留問題。

農村集體經營性建設用地主要來自20 世紀70 年代以后的鄉鎮企業建設占地。到20 世紀末，全國絕大多數地區鄉鎮企業關閉，之前鄉鎮企業占地很快便恢復為農地。相對來講，東部沿海地區因為承接世界制造業轉移，而將之前的鄉鎮企業占地變成了招商引資的集體經營性建設用地，從而在集體土地上建設了大量的二三產業，形成了歷史遺留問題。如何解決歷史遺留問題，是東部沿海發達地區農村一直呼吁集體經營性建設用地入市的主要原因。

比較有趣的是，很快就有學者認為，如果集體經營性建設用地入市，建立城鄉統一的建設用地市場，就可以“顯化”農村土地價值，為農民增加收入，并且增強集體經濟實力。甚至有人設想，因為中西部農村經營性建設用地數量有限，應當將農民宅基地算作經營性建設用地，農民退出的宅基地也可以作為集體經營性建設用地入市，在農村三項土地制度改革試點中表述為“打通三項農村土地制度改革”。如果允許農民宅基地入市，中國就可以有大概2 億畝農村建設用地入市，即使按每畝100 萬元來計算，2 億畝就有200 萬億元，不僅可以大幅度增加農民收入，而且可以為農民進城提供強大的資金支持。

上述觀點當然是不可能成立的，因為中國當前土地城市化已近完成，根本就不需要這么多建設用地。更重要的是，即使城市建設需要土地，憑什么農民宅基地就那么值錢？農民都是用不便于耕種的荒地坡地建房，耕地租金每畝每年才幾百元，按5%利率水平反推耕地價值才幾千元，宅基地憑什么就可以值100 萬元？而建設用地憑什么就可以值幾百萬元？

建設用地值錢，是因為在土地上進行二三產業建設，土地上附著了大量非農使用的增值收益，前提則是土地被城市規劃進去，成為城市建設的一部分，只有特定區域的土地才會被規劃進入建設項目，才具有建設效益。沿海發達地區的農村已經成為沿海城市帶的有機組成部分，因此這些地區農村建設用地具有很高的價值和強烈的入市需求。

從全國來講，因為土地不可以移動，中西部具有土地資源（包括農民宅基地）的農村，即使允許農村集體土地入市，這些可以入市的集體土地上也很難進行建設，因此也就不可能無緣無故地產生出讓農民一夜暴富的財富出來。

有人說，可以通過異地入市的辦法來讓中西部農民也獲得集體建設用地入市的收益。異地入市就是將中西部不具備區位優勢的建設用地移植到具備區位優勢的城郊地區進行入市建設，從而獲得城市巨額土地非農使用收益。問題是具有區位優勢的城郊地區憑什么會讓中西部地區建設用地來異地入市？這個異地入市是試圖通過建設用地指標來覆蓋城郊優勢區位。問題是優勢區位是有限的，可以異地入市的建設用地指標卻是無限的，無限的指標覆蓋有限的優勢區位，具有優勢區位地區的農民可能會無限壓低異地入市指標的價值，一直壓低到建設用地復墾為耕地的成本價為止。也就是說，真正放開異地入市，不過是造就一批具備區位優勢的城郊土地食利者而已，而絕對不可能讓具備區位優勢的農村農民一夜暴富。

指望通過集體建設用地入市來讓農民獲得所謂財產性收入，本質上是指望農民通過建設用地入市來獲得土地非農使用的租金，也就是“土地食利”?！巴恋厥忱笔羌纳?，問題是誰來出這個租金？由國家來出？由城市居民來出？無論誰來出，指望通過食利來讓八億多農民致富，是絕對不可能的。

五、關于農民土地承包權如何有償轉讓的問題

《建議》第二十七條提出：“保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓?！鞭r民土地承包權該如何有償轉讓是個問題。當前城市化進程中，農民進城造成了有土地承包權的農戶與實際經營土地的農戶的分離。如何整合土地權利，進而實現對地塊的整合，從而使土地經營者可以有效經營土地是當前農村經營制度中所要面對的關鍵問題。

一般情況下，即使農民進城了，不再耕種土地，他們也要保留土地承包權，僅僅將土地經營權流轉出去，且農民流轉土地經營權往往優先采取短期無固定期限合同的方式，通過非正式方式流轉給親朋鄰里，一旦自己從城市返回，隨時可以種地。隨著越來越多農民在城市安居扎根，也有越來越多農民愿意以正式合同長期將土地流轉出去，因為正式合同的長期流轉一般會有較高的土地租金。

按道理講，已經在城市安家落戶的農民應當讓渡出他們在農村的土地權利。為了鼓勵農戶安心進城落戶，國家規定，即使農戶進城落戶也仍然可以享有土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。這樣一來，進城落戶農民最多只愿意將土地經營權流轉出去，而愿意保留土地承包權，因為土地承包權就意味著農戶家庭仍然是村社集體成員，仍然可以在將來分享集體各種權利。

如果要讓農民轉讓土地承包權，就必須要給農戶遠高于流轉土地經營權的租金。根據武漢市郊區土地承包權退出試點的情況，農民退出土地承包權一般要按土地征收來補償，而且武漢市郊農村退出承包權農戶普遍要求按失地農民進行保障。顯然，武漢市郊農村土地承包權退出試點的成效不顯著：第一，農民要求失地保險，就說明農民并沒有真正能在城市落戶安居；第二，按征地補償，每畝要補接近10 萬元，如此之高的補償使得收回承包權的集體不再可能從收回土地上獲利。當前農業利潤很薄，土地租金很低，以10 萬元一畝收回土地承包權，平均到每畝土地的財務成本每年要數千元，而當前武漢市郊農地租金僅數百元，相差一個數量級。

鼓勵依法自愿有償轉讓土地承包權，目的是應對當前承包土地農戶與經營土地農戶分離所產生出來的土地產權整合難題。只有村社集體有了更大權力，以及只有將已經分給農戶的權利（承包權和經營權）收回來，才能適應新的生產力發展的需要（適度規模經營、連片經營），以及解決承包土地農戶與經營土地農戶分離的矛盾。問題是一旦要轉讓土地承包權，承包權的轉讓費用遠高于土地農業用途的租金，轉讓出來的土地根本不可能再用于農業用途了。

土地承包權和經營權本來都是從土地所有權凸顯出來，或者是制度設計出來的，現在土地權利設置越來越復雜，而土地上的利益卻十分有限，這樣的復雜土地制度設計就使得其實踐陷入困境。

土地承包權轉讓的問題同樣適合進城落戶農民的其他兩權，過于復雜的制度設計是造成當前農村土地制度困境的主要原因。在快速城市化的背景下，農村土地制度需要真正創新。

六、關于脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的問題

《建議》第二十八條提出：“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接?！比绾斡行с暯幽?？鄉村振興是未來一個時期中國三農工作的總抓手和總戰略，分為不同階段，在不同地區推進方式與策略也有不同。從全國來講，國家鄉村振興戰略到2035 年要取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。到2050 年鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現[4]。從地區來看，東部沿海發達地區經濟條件好，工業化城市化發展快，農村已經融入沿海城市經濟帶中，有望率先實現鄉村振興。中西部地區鄉村振興可能會落后于東部沿海發達地區，作為脫貧攻堅主戰場的高寒山區實現鄉村振興又可能滯后于一般中西部地區。雖然中國區域發展不平衡有可能緩解，卻在短時期內不可能消除，因此，鄉村振興也必然有一個先后快慢的問題。

因此，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，必須立足于中西部地區實際，而不能好高騖遠，急于求成，不能直接照搬照抄東部沿海發達地區鄉村振興的經驗，更不能將還需要經過30 年奮斗才能實現的“強富美”目標當成當下就要實現的目標。

剛剛脫貧的地區，最主要的工作應當是基礎性的工作，是鞏固和拓展脫貧攻堅成果。因為自然風險、社會風險和市場風險，中西部脫貧地區必然還會產生新的貧困，地方政府要善于利用社會救助政策對特困戶進行政策兜底。剛剛脫貧地區之所以過去會發生普遍性貧困，主要還是因為基礎設施比較差，資源稟賦也比較差，基礎教育和基本醫療條件長期落后，地方政府應當通過完善基礎設施，提供公共服務，為當地農民提供進入市場的基本準入條件[5]。脫貧與致富的關鍵在于農民進入市場中，從市場中獲得利益，同時通過市場為經濟社會發展做出貢獻。

有了完善的基礎設施、良好的公共服務，農民就可以真正有效地進入市場體系之中，脫貧地區就會有活力，鄉村振興也就是指日可待的事情了。

七、關于城市化地區如何高度集聚經濟和人口的問題

《建議》第二十九條提出：“支持城市化地區高效集聚經濟和人口、保護基本農田和生態空間”。這一條包括三層含義：第一，城市化地區包括城區、基本農田和生態空間；第二，城區建設與基本農田和生態空間保護要做到平衡；第三，城市（或城區）應當高度集聚經濟和人口，當然也可以高效集聚經濟與人口。

《建議》第二十九條主題是：“構建國土空間開發保護新格局?！薄督ㄗh》要求“立足資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局”。也就是說，城市化地區是三大空間格局之一。毫無疑問，城市化地區是當前中國經濟成長的絕對中心，是中國實現世紀目標的絕對依托，是中華民族偉大復興的絕對前提。讓城市化地區依據其內在空間利用規律來高度集聚經濟和人口，最大限度地為生產力發展提供空間條件。城市是經濟發展和人民生活的中心，城市規劃與發展必須尊重其內在規律，既不可以人為地搞攤大餅式的城市化，又不可以人為地將城市限制在過于緊張狹窄的空間里。正因為城市經濟存在聚集效應和規模效益，城市成為現代化的標配，城市在相對有限空間聚集了大量經濟和人口，形成了強大的經濟能力和研發創新能力。有限城市空間里產生出遠遠超過鄉村空間的經濟總量。

因此，理解“城市化地區高效集聚經濟和人口”，就有兩層含義：一是城市化地區應當高效集聚經濟和人口，有些城市化地區，城市建設強度不夠，應當加強城市建設強度，不要隨意擴大城市空間，要保護城市化地區中的基本農田和生態空間；二是在當前中國正處在快速城市化進程時期，農民正在大量進城，作為高效集聚經濟和人口的城區空間應當相應擴大，以容納更多城市人口和經濟總量。

顯然，農民進城以后，城市經濟和人口容量及密度都是遠高于鄉村空間的。因此，只要農民進城，從全國來講，經濟和人口都在進一步集聚。又因為城市具有遠高于鄉村的經濟和人口密度，就使得城市沒有必要為節約土地而非得造成經濟人口過密，以至于影響城市效率。過于狹窄的城市空間無法容納足夠多的城市經濟和人口總量，城市不能為經濟生產和市民生活提供良好條件。在當前快速城市化時期，不能人為限制城市空間擴張，尤其不能借保護土地來人為限制城市空間擴張。

有人主張在大城市周邊設立永久基本農田，無論城市怎么發展都不能將農田變成建設用地。問題是，城市擴張有自身的規律，城市規劃中如果遇到永久基本農田就跳過去，城市規劃就會變成百衲衣。結果是基本農田保留了，城市卻既不方便生產又不方便生活，城市效能大幅度下降。在城市發展最快也最需要合理規劃時，卻以保護基本農田為由來限制城市合理規劃。

在當前中國最快速城市化階段，土地保護應當服從和服務于城市化的大局，不能借口土地保護來限制城市合理空間布局。良好的高質量的城市化是當前中國避免中等收入陷阱的大局，城市化順利完成，城市高效集聚大量經濟和人口，廣大鄉村空間也就騰退出來變成耕地，從而可以更好地保障農產品供給。當前中國（以及全世界幾乎所有國家）不缺土地，而是必須抓住百年一遇的發展機遇，繼續快速城市化，持續發展經濟。

八、關于城鎮老舊小區改造的問題

《建議》第三十一條提出：“加強城鎮老舊小區改造和社區建設?！背擎偫吓f小區改造、棚戶區改造、城中村改造（以下簡稱“三項改造”）一直是全國大中城市進行城市建設提檔升級的重點工作。這些改造不僅極大地提高了城市品質，改善了市民居住質量，而且實際上也改造出一大批坐地升值的百萬千萬富翁：城中村村民或老舊小區居民借改造獲得了數百萬元的補償。這樣來看，三項改造也許是百利而無一弊的好事，但這顯然是不可能的。那么，三項改造的問題在哪里呢？

我們先來看一個悖論現象。媒體報道，西安要在城市中心挖一個湖，然后湖邊商住樓盤就變成了湖景房，湖景房大幅升值，就創造出大量價值。雖然挖湖要拆遷，要花錢，湖景房升值卻可能補足挖湖花費且還有剩余。也就是說，挖湖不僅沒有損失財富，反而創造了新的財富。同樣也是媒體報道，武漢通過填湖來增加城市建設用地供給。城市寸土寸金，武漢填湖增加了建設用地，當然也就增加了武漢市財富總量。問題在于，為何挖湖和填湖這樣兩種相反的行為都可以創造社會財富？

問題出在站位上。站在開發商角度，挖湖、填湖都可以創造出財富來。西安挖湖拆遷占地的花費，可以通過湖景房升值來補償。武漢填湖可以通過土地上建房出售來賺錢。站在市長層面，挖湖、填湖都要成本，雖然可以通過湖景房升值和填湖建房出售來補償成本以外仍然有余，湖景房升值卻沒有改變全市財富總量，建房出售則占有了全市有限的房市需求。從開發商層面看財務平衡的事情甚至賺錢的事情，從市長層面看卻可能完全不一定。

當前全國大中城市正在推進的三項改造，首先要求做到的是財務平衡，即改造一個小區，資金投入與資金收入要能平衡，這就算是一個好的項目，就可以開展了。改造小區，在改造的小區上面建設新樓盤，新樓盤大幅度升值，且小區容積率也大幅度上升。所以，小區改造所創造的收益大于改造小區的投入。改造一個小區，提升了城市品質，提高了市民生活質量，造出了無數億萬動遷富人，還不要政府花錢，這種好事大家當然都愿意做。

問題在于，這種好事還有另外一個敘述的層面，就是三項改造為了實現財務平衡，往往通過提高容積率以及主推商住樓來應對。結果，一個城市主要商住市場都由三項改造項目所占，比如一個城市一年商住需求是200 萬平方米，而僅三項改造所推出來的商住面積就超過200 萬平方米，從而會出現嚴重的商住供給過剩。地方政府為了消化這個過剩，在三項改造時傾向利用國家開發銀行長期貸款進行現金補償，并刻意推高當地城市房價。高房價為三項改造實現財務平衡提供了保證，卻進一步大幅度提高了城市化成本。

另一個問題還在于，即使三項改造可以做到財務平衡，三項改造提供的商住供給擠占了之前正常的商住市場，而之前通過招拍掛獲得商住建設用地并開發出來的商住市場，正是地方政府獲得土地財政的主要來源。土地財政又是城市基礎設施的主要來源。也就是說，三項改造局部財務平衡是以地方政府喪失土地財政為前提的。從這個意義上講，三項改造的投入其實不過是地方政府失去的土地財政收入。地方政府沒有直接投入財政資金進行三項改造，卻因為三項改造而損失了本來應有的土地財政收入。

三項改造造成舊城風貌的喪失，讓城市生態的多樣性喪失，也讓進城農民工失去了一個廉價的棲身場所，從而大幅度推高了城市成本。沒有經濟持續增長，再高品質的城市也是存續不下去的。因此，三項改造應當與城市發展階段相適應，而不能急于求成。

九、關于農村人口老齡化的積極應對問題

《建議》第四十七條提出：“實施積極應對人口老齡化國家戰略”“發展普惠型養老服務和互助性養老”。中國應對人口老齡化的重點和難點都在農村，原因有三個方面：第一，農村老年人多，且農村人口老齡化程度遠高于城市；第二，農民家庭普遍存在家庭分離，年輕子女進城務工經商，年老父母留守務農；第三，農村基礎設施和基本公共服務都不如城市，醫療和基本養老設施更是遠不如城市。

不過，農村也有應對老齡化的顯著優勢，具體有以下幾個方面。第一，農村親近自然，四季分明、環境恬然，生活節奏相對平緩，適合老年人居住生活。第二，農民都有自己的住房，有房前屋后的庭院可以發展庭院經濟，在農村就可以與土地結合起來。與土地結合起來不僅可以獲得經濟收入，而且農業生產提供了生命的意義和生活的節奏。第三，最重要的是，村莊是農民世世代代生活的地方，是熟人社會，是自己人社會，所有人都是親朋鄰里，都有人情往來，也都知根知底。這個熟人社會信息是透明的，互惠也容易發生。第四，村莊也是落葉歸根、入土為安所在，村莊是家鄉，是鄉愁，是歸宿。

正是因此，當前中國農村，很多老年人即使子女已經在城市安家，他們也不愿隨子女進城養老，而寧愿留守農村，種點田，有點閑，過自由而逍遙的日子。我們在農村調研，很多老年人說，60 歲以后感覺人生進入第二春了，生養死葬收親完配任務都已完成，老年夫妻只需要養活自己就好。只要身體健康，種點田，機械化條件下不用肩挑人扛，就可以完成農業生產。因此，只要身體健康，具有勞動能力，留守農村老年人的日子就可以是“神仙日子”。應對農村老齡化，那些仍然具有勞動能力的老年人不是負擔而是資源。

農村中還有一些雖然不再參加農業生產但生活自理沒有問題的老年人，這部分老年人生活狀況不會很好，卻也問題不大。

農村留守老年人中真正有大問題的是喪失生活自理能力的失能老年人，即使子女在家，這些老年人也往往得不到充分照料，若子女進城了，久病床前無孝子，老年人也會覺得自己生活不能自理，需要子女照料，拖累了子女。這些老年人的生活質量就可能大幅度下降，想不開時還會自殺。雖然失能老年人數量很少，自殺老年人更是極少數，但是農村老年人非正常死亡所產生的震動會極大影響農村老年人的心理，也會產生嚴重輿情。

實際上，農村老年人中真正生活不能自理的只占很小比重，可能每100 位老年人中只有約10位老年人生活不能完全自理。因此，從理論上講，發展互助養老可以解決大部分生活不能自理老年人的基本照料問題。具體地，通過時間銀行，由低齡健康老年人為高齡生活不能自理老年人提供服務，主要服務包括日間照料、送餐等。甚至可以在村莊建立小規?；ブB老中心，國家支持通過時間銀行、志愿服務以及低償服務來為失能老年人提供照料。國家財力主要用于建設失能老年人照料中心，以及設立公益崗動員村莊低齡老年人為高齡老年人提供服務，并通過制度和資金投入來支持農村互助養老。

農村發展互助養老具有顯著優勢：第一，農村有大量低齡老年人，他們有參加互助養老的意愿，若能提供部分公益崗位，這些低齡老年人就會更加積極主動；第二，因為是熟人社會，在村莊中發展互助養老，就為時間銀行的運行提供了最好的社會基礎條件；第三，農村老年人有大量閑暇時間，可以通過建老年人活動中心，成立老年人協會，組織老年人開展文體活動，進一步增加農村社會資本。

在村莊范圍，在存在著大量低齡老年人有大量閑暇時間的情況下，國家通過一定資金投入以及精巧制度設計，完全可能形成一個良性的村莊互助養老機制。一旦村莊互助養老可以普及，農村就可能成為中國應對人口老齡化的主陣地。