“互聯互通”的行業監管、競爭規制與多元價值平衡

鄧志松

（北京大成律師事務所，北京 100024）

引言

隨著我國數字經濟的發展及國家“強化反壟斷和防止資本無序擴張”要求的提出，大型互聯網科技公司的競爭規制成為我國執法者和司法者關注的重點，同時，新興產業的特殊性也使得反壟斷工作在實際推行中面臨多種挑戰。2019 年8 月，《國務院辦公廳關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》中提出了“尊重消費者選擇權，確?？缙脚_互聯互通和互操作”①國務院辦公廳，《國務院辦公廳關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》（國辦發〔2019〕38 號），來源自http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-08/08/content_5419761.htm.，“互聯互通”隨之成為互聯網平臺經濟領域新的熱點話題。

將“互聯互通”實際納入反壟斷執法和司法工作中，需要對這一概念的內涵與具體實踐方式進行厘清。從目前的各國實踐來看，在電信、金融等相關領域已存在對“互聯互通”的應用經驗，然而在競爭規制領域，對于“互聯互通”的理論與實踐尚未成熟。本文結合互聯互通在電信、基建、金融、政務數據等領域既有的行業監管實踐以及相關競爭規制實踐，梳理互聯互通的具體內涵，并從價值平衡和實踐操作的角度，探討平臺經濟領域互聯互通的競爭規制邊界。

一、互聯互通在行業監管中的中外實踐

行政法中的法律保留原則要求法無明文規定不可為，即行政機關只有在法律有明確規定的情況下才能做出積極的行政行為[1]?！盎ヂ摶ネā币诟偁幰幹祁I域為執法者和司法者所直接運用，應當以有法可依為前提。然而，我國現有立法并未對平臺間“互聯互通”的義務或概念予以明確，在電信等其他領域，相關法規、政策及法律實踐對這一概念有一定運用。從不同司法轄區的實踐來看，“互聯互通”發端于電信領域，國際及國內的電信監管法規對其概念有較為清晰的界定。

（一）中國實踐

1.我國電信領域“互聯互通”立法及司法實踐。在我國，“互聯互通”始于基礎電信市場的競爭機制引入。電信業改革開展后，為了解決新興電信企業基礎設施建設有限、用戶數量少、網絡覆蓋面小且容量不足的問題，國家要求將新興企業接入原有電信公司的電信網絡設施，借用其網絡資源和用戶資源，從而進入市場展開競爭[2]。2000 年，國務院頒布了《中華人民共和國電信條例》（以下簡稱《電信條例》），明確規定電信網之間應當實現互聯互通①參見國務院《中華人民共和國電信條例》（2000 年9 月25 日中華人民共和國國務院令第291 號公布）第十七條：電信網之間應當按照技術可行、經濟合理、公平公正、相互配合的原則，實現互聯互通。主導的電信業務經營者不得拒絕其他電信業務經營者和專用網運營單位提出的互聯互通要求。。自此，“互聯互通”這一概念被明確寫入行政法規。此后，我國的電信業互聯互通監管以該條例為基礎，通過一系列配套措施進行了細化和完善，最終形成了較完整的法律體系。對于“互聯互通”概念的認定，國務院《公用電信網間互聯管理規定》中指出，互聯是指“建立電信網間的有效通信連接，以使一個電信業務經營者的用戶能夠與另一個電信業務經營者的用戶相互通信或者能夠使用另一個電信業務經營者的各種電信業務”。

值得注意的是，網間互聯費用的結算是電信互聯互通中的一個重點問題。在我國，中國聯通、中國電信有廣泛布局的網絡設置，中國移動早期在寬帶資源上則相對欠缺，在互聯互通制度下，中國移動長期向二者繳納高額的網間結算費，其他中小電信企業接入前三者的網絡，并向其支付結算費。為扶持市場新進入者，激發市場活力，2020年5 月，工信部發布《關于調整互聯網骨干網網間結算政策的通知》，取消中國移動與中國電信、中國聯通間的單向結算政策，實行對等互聯，互不收取費用，同時，下調中國電信、中國移動和中國聯通對中國廣播電視網絡有限公司、中信網絡有限公司的互聯網骨干網網間結算費用，并對教育網、科技網、經貿網、長城網等公益性網絡與中國電信、中國移動和中國聯通的互聯網骨干網之間實行免費互聯。這一措施使得其他運營商訪問電信巨頭數據中心內的內容和服務時的成本顯著降低，為小型電信運營商提供了利好。

電信業的強制互聯互通要求，主要是針對由國務院確定的主導電信業務經營者，這點我國在司法實踐中予以論證。2007 年，北京掌中無限信息技術有限公司對騰訊提起訴訟，指控后者拒絕與其即時通信產品互通違反《電信條例》中互聯互通的規定，深圳中院法院經審理，認為用戶可以同時在手機上安裝原被告的產品，雙方之間沒有互聯互通并未間接限制用戶選擇權，傷害消費者利益，且騰訊不屬于主導的電信業務經營者，因而并未支持原告的訴訟請求②具體案情參見（2006）深中法民三初字第556 號。。

2.政務、醫療和金融等領域“互聯互通”概念的應用。除了電信業以外，我國法規政策中涉及互聯互通的要求還體現在政務網絡、公共數據、醫療信息的開放共享方面。在推進電子政務的背景下，實現政務數據平臺之間的互聯互通是減少行政審批環節繁復問題，提高行政效能，實現“一站式服務”、跨地域服務的必然要求，我國“十二五”規劃中也提出要“推動重要政務信息系統互聯互通、信息共享和業務協同”。對此，《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》《精神衛生法》等多個領域的部門法都提出了構建互聯互通的公共數字服務網絡及信息共享機制的要求。

近年來，金融領域也將互聯互通作為主要建設內容之一。2014 年4 月，滬港股票市場交易互聯互通機制“滬港通”試點獲批準施行，兩地的投資者委托當地交易機構，買賣規定范圍內的對方交易所上市股票。根據2020 年7 月央行及證監會第7 號文，金融業的互聯互通是指“銀行間債券市場與交易所債券市場的合格投資者通過兩個市場相關基礎設施機構連接，買賣兩個市場交易流通債券的機制安排”。

此外，互聯互通在基建領域也有所適用?！笆濉币巹澗V要將“加強基礎設施與周邊國家互聯互通”作為加快沿邊開放的措施之一。在《東盟互聯互通總體規劃2025》中，互聯互通被定義為“包括基礎支持和便利措施的物理的、制度的和人與人的聯系”。也有學者指出，這一互聯互通的重點在于一體化[3]。

（二）國外實踐

“互聯互通”這一名詞深深植根于我國本土化的語境，但在法律層面，尤其是電信網等領域的運用卻帶有“舶來品”的色彩。要對“互聯互通”在競爭規制領域的引入及應用進行理解，可同時參考域外的立法、執法和司法實踐。

1.美國電信領域“互聯互通”機制的建立。美國電信領域“互聯互通”（interconnection）機制的建立與大型企業壟斷市場、妨礙競爭的行為有直接關聯。1913 年，美國司法部（DOJ）對電信巨頭AT&T 提起反壟斷訴訟。隨后AT&T 和政府達成協議，該公司將不阻攔其他獨立的電信公司與其電話網絡互聯[4]。1974 年，DOJ 再次依據《謝爾曼法》對AT&T 提起反壟斷訴訟[5]。此時，AT&T 在美國電信運營及設備市場上擁有絕對的壟斷地位。DOJ 指控AT&T 實施了一系列壟斷行為，包括阻礙電信運營商、通用運營商、陸上移動通信服務提供商、國內衛星運營商及客戶自備終端設備與其系統的互聯互通。這一訴訟最終在1982 年以和解告終，根據和解安排，AT&T 剝離了其旗下22 家經營市話和地區性長話的子公司[6]。

然而，通過反壟斷法對AT&T 的拆分，并未使美國語音電話服務領域免于寡頭壟斷的困擾[7]。為了解決這一問題，1996 年美國頒布《電信法》，規定每個電信運營商負有直接或間接與其他電信運營商的設備或設施實現網間互聯的一般性義務，并從接入點、互聯質量以及協議的價格和條件的公平、合理、無歧視性等方面做出了具體規定[8]。根據美國《聯邦法規》（47 C.F.R.51.5），“互聯互通”（interconnection）的定義為“兩個網絡的連接，以實現流量的相互交換”。

2.“互聯互通”在廣播電視網領域的應用。在電話基礎上發展而來的廣播電視網領域同樣存在互聯互通問題。該領域的聯通涉及內容提供者、骨干網運營商、寬帶服務提供商等多個主體之間的關系，因互聯互通產生的糾紛也出現在這幾大主體之間。

2008 年，美國通信網絡運營商Sprint 以違反互聯協議為由起訴骨干網運營商Cogent，并三周內終止了雙方10 個互連點，Sprint 的消費者在兩天內無法獲取Cogent 傳輸的內容①Sprint 對Cogent 的起訴書請參見https://drpeering.net/archive/Sprint-v-Cogent-1-CL08-11367.pdf。。此外，內容提供者Netflix 于2014 年與有線電視服務商Comcast 之間達成的互聯協議也引發了關注。為了改善用戶獲取其內容的速度，原需通過Cogent 連接到Comcast 的Netflix，付費購買了Comcast 寬帶網絡的直接訪問權，雙方實現了直接互聯互通[9]。

（三）“互聯互通”的定義

從各國、各領域的實踐來看，“互聯互通”一般應用于不同主體，以及不同網絡之間相互連通，以實現相互傳輸資源的語境。例如電信網和廣播電視網通過連接實現數據傳輸，鄰國通過基礎設施相連實現物資和人才的流動。在其他場景下，互聯互通也意味著可以互相使用對方的網絡、系統或業務，例如“滬港通”“深港通”等機制使得兩地投資者能夠買賣對方交易所上市股票。

然而，網絡聯通和資源互換只能為“互聯互通”提供一個較為寬泛的界定，具體應當以何種手段實現主體間連接，又應當對何種類型、何種范圍的資源進行交換，現有的研究和實踐都仍較為有限。

二、“互聯互通”的概念厘清及競爭規制邊界

“互聯互通”在競爭規制領域的實踐尚未成熟，要從既有的立法、執法和司法實踐中總結出完善的內涵和應用進路存在一定困難。近年來，“互操作性”和“開放基礎設施”等與聯通相關的概念在一些反壟斷立法、司法中有所實踐。相較“互聯互通”，“互操作性”和“開放基礎設施”都涉及不同主體之間的互動，因而研究這兩個概念的內涵和在競爭規制中的應用對于厘清“互聯互通”的邊界或將有所裨益。

（一）“互操作性”的概念、特點及其中外實踐

“互操作性”（interoperability）近年來在數字領域被頻繁討論。對于平臺互操作性的要求，國內外多起案例、立法（及草案）均已有所涉及。例如《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（以下簡稱《平臺經濟指南》）就將承諾“不降低互操作性水平”作為經營者集中的救濟措施之一。

1.概念及其特點。從文義來看，“互操作性”的含義可以包括：（1）一個系統同另一個系統進行信息交換①本釋義來源于Oxford Learner’s Dictionaries，參見https://www.oxfordlearnersdictionaries.com/definition/english/interoperability。；（2）使用后者部分功能或設備②本釋義來源于Merriam-Webster 詞典，參見https://www.merriam-webster.com/dictionary/interoperability#other-words。；或者（3）二者共同作為一個整體被使用③本釋義來源于Cambridge Dictionary，參見https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/interoperability。。這一概念在信息領域被廣泛應用，其在不同文件、行業中定義有所差異，同時具有鮮明共性：例如在2004 年微軟濫用支配地位處罰案④具體案情請參見Case COMP/C-3/37.792 Microsoft（March 03,2004）。中，歐委會引用“軟件指令（1991）”⑤軟件指令（1991）全稱為Council Directive 91/250/EEC of 14 May 1991 on the legal protection of computer programs。，對“互操作性”的定義可概括為軟、硬件之間“交換信息及共同使用該信息的能力”。美國醫療信息與管理系統學會（Health Information Management Systems Society）在說明醫院系統間互操作性⑥依照美國相關規定，部分醫院應設置供病人獲取自身信息、醫院間獲取信息的API 接口。參見Centers for Medicare &Medicaid Services.CMS Interoperability and Patient Access Final Rule[EB/OL].[2021-08-02].https://www.federalregister.gov/documents/2020/05/01/2020-05050/medicare-and-medicaid-programs-patient-protection-and-affordable-care-act-interoperabilityand 及HIMSS.Interoperability&Health Information Exchange[EB/OL].[2021-08-02].https://www.himss.org/interoperabilityand-health-information-exchange.時則指出，互操作性指系統、設備之間交換數據、使用共享數據的能力。此外，我國現有的國家標準中也已體現出對這一概念的運用?！缎畔踩夹g公鑰基礎設施PKI 互操作性評估準則》（標準號：GB/T 29241-2012）中，將PKI 互操作性定義為，兩個以上PKI 系統或應用正確地交互和使用證書以及相關安全信息的性能。

從上述定義可以看出，“互操作性”主要應用于數字系統、應用領域，其內涵的核心在于不同系統、應用間的數據、信息的交換，這一內涵與“互聯互通”有一定的相似性。

2.反壟斷法下的中外實踐。

（1）歐美“互操作性”相關立法實踐?！盎ゲ僮餍浴边@一概念目前已被納入各司法轄區競爭規制的語境中，在壟斷行為和救濟措施中皆有呈現。在近期歐美競爭立法中，已經直接出現了“互操作性”相關的措辭。例如，2020 年12 月15 日，歐委會公布了《數字市場法》草案。該法案規定，某些大型在線平臺有義務保證其競爭者能以同樣的條件接入其操作系統、軟硬件功能并具有互操作性。同時，法案指出守門人可以采取符合比例的措施來確保第三方軟件應用不會損害守門人自身系統、硬件的完整性。

2021 年6 月11 日，美國國會眾議院公布了五項法案草案，其中Augmenting Compatibility and Competition byEnablingService Switching Act（“ACCESS 法案”）要求相關平臺設置接口（interface），以用于用戶信息轉移（portability），以及同競爭對手進行或維持互操作性。

（2）“互操作性”相關競爭執法和司法案例。目前中外關于“互操作性”的反壟斷案例主要有兩大類，一類是濫用市場支配地位案例，另一類是經營者集中附條件批準案例。在濫用市場支配地位方面，較有代表性的是歐盟微軟案（2004）和美國Facebook 案（2021）。微軟由于Windows 系統與競爭對手軟件互操作性問題，先后在歐盟、中國、俄羅斯引發反壟斷執法機構調查，其中，相關法域執法機構均對微軟相關行為是否構成濫用市場支配地位予以關注。

2004 年，歐委會在經過五年的調查后，對微軟做出處罰決定，認為微軟限制非微軟工作組服務器與Windows 的互操作性構成濫用市場支配地位中的拒絕交易①具體案情請參見Case COMP/C-3/37.792 Microsoft（March 03,2004）。。微軟就該決定上訴至歐盟初審法院，但法院最終支持了歐委會的決定。在本案中，太陽公司（Sun）請求微軟公司向其提供必需的兼容性信息，以使其工作組服務器操作系統（簡稱工作組系統）能夠與微軟公司的Windows系統兼容。請求遭到拒絕后，Sun 向歐盟委員會進行了投訴。

在市場力量方面，歐委會基于微軟的高市場份額、相關市場進入障礙，以及用戶PC 操作系統市場與工作組服務器操作市場的關聯，認定微軟在PC 操作系統市場具有市場支配地位。對于拒絕交易的行為，歐委會認為微軟的拒絕行為是其常規操作，眾多供應商均表示沒有從微軟取得互操性信息。并且，微軟曾向供應商提供了部分互操作性信息，但在升級后停止了提供，其行為構成對以往供應的中斷。對于競爭影響，歐委會認為，需要同時考慮微軟在用戶PC 操作系統市場具有的非一般市場力量，以及與用戶PC 操作系統的互操作性對經營者市場競爭的重要性?？紤]到市場上除了微軟之外并沒有其他的途徑能夠獲取互操作性信息，微軟拒絕許可的行為限制了技術的發展，并損害了消費者利益。最終，歐委會提出了開放接口文件的救濟措施。

我國工商總局也曾于2014 年對微軟公司進行反壟斷調查詢問，要求微軟公司就企業反映的微軟公司Windows 操作系統和Office 辦公軟件相關信息沒有完全公開造成的兼容性問題等相關問題在20 日內做出書面說明[10]。但該調查后續并未公開結果報道。

（3）美國Facebook 案（2021）。美國聯邦貿易委員會（FTC）對于Facebook 的訴訟案是互操作性在競爭規制領域一個較新的案例。本案中，FTC 指控Facebook 制定并實施了不允許競對與Facebook 之間具有互操作性的政策，限制了可能利用此互操作性吸引新用戶的潛在競爭者的成長，阻礙了第三方開發可能與Facebook 競爭的新應用或新功能。例如在2013 年，Twitter 發布了Vine 軟件，可供用戶拍攝和分享短視頻，Facebook隨即切斷了與Vine 的API 接口，使用戶不能獲取Facebook 的好友關系。FTC 認為相關行為構成濫用支配地位中拒絕交易，并就此向法院申請禁令。

2021 年，美國哥倫比亞特區地方法院以FTC對Facebook 具有市場支配地位的論證不夠充分為由駁回起訴。針對Facebook 限制競爭對手互操作性問題，博阿斯伯格法官認為，現有反壟斷法并沒有做出明確規定，而且“壟斷者沒有義務與其競爭對手打交道，這樣的拒絕通常是合法的”①具體案情請參見FTC v.Facebook,20-cv-03590,U.S.District Court,District of Columbia（Washington）。。

（二）開放基礎設施的概念、特點及其中外實踐

1.概念及其特點。除互操作性之外，《平臺經濟指南》也將“開放網絡、數據或者平臺等基礎設施”作為經營者集中的救濟措施之一。相關規定及案例并未對“基礎設施”進行明確定義，參考歐委會對微軟案的決定，其指出開放系統（open system）是保障產品間互操作性的一種方式，使得用戶可以自由地尋找替代商品。由此可見，開放基礎設施可能是實現互操作性的一種手段。而對其他產品開放，也意味著不同產品之間可以相互連接，因而與互聯互通亦有重合之處。

基于反壟斷法對拒絕交易濫用行為的一般理解，開放基礎設施這一概念或可同必需設施理論進行類比。反壟斷學界及實務界對于必需設施理論的討論由來已久。依照《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》，認定經營者是否拒絕交易相對人在生產經營活動中以合理條件使用其必需設施時，應當綜合考慮以合理的投入另行投資建設或者另行開發建造該設施的可行性、交易相對人有效開展生產經營活動對該設施的依賴程度、該經營者提供該設施的可能性以及對自身生產經營活動造成的影響等因素。

2.反壟斷法下的中外實踐。開放基礎設施的相關規定在我國現有的反壟斷法規中已有所體現，除了上述《平臺經濟指南》外，《關于汽車業的反壟斷指南》中指出，汽車售后維修通常有賴于特點品牌汽車的技術信息，而汽車供應商往往是該信息的唯一來源，為了保護汽車售后市場的有效競爭，具有支配地位的汽車供應商無正當理由不應限制相關信息的可獲得性；《關于知識產權領域的反壟斷指南》中也對具有市場支配地位的經營者拒絕許可知識產權的行為進行了規制（尤其是其知識產權構成生產經營活動的必需設施時）。

從司法角度來說，在多起境內外訴訟中，開放基礎設施的問題也被提及，例如云南一柴油生產商就曾因中石化公司拒絕將其產品納入銷售體系提起反壟斷訴訟：2014 年，云南盈鼎公司對中石化云南分公司和中石化公司提起反壟斷訴訟，認為后者拒絕將其生產的地溝油制生物柴油納入銷售體系的行為構成濫用支配地位中拒絕交易。本案經中院一審、高院二審和最高院再審，最終最高院駁回上訴申請②具體案情請參見（2017）最高法民申5063 號。。本案中，法院主要考慮的因素在于中石化公司的行為不具有排除、限制競爭效果。

此外，上述美國FTC 訴Facebook 案、美國反壟斷相關草案等，同樣可從開放基礎設施的角度進行理解。Facebook 案中法官James E.Boasber 對拒絕交易在美國司法下的認定及問題進行了系統性闡述。法官指出，一切競爭均是有損競爭者的，并不能認為支配企業的行為排斥了經營者就必然構成濫用，法院認定拒絕交易應綜合考慮對創新的影響，且強迫交易會使得法官不得不對交易安排、交易條件等做出決定，還可能導致合謀的風險，而這是反壟斷法最應該規制的行為。

（三）互聯互通的競爭規制邊界

基于上述案例及規定，“互聯互通”“互操作性”或“開放基礎設施”三種概念實質上都涉及經營者間的開放合作關系，尤其涉及在特定經營者具有市場支配地位的語境下，其與第三方合作與否可能對市場競爭產生影響?？傮w而言，在競爭規制的語境下，“互聯互通”與“互操作性”和“開放基礎設施”存在相互交叉和包含的關系，如需明確“互聯互通”在競爭規制中的邊界，則“互操作性”和“開放基礎設施”的既有反壟斷執法和司法實踐可以為我們提供參考。

首先，從主體關系而言，依照上述案例及規定，互聯互通可能適用于縱向關系之間（例如軟件與操作系統），也可能適用于橫向關系中（例如美國醫療體系規定及中國管道天然氣開放管網相關政策）。其次，盡管“互操作性”和“開放基礎設施”在概念及特點上存在一定的差異，但執法機構對于其競爭規制思路類似，多以反壟斷法下對于“拒絕交易”這一行為的規制為由展開調查或提起訴訟。

然而，具體就個案而言，司法者和執法者基于反壟斷法對于經營者具體行為的分析思路可能各有側重。在美國FTC 訴Facebook 案中，法院對拒絕交易的考量更偏重于交易的合理性。而在歐盟微軟案中，歐委會明確指出，歷史交易情況僅是認定拒絕交易時考量因素之一，其更多關注相關行為對市場競爭的影響。在掌中無限案中，深圳中院重點考慮的是經營者是否對互聯互通具有明確的法定義務。在云南盈鼎公司案中，最高院及一、二審法院的關注重點在于交易請求是否成立，以及交易行為的排除、限制競爭效果。此外，雖然上述案例均未明確適用必需設施理論，但部分案件對經營者依賴性的分析，與必需設施存在一定的相通之處。

另外值得注意的是，從我國法規及司法、執法實踐來看，我國對經營者間互聯互通的許可持較為謹慎的態度。從涉及“互操作性”的經營者集中案件來看，反壟斷局并未要求經營者履行其從未從事過的交易，而僅要求經營者保持一貫的商業做法、繼續開放系統。并且，在《平臺經濟指南》第二十一條中，其救濟措施內容為承諾“不降低互操作性水平”，而非提高或開始進行產品互操作。此處做法與歐盟、美國對拒絕交易的處理具有一定相似性，即均考慮經營者是否已切實地從事過相關交易，目前經營者是否終止了其原有的持續性交易。

三、多元價值平衡及復雜實操問題

（一）互聯互通需要進行多元價值平衡

雖然基于互操作性和開放基礎設施的實踐，互聯互通在競爭規制中的應用或許可以以拒絕交易作為進路，但實際上，反壟斷執法者和司法者要實際使用這一概念，仍將面臨許多困難?；ヂ摶ネㄉ婕鞍ń洜I者和用戶在內的多方主體，是否實行互聯互通、以何種方式實行互聯互通，都會對相關主體的利益造成重大影響。實行互聯互通首先需解決多元價值、多重法益平衡的問題。

1.企業的公平競爭權益。首先，要求經營者之間互聯互通看似使市場更為開放，然而脫離了經營者之間公平友好的商務合作談判的場景強制推行互聯互通，可能會對行業的競爭秩序造成嚴重的負面影響。

在互聯網行業，平臺收集、存儲、編排、管理和傳播用戶數據，都需要投入資金、技術、服務等經營成本，在我國既往的司法實踐中，已作為一種“競爭性權益”獲得保護。例如2017 年新浪微博母公司起訴字節跳動抓取、復制其平臺內容的不正當競爭行為，指稱后者利用技術手段抓取或由其公司員工以人工復制的方式大規模獲取源發自新浪微博的內容，并緊隨其后發布，搶奪新浪微博平臺熱度。在判決中，法院指出，新浪微博通過長期、大量的經營成本投入，設立、維護和發展平臺，從而建立起市場競爭優勢，獲取商業利益。該平臺展示的內容不是單純的用戶生成的，而是原告公司投入經營資源和服務之后的成果，“本質上是一種競爭性權益”。字節跳動移植新浪微博內容的行為幾乎不用任何成本，卻能借此迅速建立起自身的競爭優勢，與新浪微博展開市場競爭，其行為具有不正當性①具體案情請參見（2017）京0108 民初24530 號。。

在大數據時代的背景下，數據所具有的價值超越以往任何時期，愈來愈多的市場主體投入巨資收集、整理和挖掘數據。如果強制要求平臺對其他經營者實行數據互聯互通，允許其他經營者“搭便車”，平臺前期的投入將不能獲得有效回報，其進行創新、改善技術和服務的積極性也會受挫，不利于鼓勵商業投入、產業創新和誠實經營，最終損害健康的競爭機制[11]。

2.用戶的個人信息保護權益。其次，平臺間數據的互聯互通還直接關系到數據主體——用戶的利益。雖然數據互聯互通可能給用戶帶來一定程度上的便利，但也可能使得用戶的個人信息面臨更高的泄露風險。正如2016 年歐盟委員會《關于數據可攜權的指南》中指出的，數據可攜權的目的是方便個人管理數據，如果接收數據一方把它用作營銷目的，那數據主體的權利和自由就得不到尊重[12]。

（二）互聯互通需要解決復雜的實操問題

除了價值問題外，互聯互通在具體落實上也困難重重。電信領域通過數十年的立法和實踐建立起了互聯互通的制度框架，而若要在其他領域對這一制度推而廣之，那么在具體的制度設計和落實上可能存在許多復雜的實操問題。

1.互聯互通的主體?；ヂ摶ネㄊ紫纫鉀Q的問題是，要實現哪些主體之間的互聯互通。從前文對案例和規定的梳理來看，互聯互通的適用可能不僅限于縱向關系，還包括橫向關系、相鄰關系。底層操作系統對于上層應用可能扮演著基礎設施的角色，其往往具有規模大、成本高，上層應用難以復制的特點。并且，應用與操作系統之間并沒有直接的競爭關系，互聯互通并不會對系統層的競爭優勢造成太大的削弱。而如果給橫向的競爭者之間也加以互聯互通的義務，則應用之間的可替代性可能會大幅提高，一方應用通過投入成本、進行創新而取得的競爭性權益可能會被不當削弱，市場競爭秩序也會受到影響。試想，如果要求拼多多、京東、淘寶等所有的購物平臺之間都實現互聯互通，互相可搜索、支付通用、聊天互通，即使技術上的障礙可以解決，但不同的購物平臺乃至商家之間的競爭會受到怎樣的沖擊？因此，如果要求平層之間也進行互聯互通，則可能需要基于個案分析，謹慎適用這一制度。

從現有平臺的社區規范來看，多數平臺都對第三方借助平臺營銷、外鏈引流做出了限制②例如Twitter 社區規范https://help.twitter.com/en/rules-and-policies/twitter-rules；Facebook 社區規范https://help.twitter.com/en/rules-and-policies/twitter-rules；《微博商業行為規范辦法》https://service.account.weibo.com/roles/banfa；及《抖音封殺第三方外鏈：官方回應》，https://www.163.com/dy/article/G75M2TQ5051189P5.html。，各大應用均未實現互聯互通，已成為一種行業慣例。從消費者的角度，應用層未互聯互通并不會妨礙消費者同時下載使用多個應用，這與系統層拒絕互聯互通應用層是截然不同的。

2.互聯互通的內容。除了互聯互通的主體，還需考慮對哪些內容進行互聯互通的問題。出于數據安全考慮，如果要求不同平臺之間進行數據的互聯互通，是否應當嚴格要求平臺已對數據進行脫敏處理？從既有案例來看，平臺間互聯互通的內容可能包含個人信息，例如在FTC 訴Facebook 案中，FTC 以后者拒絕為競爭對手提供用戶好友關系為其反競爭行為的例證，而好友關系在我國的法律框架下可能屬于個人信息③參見《信息安全技術個人信息安全規范》（GB/T 35273-2020）。。如果平臺間要進行個人信息的互聯互通，那么在授權上又可能存在很大障礙。根據《中華人民共和國個人信息保護法（草案二次審議稿）》，其應當向個人告知接收方的身份、聯系方式、處理目的、處理方式和個人信息的種類，并取得個人的單獨同意。這一“通知+同意”的要求顯然會對平臺造成較重負擔。

3.互聯互通的方式。從目前各國的立法和司法來看，數據平臺間的互聯互通、互操作性應如何實施主要是通過個案體現的，仍缺乏統一的界定，許多具體措施在落實上都可能存在困難。例如，《通用數據保護條例》（GDPR）中所確立的數據可攜權是實現互聯互通和互操作的一個可能的途徑，但這一權利本身在落實上存在較多限制。首先，數據可攜權需以“技術可行”為前提，這表明GDPR 并沒有將可攜權上升到強制性推廣的程度，而是給市場留有了一定空間。此外，根據歐盟《關于數據可攜權的指南》，數據可攜權的實施還有一個限制條件，即不能對他人的權利或自由產生負面影響。這一他人既可能包括其他數據主體，也可能包括作為數據控制者的平臺，這就使得可攜權在行使時，對數據的范圍和處理方式都有較高的要求。此外，該指南還指出，數據可攜權不適用于由服務商通過算法生成的個人數據。這一要求顯然旨在保護數據控制者的合法權益，但實踐中如何區分不同的個人數據，也存在較大困難。

4.互聯互通的費用。最后，網間費率的確定問題一直存在于電信業的互聯互通中，此前我國的實踐是由政府指導定價。如果將互聯互通推而廣之至其他領域，那么是否應該允許提供資源的一方通過收費獲得另一方的補償？如果互聯互通費用定價太高，可能會使得這一制度的原本目的難以實現；而如果定價太低，又可能使得經營者損失的競爭性權益不能得到有效的彌補，那么是否應當允許平臺之間自行協商費率，還是應當由政府或法院介入定價？如果由公權力介入定價，那么具體應當如何確定費率又會是一大難題。實際上，這一問題也是必需設施理論推行中面臨的一大主要阻力。許多學者指出，強迫公司按照必需設施原則進行交易，可能會使得司法者面臨過多確定交易條款和價格的棘手任務[13]。

四、以互聯互通行競爭規制：審慎引入，兼聽則明

互聯互通的概念最早出現在國內外的電信領域，我國《電信條例》強制要求主導的電信業務經營者與其他電信業務經營者進行互聯互通。另外，在石油天然氣管網、金融、政務數據等領域，也存在要求互聯互通的法律規定。在反壟斷領域，我國雖然沒有關于互聯互通的法律和實踐，但已有關于“互操作性”和“開放基礎設施”的法律和實踐，這兩個概念可以考慮納入廣義的“互聯互通”范疇，但其適用目前僅限于經營者集中審查程序中的附條件救濟環節，在對壟斷行為的規制中的應用仍缺乏法律依據和實踐的驗證。

傳統的反壟斷法一般不會限制經營者自由選擇自己交易方的權利①具體案情請參見Verizon Commc’ns Inc.v.Law Offices of Curtis V.Trinko,LLP,540 U.S.398,408（2004）。，因而在競爭規制中引入需要強制經營者進行交易的手段，尤其需要謹慎。雖然“互操作性”和“開放基礎設施”已有部分實踐，也已存在必需設施等相關論述，但理論和制度體系仍不成熟，域外執法者和司法者在運用這兩種制度時也尤為審慎，以避免對于競爭的不當介入引起負面效果。而對于互聯互通而言，在立法沒有對企業一般性義務做出明確規定的情況下，要求競爭對手之間互聯互通仍缺少理論依據，在實踐中也缺少可供參考的實操指引。若以開放市場為目的貿然實施，可能會引起嚴重的市場競爭秩序混亂，挫傷企業創新和經營的積極性，最終損害社會總福利[13]。

電信領域互聯互通制度在域外的建立經歷了數十年的立法和實踐摸索，而移植至我國后也經過了反復的調整和改善，要將這一制度推行至數字市場，必然也會面臨重重困難。數字企業的互聯互通背后涉及多元價值平衡和復雜實操，為了應對這一問題，歐盟和美國都在以立法、司法、執法等多重形式嘗試尋找解決方案?；诖?，筆者認為，我國反壟斷語境下的互聯互通仍處于“摸著石頭過河”的階段，如貿然推行這一制度，可能會對競爭秩序起到負面影響?；ヂ摶ネC制關系到多方主體的切身利益，在我國的數字市場競爭規制中引入互聯互通機制，宜應聽取多方意見，進行充分的討論，并借鑒域外經驗，解決互聯互通的各類復雜實操問題，平衡包括消費者在內的不同主體間的切實利益，以保障市場有序競爭和創新活力，推動數字經濟健康發展。