省級新型基礎測繪體系建設的廣東實踐與思考

張永利,唐嘉琪,李慧姝

（1.廣東省測繪產品質量監督檢驗中心，廣州510600；2.華南師范大學地理科學學院，廣州510631；3.自然資源部華南熱帶亞熱帶自然資源監測重點實驗室，廣州510631；4.廣東省國土資源技術中心，廣州510600）

1 引言

基礎測繪是為國民經濟和社會發展，以及為國家各個部門和各項專業測繪提供基礎地理信息而實施測繪的總稱，是一項基礎性、公益性事業。其主要由政府進行財政投入，為中國的經濟建設、國防建設、社會發展和生態保護等方面提供地理信息的保障。經過幾十年的發展，基礎測繪取得了輝煌的成就［1-2］。

黨的十八大以后，測繪事業進入新時代，迎來新的發展階段。2015年，《全國基礎測繪中長期規劃綱要（2015—2030年）》明確了2015—2030年全國基礎測繪的發展目標和重點任務，提出了構建新型基礎測繪體系的目標。廣東省委省政府高度重視基礎測繪工作，“十三五”期間，省市基礎測繪資金投入進一步加強，廣東省在構建新型基礎測繪體系方面取得了一系列的實踐成果，強化了基礎測繪支撐能力，提升了基礎測繪服務效能，在服務全省經濟社會發展大局中發揮了重要作用。2021年《廣東省基礎測繪“十四五”規劃》出臺［3］，明確了“十四五”期間廣東省基礎測繪發展總體思路、發展方向、主要任務、重大工程。由于基礎測繪的基礎性、服務性的屬性需要與時俱進，面對適應新形勢、滿足新需求、解決新問題、做好新服務等一系列挑戰，應當在新時期、新發展階段準確把握測繪工作的根本定位，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，建設高質量發展的國土空間布局和支撐體系，系統布局新型基礎設施建設，加快數字化發展［4］。隨著智慧城市、大數據、云計算、人工智能等方面的建設，廣東省只有在基礎測繪方面不斷地優化數據采集、細化數據處理、強化成果管理、拓展成果應用、深化標準研究，才能滿足新時代的國家基礎測繪工作的需要。因此，新型基礎測繪體系建設是亟需解決的問題。有學者針對新型測繪體系建設的不同領域展開研究，如施建石建議發展服務型的基礎測繪工作，解決成果應用、體系建設的問題［5］；張繼賢展開了對新型測繪的產生背景和科學內涵等問題的研究［6］；李維森則展開新型基礎測繪的建設體系進行探索［7］等。學者們的研究說明了新型基礎測繪體系迫切需要在新的時代背景下進行設計，但目前省級新型基礎測繪體系構建仍面臨兩個實際問題：一是當前尚未有研究對省級基礎測繪工作現狀進行系統的梳理，我們尚不能明確地把握省級基礎測繪發展脈絡；二是未來省級新型基礎測繪工作的核心還需要進一步明確。因此，本研究以廣東省為例，探討省級新型基礎測繪體系構建的思路，為《廣東基礎測繪十四五規劃》的實施和政策機制構建提供參考。

2 我國基礎測繪體系的發展歷程與簡要回顧

新中國建立初期，百廢待興，裝備落后，物資匱乏。在測繪人員的不懈努力下，建立了1954北京坐標系，基本完成全國大陸范圍內的國家天文大地網、精密水準網（國家一、二等水準網）、重力網布測。1975年，我國測繪工作者測得珠峰高程為8 848.13 m，這一數據得到國際社會的認可［8］；1978年我國開始建立新的大地坐標系——1980 西安坐標系。這些工作的開展為我國的現代化建設事業奠定了堅實的測繪工作基礎。

改革開放以來，隨著現代測繪科技的發展，傳統測繪技術向現代化的數字化、信息化的測繪技術轉變，全球衛星定位技術、數字攝影測量技術、地理信息系統技術和高分辨率對地觀測技術加快了地理信息的獲取、處理與更新速度。1982年完成全國一、二等天文大地網布測與平差；1985年前后，原國家測繪局提出國家基礎地理信息系統（NFGIS）建設，全國1∶100 萬國土基礎數據庫、1∶5 萬數字高程模型數據庫等先后建立完成，為國民經濟信息化提供了數字化空間信息平臺［9］；1995年，國家決定在全國范圍內對基礎測繪實行分級管理，1999年完成國家一等水準網的第二期復測［10］。

進入21世紀，我國地理信息數據庫建設取得重大進展，多比例尺數據庫、國家航空航天遙感影像數據庫等逐步建成并持續更新，我國首顆民用高分辨率衛星資源三號發射成功并得到廣泛應用［11］；國家地理信息公共服務平臺建設成效顯著，數字城市建設逐步展開，在國家重大項目、地方經濟發展、應急救急保障等方面發揮了重要作用；2004年國家基礎測繪設施項目通過竣工驗收［12］；2005年組織開展珠峰高程復測，獲取了珠峰巖石面海拔精確高程為8 844.43 m［8］，標志著人類對地球的認識達到新的高度。2008年7月，2000 國家大地坐標系正式啟用［13］；國務院印發《全國基礎測繪中長期規劃綱要（2006—2020）》與《關于加強測繪工作的意見》，基礎測繪戰略地位進一步夯實。2012年6月，國家現代測繪基準體系基礎設施建設一期工程啟動，建成全國衛星導航定位基準服務系統，可提供分米級、厘米級實時導航定位服務和毫米級事后定位服務。我國測繪項目從陸地向海洋拓展，海島（礁）測繪工程一期工程初步建立了陸海一致的高精度海島（礁）測繪基準體系。為了適應新發展形勢，加強測繪管理，促進測繪事業發展，保障測繪事業為經濟建設、國防建設、社會發展和生態保護服務，維護國家地理信息安全，《中華人民共和國測繪法》于2017年4月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議第二次修訂后頒布實施。2020年獲取了珠峰海拔最新精確高程為8 848.86 m。

3 近年來廣東新型基礎測繪建設實踐

“十三五”時期，廣東省基礎測繪工作聚焦高質量發展，圍繞經濟社會發展需要和省委省政府重大決策部署，以及自然資源中心工作做好基礎保障服務，開展了現代測繪基準體系建設、數據獲取、數據生產、基礎地理系統建設、地理國情監測，以及測繪技術裝備等六大方面的工作，取得了較好的成就［14］，廣東省基礎測繪支撐能力顯著增強。初步建立陸海統一空間定位現代測繪基準框架；精化和優化了廣東高精度現代大地控制網、似大地水準面。完成北斗衛星定位連續運行參考站網更新升級、深度基準建設；提供基于2000 國家大地坐標系的全天候高精度實時定位服務；時空數據服務更及時、更精細，多尺度高分影像獲取，發布周期進一步縮短，時效性不斷增強；首次獲取全省機載LiDAR 激光點云數據，測繪產品體系更加完善。廣東省連續運行衛星導航定位服務系統（GDCORS）、北斗地基增強服務平臺、三維基礎地理信息數據庫；智慧廣東時空信息云平臺、“粵政圖”、測繪地理信息監管與服務平臺等公共服務手段更新完善。管理方式不斷優化，落實測繪資質“證照分離”改革措施，建立聯合測繪制度，推進“多測合一”。技術裝備不斷增強，業務支撐體系不斷完善。同時，基礎測繪服務自然資源和重大戰略實施的作用愈發突出，為粵港澳大灣區建設戰略實施、國土空間開發、測繪基準建設、數字政府改革建設、安全風險預警預測與災后救援行動［15］、鄉村振興、省政府南粵古驛道活化、水系勘測［16-17］、資源勘查與生態修復等工作提供多元化地理信息服務［18］。測繪服務經濟社會發展和民生保障的效益持續提高，為數十家省直部門、科研院所提供了海量的基礎地理信息支持?；A測繪驅動地理信息產業發展作用愈發凸顯，促進全省測繪地理信息產業發展，為地理信息產業發展創造機遇，引導地理信息成果全面融入互聯網、物聯網等新興產業。

4 廣東實施新型基礎測繪的機遇與挑戰

4.1 廣東實施新型基礎測繪的基礎條件

廣東省委省政府高度重視基礎性、公益性工作。對基礎測繪工作，廣東省有較穩定的經濟基礎與資金投入，“十三五”期間廣東測繪地信直接服務總產值約500億元。廣東省有較完整的測繪事業組織管理體系，多年來不斷優化管理方式，落實測繪資質“證照分離”改革措施，建立聯合測繪制度，推進“多測合一”技術裝備不斷增強，業務支撐體系不斷完善。廣東省有較好的地理信息數據基礎，“十三五”期間，初步建立陸海統一空間定位現代測繪基準框架；精化和優化了廣東高精度現代大地控制網、似大地水準面。完成北斗衛星定位連續運行參考站網更新升級、深度基準建設；獲取全省機載LiDAR 激光點云數據，測繪產品體系更加完善。建設廣東省連續運行衛星導航定位服務系統（GDCORS）、北斗地基增強服務平臺、三維基礎地理信息數據庫；智慧廣東時空信息云平臺、“粵政圖”、測繪地理信息監管與服務平臺等系統或平臺不斷建設或更新完善。廣東省有較好的人才儲備，根據廣東省統計年鑒，截至2020年，廣東省共有154 所高等院校，其中有2 所985 高校，4 所211 高校，2020年廣東省高等學校畢業生數為55.01 萬人。2018年全面啟動數字政府改革工作，2021年《廣東省數字經濟促進條例》頒布實施。廣東省有較好的科技創新環境，一系列政策優惠（如稅收優惠等）相繼出臺對產業進行扶持，同時，粵港澳大灣區的建立為廣東省對外交流添磚加瓦。近年來廣東省的創新平臺蓬勃發展，多個國家重點實驗室、國家工程技術研究中心、國家工程實驗室、國家企業技術中心、高新技術企業等先后建立［19-20］。廣東省有較好的政策環境優勢，2021年《廣東省數字政府改革建設“十四五”規劃》印發，明確2025年全面建成“智領粵政、善治為民”的“廣東數字政府2.0”，提高政務服務水平、省域治理能力、政府運行效能、基礎數據市場化水平等，促進數字經濟高質量發展，使改革發展惠及全體人民［21］。

4.2 廣東實施新型基礎測繪的迫切需求

盡管廣東省在基礎測繪領域取得了長足的發展和進步，但省級測繪管理仍存在一些機制障礙?；A測繪省市統籌、新技術應用和面向業務的保障能力仍需要進一步提升；傳統以制圖為目標的基礎測繪產品形式已不適應當前時空化、實時化、多樣化、精細化、個性化、智能化的需求?；A測繪技術要素和數據優勢的要素支撐效益仍未有效釋放，基礎測繪與自然資源管理各業務的統籌安排、技術銜接和協調推進還不夠深入，基礎測繪成果社會化服務不足，快速應對突發公共事件的應急測繪保障能力仍需提升，地理信息產業支持力度亟需加強。同時具有現有基礎測繪分級管理等體制問題，測繪成果定義革新不足，成果等級保護機制不健全，測繪成果廣泛應用與保密的矛盾日益突出，地理信息安全監管的認識和機制建設落后于經濟社會發展，創新意識亟需加強。同時，傳統基礎測繪生產管理服務模式仍有生產作業、質檢控制、項目計劃安排等方面的慣性影響。

廣東省是海洋大省，海洋經濟活動在全國具有突出優勢。海洋測繪是海上一切經濟活動的基礎和先導，但目前廣東省海洋測繪領域總體上較為薄弱，近岸海域基礎數據不足且較為陳舊，陸海統一測繪基準體系尚未完備，缺乏大尺度、高精度水深及相關產品。發展不平衡問題也是廣東新型基礎測繪的主要挑戰之一，仍面臨著基礎測繪尚未完全適應社會主要矛盾變化、發展不平衡不充分等問題，主要包括珠三角和粵東西北經濟發展不平衡導致的資金投入、基礎建設、高端人才等不平衡。

5 “十四五”時期廣東測繪工作的主要任務和重大工程

針對廣東實施新型基礎測繪的一系列發展機遇與主要挑戰，2021年9月，經省政府同意，省自然資源廳印發了《廣東省基礎測繪“十四五”規劃》?！兑巹潯访鞔_了“十四五”時期廣東測繪工作共有四大主要任務。主要任務內容重點體現在以下四個方面：一是加強遙感影像數據獲取和更新，加快實施基礎地理信息數據整合更新和三維數據統籌利用，實施海岸帶測繪，夯實地理信息數據基礎，服務粵港澳大灣區、“一核一帶一區”和海洋強省建設等重大戰略，助力我省高質量發展；二是加強“數字政府”改革建設數據服務，加強政務地理信息應用，強化地理國情監測和自然資源管理測繪服務，促進地理信息數據融合共享，支撐政府決策，助力治理能力現代化；三是加強時空導航定位服務體系建設與應用，做好應急測繪、公益性地圖等測繪服務工作，助推鄉村振興和地理信息產業發展；四是大力推進新型基礎測繪保障體系建設，增強測繪基準服務和二三維一體化數據管理與服務能力，促進測繪地理信息服務的有效供給，形成服務保障新格局。

《廣東省基礎測繪“十四五”規劃》針對新時期基礎測繪發展面臨的機遇與挑戰，明確了新發展大環境下基礎測繪的重點，梳理了廣東經濟建設、社會發展、生態保護和維護國家地理信息安全等方面對基礎測繪的需求，策劃發展任務與重大工程，夯實基礎，積極改革，服務民生，全面構建新型基礎測繪體系，確?；A測繪在新時代經濟社會中繼續發揮好基礎性、保障性和先行性作用，助力廣東經濟社會高質量發展。

6 “十四五”期間構建廣東省級新型基礎測繪體系的思考和建議

為進一步厘清廣東省基礎測繪工作現狀，全面系統掌握基礎測繪成果、基礎測繪管理、成果應用于服務體制機制，做好“十四五”目標任務分解落實，有機推進廣東省級新型基礎測繪體系建設，提出如下建議：

（1）提高站位，準確認識基礎測繪工作是推進新時代時空基礎設施建設的核心任務。面向新基建時代的基礎測繪，目標和作用已遠遠超出了測制數據、繪制地圖的范疇，而是為下一代新興科技的廣泛應用和民生改善提供統一的空間數據基礎和空間定位基礎。

（2）時空基礎設施標準統一、管理統一、協調推進、共建共享是推進各項基礎測繪工程的核心目標。推動省市在衛星導航定位基準站建設備案、運行維護和監督管理等方面，建設跨地市跨部門的綜合管理、聯合監管與應用平臺。整合全省衛星導航定位基準站，省市CORS 由獨立運營逐步轉向統籌管理，繼續加強與其他行業共建共享，推動全省各類站網資源的深度融合。海陸統一衛星定位基準的統一建設，陸海統一、地上地下、時空連續數據建設統籌構建；各類市場主體參與的數據資源和基準站網的分類分級安全監管；陸海一體自然資源數據與基礎地理信息數據建設的統籌協調推進，加強海洋地形地貌測繪、海島礁測繪、海洋資源調查、底質調查等涉?；A工作的統一實施，降低運行成本，加強成果的適用性。持續推進業務類空間數據與基礎地理信息數據的融合更新，相互支撐，共融共生，互通有無水平要不斷提高。

（3）時效性等于服務能力和保障能力，是新興基礎測繪體系構建的成敗的關鍵考核指標。全面提升基礎地理信息前端數據采集供給能力，為實現全天候、快速、準確地發現識別空間信息變化情況提供支撐。

一是建立遙感影像數據快速獲取和更新體系。增強影像智能解譯能力，加強新技術研發，結合人工智能深度學習技術，開展多期遙感影像變化圖斑自動提取、專題遙感影像解譯等工作，變化圖斑原則上按月提取，其他專題解譯按需生產。逐步建立起多源、多分辨率航天、航空遙感影像的統一獲取、處理、管理、應用共享機制。

二是建立基礎地理信息矢量數據整合更新機制。持續深入推進基礎地理信息矢量數據多源數據整合更新工作，采用多源數據整合（融合）的模式，替換傳統完全通過影像生產矢量數據的模式，降低更新周期與成本，提升數據質量。改變全要素矢量數據更新方式，形成時空屬性的，多尺度的，與業務工作緊密結合的矢量數據更新機制。從位置精度與屬性精度兩方面持續提升數據質量，不斷提升數據現勢性。增強標準化地名地址數據整合更新，實現地名地址數據快速常態化更新，通過整合加工等標準化處理工作形成地名數據和地址數據，采用時空數據模型進行管理，構建標準化地名地址時空數據庫，突出地名地址數據的關聯作用，實現地理空間信息與行業、社會經濟信息聯通。

三是開展地理場景建設與應用實踐。利用基礎測繪成果形成三維立體自然資源“一張圖”的數據底板，在二維空間管理基礎上擴充三維數字空間環境，實現地下、地表、地上、陸地、海洋多種空間的自然資源精細化管理。通過省級三維地理信息數據建設，充分利用三維基礎地理信息數據建設成果，開放三維數據共享服務和三維空間分析服務，為全省自然資源綜合調查監測、國土空間規劃、確權登記、用途管制、監管執法等業務提供統一地理空間框架支撐；通過城市級三維數據建設，以大數據、地理信息、虛擬現實、物聯網、三維可視化等技術手段為基礎，實現城市數據資源在三維系統內的有效集成與展示，為城市規劃設計、城建管理、公共管理等智慧城市管理提供可視化的決策分析服務。

（4）新型測繪服務保障模式是發揮基礎測繪要素支撐作用的關鍵環節。要積極推進傳統成果管理與提供的思維方式轉變，按需形成動態發布服務，動態成果質量把控，動態管理使用的新服務模式。新型服務模式牽引新型成果體系，新型成果體系牽引新型生產體系，新型生產體系需要新型保障體系（包括體制機制）。

一是新產品模式構建。產品模式的構建主要圍繞傳統產品提質增效和新型產品創新為主，提升“一庫多能、按需組裝”的數據庫管理和產品輸出能力建設。包括：傳統產品提質增效。提升省級各項目間數據生產的流程銜接，對派生產品（新型產品）進行產品生產分析及流程結構調整，理清項目聯合生產的工作流程。滿足高效服務的需要，將年度固定版本式數據供給模式轉變為按需準實時供給模式。有序部署各類基礎地理信息相關項目更新工作，能快速動態更新基礎地理信息數據相關產品，使豐富的地理信息資源實現聯動更新。新型產品的設計與構建。不斷完善并提升原有產品的供給能力，如紙質地形圖、數據產品及在線可視化地圖的同時，與自然資源數據與管理需求深度結合，立足于自然資源“兩統一”職責和政務服務的實際需求，以滿足多樣化需求的網絡化定制服務為主要生產服務方式，打破單一、呆板、離線的傳統服務模式。突破原有成果的尺度、精度定義的模式，建立成果的動態定義，比如按月發布的政務、公眾版影像成果，按業務需求的專題成果。

二是新型標準機制建設。深化落實《廣東省地理空間數據管理辦法》，加強地理空間數據管理，規范地理空間數據獲取、生產、更新、處理和歸集，促進地理空間數據的共享和應用。做細審核管理，做實標準建設，暢通共享渠道，強化安全保障。構建省市聯動更新機制，基于廣東省基礎地理信息時空數據庫，將以往“數據割裂、管理脫節”的生產體系，升級為“數據統一管理、更新一體聯動”的新模式。發揮“雙驅驅動”優勢，賦予廣州、深圳在數據獲取、技術支撐、機制創新更大的主動權，為粵港澳大灣區基礎地理信息數據強支撐；省級基礎地理信息數據在政務服務應用方面強保障，省市區域協調發展，重點對粵東西北地區提供基本數據保障。推動基于“多測合一”兼顧基礎地理信息數據更新的“聯合測繪”方案在地市的推廣實施，保障數據獲取的渠道。加強新型測繪成果的使用管理機制建設（給各類新型測繪成果合法合規的出生證，破解做的出來，用不出去的難題），新發布應用體系的構建及新標準建立。對不同類型成果實施等級保護制度，精確定義不同類型、不同要素、不同應用環境下保密要求和保密技術處理要求。

三是新型測繪產品質量控制新機制建設。將測繪產品的質量控制工作延伸至項目立項、設計、實施、檢查、驗收的每一個環節，利用信息化手段和不斷積累的質檢專家知識庫，同類產品統一設計、統計標準、統一問題解決措施，扭轉當前廣東省基礎測繪工作省市分級、流程孤立、各自為戰局面，促進各單位整合資源、優化流程、互相協作。

四是生產作業管理的扁平化，推動生產全過程信息化和智能化建設，實現產品的可追溯，實現生產過程、生產鏈條的扁平化管理，提高協同生產能力?；跀祿搫?、信息共享機制，開發自動填報、數據追蹤等技術，減少人為的重復性工作，實現精細化、智能化管理?；谀Ｐ铜h節、人員、時間等指標，實現項目具體到環節、人員和時間節點的全程實時溯源，探索進度預測、風險預警等機制，輔助管理者進行統籌，提升風控水平，提高智能化管理能力?；诙ㄐ?、定量的統一標準，采用統一的管理制度及技術，實現對所有項目的統一管理。

新型基礎測繪體系建設是一個復雜的系統工程，是一個管理機制、技術方法和產品服務不斷更新迭代的過程，沒有既定的框架和模式，不同發展環境下需要不同思路去實踐探索。廣東“十四五”的積極探索，將有望走出省域新型基礎測繪體系建設的新路子。