幼有所育：新時代我國兒童政策體制的轉型

□岳經綸范 昕

（1.中山大學政治與公共事務管理學院，廣東廣州510275；2.電子科技大學公共管理學院，四川成都611731）

中國特色社會主義進入新時代，是黨的十八大以來我國新的歷史方位。黨中央基于對我國國情的系統評估而得出的這一重大政治判斷，既反映了我國社會經濟各個方面的現狀，也指導著我國各項政策的制定和實施。在民生建設上，黨的十九大報告將原有的五大目標拓展為七大目標，“幼有所育”首次被單獨列出，成為新時代我國最迫切的民生發展目標和最主要的社會政策領域之一。事實上，兒童一直是我國社會政策關注的重點群體之一。20世紀90年代初，我國政府就簽署了聯合國《兒童權利公約》，發布了中國第一個兒童發展綱要，并逐漸明確了“兒童優先”“兒童利益最大化”等基本原則。第七次全國人口普查結果顯示，2020年我國0—14歲人口占人口總量為17.95%，與2010年相比上升了1.35個百分點①參見《第七次全國人口普查結果公布中國人口超14.1億人》，人民網.http://js.people.com.cn/n2/2021/0511/c359574-34719372.html，訪問日期：2021年6月1日。，這說明我國“二孩”生育政策實施以來，人口結構調整取得了積極成效。那么，與以往的兒童政策相比，新時代以來的兒童政策有哪些新的發展？呈現出哪些不同于之前階段的特征？是否在政策體制上發生了轉型？同時，隨著“三孩政策”的發布與實施②參見中央政治局審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》(全文)，新浪財經網.https://finance.si?na.com.cn/china/2021-05-31/doc-ikmyaawc8571791.shtml，訪問日期：2021年6月1日。，兒童的生育、養育等配套支持措施應當在怎樣的基礎上展開思考與布局？本文將就這些問題展開論述。

一、新世紀以來的兒童政策演進：文獻綜述與分析框架

作為生命周期中最重要的一個時期，兒童階段的成長經歷對個人發展具有至關重要的影響。為了確保兒童的基本福祉和健康成長，政府需要制定全面而完善的兒童政策。如何將我國與兒童福祉相關的社會政策概念化，實務部門與學界有不同的側重，比較常用的概念是“兒童福利政策”概念，也有人偏向使用“兒童保護政策”概念，還有人偏愛“兒童照顧政策”“兒童發展政策”概念。即使是同樣的概念，不同主體對其內涵的界定也存在差異。以“兒童保護”與“兒童福利”為例，一方面，學界對于這兩個概念的定義、內涵和外延等存在著不同的界定，對于誰應該包含誰也存在爭議[1]；另一方面，民政部門工作中對兒童福利和兒童保護的使用也與學界不同。就“兒童福利政策”的定義而言，總體有狹義和廣義之分，狹義主要是指民政部門主導出臺的針對孤兒、殘疾兒童、流動兒童等困境兒童的政策，廣義則指促進兒童的身心健康和福祉的所有政策[2]。

本文傾向于把與兒童福祉相關的社會政策統稱為“兒童政策”。由于兒童福祉涉及多個方面，因而兒童政策是一個開放包容的概念，其內涵隨著經濟社會的發展不斷拓展和變化。為了讓兒童政策這個寬泛的概念更具有可操作性，我們將本文的研究內容主要定位于黨的十八大以來、與“幼有所育”民生目標直接相關的兒童政策領域。通過在政府網站、新聞媒體和學術期刊數據庫中搜索關鍵詞“幼有所育”，我們發現與這一民生目標相關的兒童政策主要集中在四個子政策領域[3-6]，即嬰幼兒照護服務（托育服務）、學前教育、兒童福利和家庭教育①“重視中小學生視力、體育鍛煉”等政策在“幼有所育”的舉措中也被提及，但鑒于這些政策內容較為零散，且與“學有所教”的聯系更為密切，故不納入本文分析。此外，義務教育也普遍被認為屬于“學有所教”的范疇。。鑒于這四個政策子領域被普遍認為是“幼有所育”民生目標的主要內容，本文把討論限定在這四個領域。為此需要說明的是，為了與民政部門的政策文本一致，對其中的“兒童福利”子領域，本文采用了狹義的概念界定。

從發展進程來看，我國兒童政策的變遷受到宏觀社會經濟環境的影響，在不同時期存在著不同的價值取向和特征。雖然我國政府歷來重視兒童福利工作，但早期公共政策關注重點主要是孤兒和其他特殊困境中的兒童，兒童照顧工作依賴單位和家庭。在20世紀90年代前，我國兒童相關政策數量少，缺乏專門性的兒童福利、兒童發展政策。1991年，我國正式簽署聯合國《兒童權利公約》，并在1992年由國務院頒布第一部中國兒童發展規劃綱要——《九十年代中國兒童發展規劃綱要》。這些發展標志著兒童議題開始上升到國家戰略層面，推動了我國兒童政策的發展。特別是進入21世紀以來，隨著“科學發展觀”“和諧社會”理念目標的提出，我國的公共政策發生了“社會轉向”[7-9]，這種社會轉向也體現在兒童政策領域。廉婷婷等通過對1949年以來我國兒童相關政策的梳理，發現70%以上的政策都是21世紀之后出臺的，其中2010年后出臺的政策占比更超過40%[10]。

兒童政策的發展，特別是21世紀以來的發展也推動了學術界對兒童政策的研究。這些研究涉及困境兒童保障、兒童保護、兒童健康、兒童教育、兒童照顧等多方面的政策，以及價值理念的提出與倡導、政策法律的制定和執行。在兒童福利政策領域，學者們普遍觀察到：政策的對象逐漸由少數的孤殘兒童擴大到貧困家庭兒童、留守兒童、流動兒童、被艾滋病病毒感染的兒童等弱勢兒童群體；政策的內容從保障基本生活逐漸擴大到保障發展、被保護和參與權；福利的標準也在不斷提高[11]。在兒童教育政策領域，已有文獻發現教育公平開始成為政策的價值取向。例如，學前教育政策的關注點從加強管理轉到重視教育資源的快速有效擴大[12]，義務教育政策的價值取向由非均衡發展開始向均衡發展過渡[13]，特殊教育、校外教育、家庭教育等領域的政策開始得到重視，等等[14-16]。在兒童照顧政策領域，為配合“單獨二孩”和“全面二孩”政策的先后實施，國家已相繼修改和完善了產假政策和稅收減免政策，并開始大力發展托育服務；2021年5月31日，中央政治局召開會議審議通過了《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，在組織實施“三孩生育政策”的同時，也提出了“提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系”等配套銜接的支持政策。

已有研究為理解我國兒童相關政策的發展帶來很多啟發，但也存在不足。大多數兒童政策研究文獻要么聚焦于某一特定政策，要么聚焦于某一特定兒童群體，要么關注政策理念的變化，要么關注政策執行，即便是檢視我國兒童政策演變發展歷程的文獻也缺少有效的分析框架來評判我國兒童政策發展的總體趨勢。由于不能對兒童政策變化的主要方面，以及影響兒童政策變化的主要因素進行綜合分析，很難從整體上理解兒童政策發展變遷的趨勢和特征。為此，我們借鑒“政策體制”（Policy Regime）的分析框架，對黨的十八大以來我國兒童政策發展變化的各個方面進行整體性分析。

“政策體制”這一政策分析模型是美國學者卡特·威爾遜基于既有政策文獻提出來的，它既借鑒了分析政治體制為什么持久的“靜態”路徑，也吸收了政策和制度變遷的“動態”理論，并通過綜合多種政策變化分析模型，解決了政策文獻中的一些爭議[17]?？梢哉f，它是一個關于政策變遷的集合性理論，試圖為政策的長期穩定和短期變化提供解釋。

按照威爾遜的說法，政策體制變遷的過程是伴隨著政策范式的變化、權力安排的變化和組織架構的轉變而發生的，也就是說，政策體制主要包括了三個維度：政策范式、權力安排和組織架構[17]。首先，政策范式指政策體制背后的意識形態，它既影響著問題的界定，也影響著解決方案的提出。其次，權力安排涉及到某個政策領域中國家行動者與非國家行動者的關系，通常一個或多個支持新政策體制的利益集團或者說利益相關者的出現會對該政策領域權力結構帶來重要影響。最后，組織架構是指政府內部的組織、決策安排和執行結構，它涉及到各類政策行動者在政策制定和政策執行中的相互關系。

威爾遜認為，政策體制分析框架可以為長期政策穩定和短期變化提供解釋。政策體制的權力、范式和組織維度可以解釋政策穩定和政策變遷，穩定的權力安排、占主導地位的政策范式、組織架構以及依賴于政策體制的公職人員和決策者都是為了維持政策穩定而運作的。當政策體制受到壓力源（stressor）的影響時，就會發生重大的政策變化。這些壓力源有潛力展現出主導性政策范式的異常，促成權力的轉移，并造成合法性危機。當權力聯盟發生轉移、主導性范式出現失信、替代性范式得以發展、新組織安排得以形成，以及新政策目標得以確立，政策范式就會發生變化[17]。換言之，隨著新的政策范式、新的權力格局和新的組織架構的出現，新的政策體制也就出現了。在這個過程中，沖擊現有體制的壓力源是關鍵，它包括諸如自然和人為的災難、新的發現、丑聞、累積性社會趨勢（如少子老齡化）、媒體關注度增加，等等。這些壓力源能夠對組織架構、主導的政策范式施加壓力，同時提升新問題的可見性。本文將借鑒政策體制這一分析框架，分析在“幼有所育”民生目標指引下黨的十八大以來我國兒童政策的發展及其特征。

二、新時代以來兒童政策發展的狀況

政策體制理論在多大程度上能夠幫助我們分析和解釋新時代我國兒童政策的變化呢？要回答這一問題，需要首先梳理“幼有所育”目標下兒童政策四個子領域政策在新時代的發展和變化，特別關注政策在問題界定、目標設定和實施方案制定方面的變化和進展。

（一）0—3歲嬰幼兒照護服務政策

嬰幼兒照護服務也被稱為托育服務，主要滿足0—3歲兒童的照顧需求。在“全面二孩”政策出臺之前，托育服務只得到了零星的政策關注，而且其定位是教育服務的一部分，關注的重點是兒童發展，并沒有突出或強調支持父母就業的功能。2015年12月31日，中共中央、國務院發布了《關于實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理的決定》，托育服務發展被提上政策議程。黨的十九大“幼有所育”民生目標的提出更使得托育服務發展成為社會關注的熱點。2019年開始，托育服務政策開始密集出臺。1月，國家發改委等十八個部門發布《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量促進形成強大國內市場的行動方案》（發改社會〔2019〕0160號），將“增加托育服務有效供給”作為“補強非基本公共服務弱項，著力增強人民群眾公共服務供給”的內容之一。4月，國務院辦公廳發布托育服務發展的綱領性文件——《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（國辦發〔2019〕15號），闡明了我國托育服務發展的基本原則、發展目標、主要任務、保障措施和組織實施，并首次明確了17個部門的職責分工。在該意見精神的指導下，以國家衛健委為首的多個職能部門先后頒布了托育機構的設置標準、管理辦法、備案辦法等政策文件。10月，發改委和衛健委還發布了《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》，指出托育服務由地方政府負責，并明確了中央支持和引導地方發展托育服務的具體措施。2020年底，國務院辦公廳頒發的《關于促進養老托育服務健康發展的意見》（國辦發〔2020〕52號），提出了健全政策體系、完善監管服務等意見。2021年5月中央政治局通過的《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，在實施“三孩政策”的同時，重申了托育服務托底、普惠的發展原則。

總體來說，進入新時代后，托育服務的政策體系經歷了從無到有的巨大變化，特別是2019年后，政策發展進入了快車道。在這一系列政策文本中，發展托育服務被看作是解決家庭“不敢生”“不愿生”的重要舉措。在《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》的政策例行吹風會上，國家衛健委的干部指出，該政策出臺是為了“促進解決‘幼有所育’問題”[18]?？梢?，托育政策直接關系到我國陷入超低生育率社會的現實問題。在政策目標的設置上，政府將托育服務定位為非基本公共服務，明確了“家庭為主，托育補充”的基本原則，并鼓勵發展托底、普惠性的托育服務（國辦發〔2019〕15號）。在實施方案上，通過發布一系列政策，明確了發展托育服務是地方事權，中央主要負責制定政策法規和通過預算內投資引導地方發展（發改社會〔2019〕1606號）；明確了堅持社會化發展，圍繞“政府引導、多方參與、社會運營、普惠可及”的思路開展，如鼓勵單位為其職工提供福利性質的托育服務（發改社會〔2019〕1606號）；明確了各職能部門的監管責任，并對事業單位、營利性和非營利性托育機構開展分類管理（國辦發〔2019〕15號、國衛辦人口發〔2019〕25號）；強調了要加強政策落地：地方政府要向同級人民代表大會常務委員會報告成效，國務院要推動落地，發改委要建立“一老一小”服務能力評價機制（國辦發〔2020〕52號）。由此，“到2020年，嬰幼兒照護服務的政策法規體系和標準規范體系初步建成”（國辦發〔2019〕15號）的政策發展目標已經基本實現，新時代托育服務的健康發展已經拉開序幕。

（二）學前教育政策

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（簡稱2010年《綱要》）首次提出了“普及學前教育”的目標。黨的十八大以來的學前教育政策首先是對2010年《綱要》中學前教育發展目標的落實和發展。例如，黨的十八大以來中央頒布的《幼兒園教職員工配備標準（暫行）》《支持學前教育發展資金管理辦法》等文件，均是為了落實2010年《綱要》和《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（〔2010〕41號）而出臺的具體措施。

另外，黨的十八大以來的學前教育政策又不限于對已有政策目標的落實，體現在兩個方面。第一，政策目標不斷提高。2010年《綱要》提出了三期的“三年行動計劃”，將2020年學前三年的毛入園率目標設置為70%，到（2014年）第二期計劃實施時，這一目標就被提升為“到2016年，全國學前三年毛入園率達到75%左右”，到（2017年）第三期計劃實施時，目標進一步提升為“到2020年，全國三年毛入園率達到85%”。第二，重點關注擴大普惠性學前教育資源。2017年發布的《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》將普惠性幼兒園的覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數占在園幼兒總數的比例）增列入學前教育發展目標之中，并要求這一比例達到80%左右。到2018年，《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（簡稱2018年《若干意見》）再次將這一目標加碼，要求“逐步提高公辦園在園幼兒占比，到2020年全國原則上達到50%”?？梢?，這一階段的政策在制定與執行中逐步發展和深化了2010年以來的改革，體現了新的發展目標和發展理念。

與過往相比，進入新時代后的學前教育政策在問題界定、目標設定和實施方案等方面發生了一些顯著的變化。其中，2018年《若干意見》是新中國成立以來第一次以黨中央國務院名義專門印發的學前教育改革發展文件，是新時代學前教育改革的指導性文件，具有重要的里程碑意義[19]。具體而言，在政策問題的界定上，這一時期的政策明確了我國學前教育發展的主要問題不再是資源短缺，而是發展的不平衡和不充分。在政策目標的設定上，這一時期政策中的學前教育目標日趨完善，從僅關注入園率到關注普及率、普惠率和保教質量。在實施方案上，這一時期的政策文件更加關注重點領域治理和強調制度化建設。例如，2018年《若干意見》特別關注公辦園資源不足和民辦園過度逐利的問題，并在此基礎上出臺了《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（國辦發〔2019〕3號）。同時，為了加強制度建設，教育部在2020年出臺了《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》（教督〔2020〕1號），并公布了《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》。

（三）兒童福利政策

黨的十八大以來，關于兒童福利和兒童保護的政策文件大量出臺，并在三個方面取得了顯著進展。第一，針對孤殘兒童和流浪兒童的兒童福利政策不斷完善。例如，《家庭寄養管理辦法》《兒童社會工作服務指南》《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》《兒童福利機構管理辦法》等政策，均致力于發展和完善傳統補缺型兒童福利政策體系，通過提高待遇水平、完善服務機構和服務內容、提高服務的專業化水平等手段，不斷提高孤兒、殘疾兒童、流浪兒童等群體的福利水平。

第二，兒童保護成為兒童福利政策體系新的組成部分①由于民政部門主導的兒童保護是為了彌補《未成年人保護法》存在的局限而衍生的新機制，是兒童福利概念發展過程中的暫時或過渡階段。因此，民政部門對兒童的新型保護具有福利屬性，本質是兒童福利。參見姚建龍：《新時代兒童福利研究》，中國政法大學出版社，2019，第28頁。。2013年開始，民政部先后開展了兩批未成年人社會保護試點工作，兒童福利的內涵開始向兒童保護拓展。2016年國務院印發《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，基本明確了我國兒童福利的范疇已經由兒童救助擴展到兒童保護。民政部門中的兒童工作機構也由兒童福利部門更名為兒童福利和保護部門，流浪兒童救助保護中心更名為未成年人社會保護中心。2014年發布的《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》則從司法的角度明確了民政部門托底起訴、托底監護、托底保障的職責。之后，民政部將父母被撤銷監護資格的兒童納入事實無人撫養兒童保障范圍（民發〔2020〕125號）。

第三，適度普惠型兒童福利政策體系基本建成，并開始邁向全面普惠型兒童福利政策。2013年開始，民政部先后出臺了兩個關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知，國務院也先后出臺了《國家貧困地區兒童發展規劃（2014—2020年）》和《關于加強困境兒童保障工作的意見》。這些文件表明，我國兒童福利的對象由孤殘兒童擴展到了困境兒童、困境家庭兒童等群體，并要求建立“一普四分”的制度框架和兒童福利工作指導和服務體系。2020年10月，全國人大常委會修訂通過了《中華人民共和國未成年人保護法》，第9條規定將未成年人保護工作協調機制設置在民政部門。換言之，民政部門工作的對象將擴展到所有兒童，這意味著我國的兒童福利政策有走向普惠的趨勢。

黨的十八大以來兒童福利政策的巨大發展體現了新時代我國對兒童福利中存在問題認識的不斷深化。一方面，隨著全面建成小康社會目標的提出，如何擴大兒童福利的保障范圍、提高兒童福利水平成為新時代的重要議題。例如，《國家貧困地區兒童發展規劃（2014—2020年）》指出：“促進貧困地區兒童發展是切斷貧困代際傳遞的根本途徑，是全面建成小康社會的客觀要求?！绷硪环矫?，很多惡性兒童傷害事件表明，已有的政策法律體系在兒童保護上存在不足。2013年民政部在《關于開展未成年人社會保護試點工作的通知》（民函〔2013〕143號）中明確指出：“受經濟貧困、監護缺失、家庭暴力、教育失當等影響，一些未成年人遇到了生存困難、監護困境和成長障礙，迫切需要建立新型社會保護制度?！?/p>

基于以上認識，進入新時代，兒童福利的政策目標發生了兩個重要轉變：一是政策對象由孤殘、流浪兒童擴展到困境兒童和困境家庭兒童，二是政策內容增加了兒童保護。為了實現以上的政策目標，這一階段的兒童福利政策的實施呈現出兩個特點：一是重視開展試點，民政部分別于2013年和2014年開展了兩批未成年人社會保護試點工作和適度普惠型兒童福利制度建設試點，第一批涉及20個地區，第二批涉及78個地區；二是不斷調整和強化兒童福利職能部門的機構設置，例如，2016年民政部在社會事務司下成立了未成年人（留守兒童）保護處，2019年又增設了兒童福利司。

（四）家庭教育政策

黨的十八大以來，黨和國家越發重視家庭和家庭教育，家庭教育的政策發展迎來了一個高潮。2012年，全國婦聯、教育部等七部門印發了《關于指導推進家庭教育的五年規劃（2011—2015年）》，該規劃首次提出“建構基本覆蓋城鄉的家庭教育指導服務體系”。在此基礎上，教育部和全國婦聯分別出臺了推進家庭教育的意見和通知，分別就各自主管的部分提出了實施意見。2016年，全國婦聯、教育部等九部門印發《關于指導推進家庭教育的五年規劃（2016—2020年）》，提出家庭教育要“以培育和實現社會主義核心價值觀，加強兒童思想道德教育為核心”，體現了十八大以來黨和政府對強化品德教育在家庭教育中的核心地位的重視。2019年，全國婦聯、教育部等九部門修訂了《全國家庭教育指導大綱》。該修訂后的大綱既體現了新時代對德育的重視，也體現了多子女家庭養育、祖輩育兒和互聯網時代的家庭媒介教育等新特征。同時，家庭教育的立法工作也取得了新的重大進展：2021年1月，全國人大常委會審議了《中華人民共和國家庭教育法（草案）》，并公開向社會征求意見。

進入新時代，我國對家庭教育的空前重視，反映了這一時期黨和政府對當前社會經濟發展中存在的一系列涉及兒童發展的社會問題的認識和界定。首先，新時代以來不斷強調立德樹人是教育的根本任務，而家庭教育在培養兒童如何做人方面應該起到重要作用。正如習近平2018年在全國教育大會上指出，家庭是人生的第一所學校，家長是孩子的第一任老師，要給孩子講好“人生第一課”，幫助扣好人生第一?？圩?。其次，家庭教育指導服務體系被認為是革新家長制傳統舊觀念，解決養教分離、教育功利行為等一系列社會問題的重要手段。例如，我國社會普遍存在的祖輩撫養和留守兒童等現象被認為既受到了我國社會轉型、家庭功能弱化的影響，又受制于家長責任意識和教育觀念，而家庭教育政策可以有效地干預后者[20]。此外，家庭教育政策還被看作是家庭建設的重要組成。習近平多次談到要“注重家庭、注重家教、注重家風”，并在2016年12月12日會見第一屆“全國文明家庭”代表時，強調“家庭的前途命運同國家和民族的前途命運緊密相連”。

基于以上政策問題的界定，新時代將家庭教育政策的目標重新表述為“以培育和實踐社會主義核心價值觀，加強兒童思想道德教育為核心，以強化家長家庭教育主體責任，提高家長家庭教育水平，培養兒童優良品質和健康人格，促進兒童健康發展為目標”（婦字〔2016〕39號）。為了保障政策的落地，2016年頒布的《關于指導推進家庭教育的五年規劃（2016—2020年）》提出要“加快家庭教育事業法制化、專業化、網絡化建設，到2020年基本建成適應城鄉發展、滿足家庭和兒童需求的家庭教育指導服務體系”。同時，這一時期在家庭政策的實施上也出現了一些新的特點。例如，鑒于家庭教育實施主體的多元化，這一時期家庭教育政策的發文機構也不斷增加，原文化部、原國家新聞出版廣電總局、中國科協等部門也承擔了建構家庭教育指導服務體系的一部分責任。又如，隨著《家庭教育法（草案）》的審議，家庭教育政策的立法進程也開始加快。

三、新時代兒童政策體制的轉型

基于以上分析可以發現，進入新時代以來，我國兒童政策的四個子政策領域在問題界定、目標設置和實施方案上都發生了不同程度的變化，兒童政策的重要性不斷上升，內涵不斷擴展，目標不斷提高，實施方案也日趨完善，效果更加明顯。那么，作為一個整體，在新時代“幼有所育”的戰略目標下，我國兒童政策是否發生了體制轉型？借鑒政策體制理論，我們將從政策范式、權力安排和組織結構三個方面來論述兒童政策體制在新時代的轉型（見表1）。

（一）政策范式：兒童養育責任從“家事”變為“國事”

改革開放以來，在效率優先原則的指導下，很多社會再生產活動回歸家庭，兒童養育也成為了家庭的私事。在兒童政策領域，這一政策范式既體現在缺少托育服務政策、學前教育市場化等現象，也體現在兒童福利的政策對象長期局限于孤兒、殘疾兒童和流浪兒童等傳統弱勢群體，具有明顯的補缺性質。隨著時間的推移，將兒童養育作為“家事”的政策范式逐漸難以適應經濟和社會的發展。表現之一即2000年以來陸續涌現出來的流浪兒童、留守兒童、流動兒童等新的困境兒童群體。2010年第六次全國人口普查資料顯示，我國有6100萬農村留守兒童和3600萬流動兒童，平均每10個兒童中就有2個農村留守兒童和1個城鎮流動兒童。為應對這些社會問題，兒童福利政策不斷擴大其政策對象，陸續將受艾滋病影響兒童、散居孤兒等群體納入其保障范圍。但總體上看，21世紀前十年兒童政策的發展主要體現在弱勢兒童保障政策的完善上。盡管這一發展對于緩解弱勢兒童群體的問題起到了積極作用，但將兒童政策局限于弱勢兒童群體的做法顯示出兒童政策體制仍然沒有擺脫兒童養育是“家事”的政策范式。

近十年來，這一政策范式受到了多方面的挑戰。第一，惡性社會事件頻出，將兒童養育責任看作“家事”的政策范式的正當性受到了廣泛質疑。近年來，社會上惡意傷害兒童事件時有發生，這些事件成為導火索，在我國社會引起了關于家庭和市場功能失靈以及政府在兒童養育責任缺位的激烈討論，為兒童政策的政策范式轉變奠定了合法性基礎。第二，事后補償的兒童政策效果不佳，事前干預為主的兒童政策被認為更加有效。將兒童養育責任家庭化的政策范式通常僅關注那些失去家庭庇護的兒童群體，因此通常只能在兒童權益受到侵害后才進行事后的補償[21]。越來越多惡性事件的發生表明，事后干預的效果十分有限，事前干預被認為是更有效的兒童政策。例如，對家庭教育的重視、適度普惠型兒童福利體系的建構等政策都體現了事前干預的思維，進一步推動了兒童政策的政策范式由“家事”向“國事”的轉變。第三，投資兒童被認為是國家人力資本積累和應對老齡化的新戰略。受到西方福利國家“社會投資”思想的啟發，很多學者指出我國政府應該轉變思維，將投資兒童作為應對經濟發展新常態和未來“人口負債”的重要戰略，兒童政策的重要性日益凸顯[22-23]。同時，隨著學前教育、托育服務、家庭教育等政策子領域的發展，投資兒童對個體和社會人力資本積累的積極影響獲得了廣泛的共識。黨的十九大將“幼有所育”增列為民生目標之一，更是表明了國家分擔兒童養育責任的意愿和決心。2021年的“三孩政策”與配套支持措施，也已作為“十四五”時期積極應對人口老齡化國家戰略的重要組成部分。至此，兒童政策不僅關系到“民生”，更關系到“國計”，新的政策范式得以形成。

（二）權力安排：責任界定和利益相關群體的壯大

2012年，中央經濟工作會議提出“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的民生工作新思路。這一新工作思路傳達了一個重要信息，即“要重新界定政府、企業和個人的責任，轉變社會政策思路，優化社會政策結構和完善政策設計”[24]。新時代的社會政策在發展方向上做出的調整和改善，也帶來了社會政策領域（包括兒童政策）權力安排下各主體角色上的相應變化。

第一，黨和政府高度重視兒童福利服務的發展。十八大以來，在黨中央的領導下，政府在兒童政策領域的作用得到了不斷強化。在學前教育領域，新時代以來的政策強調學前教育是“重要的社會公益事業”和“重大民生工程”，要加強黨的領導，同時落實各級政府在規劃、投入、教師隊伍建設、監管等方面的責任（中發〔2018〕39號）。在兒童福利領域，政府的責任范圍不斷擴大，且將兒童保護納入兒童福利的范疇。在家庭教育和托育服務領域，雖然家庭仍然被認為負有主體責任，但政府也被賦予了重要的政策引導、財政投入和服務提供的責任。

第二，鼓勵社會力量在兒童福利服務領域的參與，以及兒童福利服務專業人員和機構的發展。鑒于我國兒童服務尤其是普惠型服務供給不足的現狀，鼓勵社會力量參與供給是各個子政策領域普遍采用的基本原則。例如，在學前教育領域，政府扶持和引導社會力量舉辦普惠性民辦幼兒園（中發〔2018〕39號）；在托育服務領域，政策加大對社會力量開辦托育服務機構的鼓勵和支持力度（發改社會〔2019〕1606號）。同時，鑒于兒童服務的專業性，專業人員隊伍和機構的培育也成為政策關注的重點，四個子政策領域均對專業人員的培養和培訓、機構建設、資源配置做出了規定。隨著兒童服務專業隊伍和機構的發展，兒童政策的利益相關者隊伍也不斷成長壯大。這主要體現在兒童福利服務領域社會工作組織和專業社工隊伍的發展壯大，例如，2019年《中國人事發展綱要（2011—2020年）》統計，基層持有證書的社會工作者達6.1萬人，較2012年增長了3倍以上；研究兒童政策的學術社團也得到一定程度發展，如2021年成立的中國社會工作學會兒童社會工作專業委員會。

第三，強調共建共享，家庭要承擔相應的責任。黨的十九大報告指出，新時代的民生政策宏觀上應該堅持發展和改善民生，微觀上則要堅持“人人盡責、人人享有”的原則。雖然新時代兒童政策中政府的責任在加強，但這并不意味著家庭（家長）的退出。新時代兒童政策在強調政府責任的同時，也不斷加強對家庭（家長）責任的宣傳，并鼓勵和支持家庭更好地承擔起育兒責任。例如，為了解決農村留守兒童問題，政策要求既立足當前又著眼長遠，通過為農民工家庭提供更多幫扶支持、引導扶持農民工返鄉創業就業等方式，從根本上解決兒童留守問題（國發〔2016〕13號）。換言之，新時代的兒童政策將家庭作為其政策對象之一，通過對家庭賦能，致力于幫助家庭更好地承擔起養育兒童的主體責任。

（三）組織結構：職能部門的變化

一般而言，政策變遷通常會涉及到政府機構內部政策制定決策權的重新分配，并體現在組織架構的變化上。與此同時，組織架構的變化反過來也會影響政策目標、政策范式和權力安排。

具體而言，組織架構的變化可以分為四種類型：解構/重構、加固、內部重組、新建[25]。進入新時代以來，我國兒童政策領域發生了多種類型的組織架構變化：在托育服務領域，發展托育服務的責任被賦予了新成立的國家衛生健康委員會，機構內原來的計劃生育部門被重構，其職能從計劃生育轉變為了支持家庭發展；在學前教育領域，教育部基礎教育司中的學前教育行政力量得到加強，相應地很多地方教育部門中也增設了學前教育處；在兒童福利領域，民政部先是在2016年成立了未成年人（留守兒童）保護處（隸屬于社會事務司），又于2018年機構改革時專門成立兒童福利司。民政部兒童福利司的設立，結束了我國沒有統籌兒童福利政策專門機構的歷史，是我國兒童福利事業發展中具有里程碑意義的事件。此外，是否在國家層面成立獨立的兒童機構（如兒童福利局）成為學界和社會討論的議題[26]。這些組織架構的變化標志著新時代兒童政策體制轉型的基本實現。同時，組織架構變化進一步強化了兒童政策從“家事”向“國事”的政策范式轉變，也使得更多的行動者和利益相關者加入了這一政策領域，為兒童政策的發展帶來了更多的資源，有利于新的兒童政策體制的鞏固和發展。

四、總結與展望

隨著中國特色社會主義進入新時代和“幼有所育”戰略的提出，我國兒童政策正在經歷體制轉型。這一轉型既體現在各個子領域政策的發展上，也體現在兒童政策整體的發展上。在這個過程中，舊的政策范式受到越來越多壓力源的挑戰，將兒童養育責任視作“國事”的新政策范式得以建立，兒童政策的行動者和利益相關者群體日益壯大，負責兒童政策制定與實施的相關行政機構也發生了重組與變革。這些變化標志著新的兒童政策體制在新時代的確立。兒童政策體制的這一轉型為兒童和家庭帶來了很多積極的影響。2020年12月，國家統計局發布的《2019年〈中國兒童發展綱要（2011—2020年）〉統計檢測報告》顯示，2010年《綱要》絕大部分指標已提前實現目標，其中，2019年學前教育毛入園率達到83.4%，遠高于70%的目標；兒童福利和救助保護機構數量穩中有升，孤兒生活質量持續改善，殘疾兒童專業康復服務能力穩步提高，兒童保護進一步完善[27]。

當然，新的兒童政策體制的制度化不是一蹴而就的。結合上文的分析，我們為新時代兒童政策體制的制度化發展提出兩點建議。第一，要繼續完善國家、社會、家庭在兒童養育中的責任分擔。從中央政策的層面看，“幼有所育”戰略目標的提出說明我國已經明確了國家應該分擔一部分原本歸家庭的育兒責任，但在很多子領域中分擔原則和機制尚未形成，鼓勵社會力量和家庭的政策措施也仍需細化和落實。同時，由于兒童相關的公共服務主要由地方政府負責，中央、省和地市級政府如何分擔也將影響到各項服務均衡發展。第二，要突出重點，集中力量發展重點領域，回應社會發展需求和民生需要。正如前文所言，兒童政策的內涵十分豐富，并且邊界在不斷擴展，均衡發展各個子領域既不現實也較難獲得好的效果。因此，當前兒童政策應該繼續堅持問題導向，重點發展關系到人民切身利益和社會經濟轉型的關鍵政策領域。例如，鑒于我國生育率不斷下降和老齡化不斷加速的現狀，以及“三孩”政策的實施，托育服務應該作為當前和未來兒童政策的重點發展領域之一。我國兒童政策應該繼續堅持“兒童優先”和“兒童利益最大化”的原則，不斷完善和提高所有兒童和家庭的福祉。