我國工程審批改革的技術治理困境與出路

孔 楊

(北京大學 法學院,北京 100871)

工程審批改革是行政審批改革乃至優化營商環境的重要領域。近年來,隨著行政審批改革的不斷深入與營商環境的持續優化,工程審批改革取得了巨大成就。世界銀行《營商環境報告》(以下簡稱《報告》)顯示,工程審批的效率獲得了極大提高。然而,將“辦理施工許可證”與“開辦企業”、“獲得電力”這些審批改革放到一起比較,就會發現,唯有“辦理施工許可證”在《報告》190個經濟體中處于中等偏后的位置。工程審批改革的空間還很大。①

有鑒于進一步改革工程審批制度的大幅空間,2019年初,國務院出臺了針對工程審批改革的《實施意見》(《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》),目標是：“……審批時間壓縮至120個工作日以內……初步建成工程建設項目審批制度框架和信息數據平臺……管理系統與相關系統平臺互聯互通……基本建成全國統一的工程建設項目審批和管理體系?！敝荚谕ㄟ^技術治理手段,進一步提高審批效率,補齊營商環境的短板。然而,工程審批改革是否適宜僅僅以效率作為目標？是否適宜以技術治理手段實現效率的目標？手段與目的之間是否存在某種張力？可能出現何種困境和短板？如何解決？本文將嘗試從實地觀察與社會系統論的角度來對這些問題作出回答。

一、工程建設行政審批的復雜要求

如何進一步提高工程審批的效率？首先要從工程審批本身的特點入手。與世行《報告》中的其他分項(例如開辦企業)相比,工程審批具有自身的獨特性和復雜性。一般來說,工程審批的時間要比開辦企業所需時間長得多。2018年,在德國開辦企業只需8天,但獲得施工許可卻需要126天,在加拿大開辦企業只需要1.5天,但獲得施工許可卻需要249天。審批項目本身的巨大差異使得同年我國工程審批所需的155.1天并沒有看上去那么長。不過,在國際上排名上,我國工程審批的效率的確處在靠后的位置,說明該項改革更為困難,矛盾也更為集中。

審查領域的復雜性。一方面,工程建設審批的過程中,牽涉的部門繁多,既有國土規劃、建設、消防、發改委等橫向的職能部門,也有縱向的街道辦事處、市(縣)政府或者某些特殊事項涉及的特殊部門,更有被社會“視同”政府、實際上也是由政府委托的中介服務機構,出具的手續之間縱橫交錯,前置手續繁多。另一方面,工程建設審批面向市場和廣大社會,是政府、市場主體、公眾三者之間的互動。在探討政府在優化營商環境的功能時,由于復雜的權限關系,政府內部之間的溝通成本極高,政府并不能化約為單一的某個政府部門。市場主體也不僅僅涉及申請項目的某一個企業,而且牽涉政府規劃范圍內的所有市場主體。政府部門之間、市場主體之間、公眾之間,以及三者之間的張力與協調,貫穿整個審批過程的始終。

審查標準的復雜性。我國工程建設項目審批糅合了兩方面的審查。一是政策性審查,需要根據上級政府的政策實時性的變動和調整,且與城市規劃密切相關,考慮建筑設施的公共影響。二是技術性審查,施工行政審批具有十分明顯的技術性特征,大型項目往往需要經過多輪專家論證,工商、稅務等領域都不涉及這種硬性的質量問題。不同建設項目各自的特殊性又進一步阻隔了普通人對審批標準的了解。房屋建筑工程、市政工程、交通工程、水利工程等不同工程類型,政府投資和社會投資等不同投資類別,以及不同規模大小的工程,在審批事項方面均不盡相同,不同建設項目的流程迥異。在不同的類型之外,還有許許多多技術上的細節問題,這些細節上的特殊性無法通過簡明的規定進行規范,往往需要依靠行政自由裁量權進行變通。

技術的復雜性不僅體現在一個行政區域內部,由于我國幅員遼闊,工程建設的技術標準的區域性差異極大。由此產生的問題是技術治理所要求的統一需要思考的。例如,以全國遴選的方式入選的中介服務機構完全可以跨行政區域開展業務,中介服務機構會很自然地適用營業地的技術標準進行審查,審查通過后的施工圖,最終又無法通過本地審批部門的審查。流程上的多輪反復加上企業與處在外省市的中介服務機構溝通不便,大大影響了審批的效率。

二、審批改革技術治理路徑的局限

審批制度不僅包括明文規定,更體現為“理性的個人、組織為了獲取自身目標在不斷互動中尋求利益均衡點的過程”。[1]72囿于工程審批的極端復雜性,實際的審批制度如同一座浮在水面上的“冰山”,大部分隱藏在“水下”,“水下”的部分深刻制約了“水上”諸多規則和目標的實現。

(一)壓縮審批時限

審批時限是衡量政府辦事效率的最重要標準,但審批時限并不等于企業辦理施工許可證的真實時間。審批時限只是正式的申報流程所需要的時間,指的是企業從“進窗”到“出窗”期間的辦理時間?！斑M窗”即企業將初始材料準備好之后,正式開啟申報流程,“出窗”即企業領取需要辦理的證件,意味著流程的結束。在審批時限內,報建的難易如何？審批時限之前,企業以及報建員付出了多長時間的努力？這些都是單純的審批時限無法體現的。

中介審查的時間也不計入審批時限。中介單位雖然常常在民間戲稱為“二政府”,但其實不是真正意義上的政府,不受政府審批部門的直接監管。審批部門無法監管中介單位,導致無法對中介單位材料審核的時間設置限制。中介單位動輒拖延幾個月甚至半年時間,審批部門又無法對中介單位進行約束。但企業往往認為中介單位與審批部門屬于同一個“系統”,將拖延報建的不滿加諸于審批部門,影響的實際上是政府的信譽。中介服務機構的拖延問題同樣是審批時限無法反映的。

緩辦的時間也不計入正式的審批時限。緩辦是審批人員必不可少的辦公選項,但緩辦無疑拖延了企業辦事的真實時間。大多數審批人員并不會出于懶惰而選擇緩辦,而是通過緩辦來調節和緩解過多的工作壓力。造成緩辦的真正原因在于審批人員之間乃至部門之間任務分配的不均衡,進一步壓縮審批時限并不能真正縮短企業的辦事時間?？傊?雖然審批時限對于營商環境的衡量具有很大的說明力,但這種說明力不是絕對的。

(二)優化審批流程

增設政務服務中心和行政審批局,是早年流程優化的兩種主要模式。政務服務中心模式與行政審批局相比,更為初級,也更為普及。政務服務中心在統一接收與發放審批材料方面,的確為便民發揮了重要作用。不過,由于審批權限仍歸屬于原職能部門,以部門為主體的行政審批體制并沒有改變。政務服務中心的實際權限僅僅相當于一個“收發室”,卻要在每一輪政務改革當中承擔起協調各部門的重任。政務服務中心依靠地方黨委和政府生存和運作,缺乏強有力的體制支撐與法律保障,面對長期以來部門之間“依法打架”的亂象,夾縫中誕生的政務服務中心注定協調無力。

行政審批局模式將行政許可權從各部門統一集中到行政審批局,不少人認為這是政務服務中心模式的“進化版”,是更有效的措施。理論上,許可權的集中的確可以簡化審批環節,但“行政許可權的集中與行政處罰權不同,前者將更深地觸及行政權力條塊分割的體制”,[2] 171因而在大多數情況下,行政許可權并沒有集中到行政審批局。各地大多把簡單明確的事項劃轉至行政審批局,對程序復雜、專業要求較高,特別是涉及公共利益平衡和重大公共安全的事項仍然保留在原審批部門。行政審批局與原審批部門的分工與權責邊界是模糊的,沒有明確的法律規范,導致推諉扯皮現象層出不窮。各審批部門在多一重領導的情況下,受到更多規則的控制,導致行政管理體制更混亂,[3] 83-84部分設立行政審批局的地區的審批效率甚至反而降低了。

合并審批是繼政務服務中心模式與行政審批局模式之后,對優化審批流程的進一步要求?！秲灮癄I商環境條例》第四十二條要求工程建設審批改革“推行并聯審批、多圖聯審、聯合竣工驗收等方式,簡化審批手續,提高審批效能”。合并審批即“并聯審批”、“多圖聯審”與“聯合竣工驗收”,將性質相近的審批事項糅合在一起。合并審批極為困難,已經不再是簡單的流程優化,而是“流程再造”。涉及前置部門少的許可項目,比如企業注冊登記,實行并聯審批相對容易,而建設項目許可涉及前置部門多,幾乎沒能真正實現合并。這是因為,合并審批必須以部門之間的高度協調聯動為前提。流程再造絕不僅是過程的優化,不僅要對原有的工作流程進行重組,也要對政府部門內部職能和部門之間的職能進行整合,觸動部門利益。

(三)推廣電子政務

在審批的各部門內部,信息化的統一不成問題。電子政務的技術統一主要發生在政府與大眾之間,以及政府部門與部門之間。

困難重重的線上辦理。提交報建資料是工程報建的重要手續。為了方便企業隨時隨地辦理申報事宜,無需實際到辦事大廳以及各處室提交材料,審批部門開設外網服務,使報建員可以將資料及時上傳至外網。外網與政府的專網分屬不同的系統,但通過專網可以下載外網的資料。然而現實中,由于外網制作粗糙,極不穩定,報建員往往依然選擇到政府的實體窗口辦理業務,通過審批人員穩定的專網網端,上傳報建員的資料。報建員選擇當面辦理的另一個重要理由是,報建員可以當面咨詢復雜多變的審批政策,達到辦事效率的最大化。

審批部門必須完成上級交代的推廣電子政務的目標?！熬€下”協助完成“線上”指標的做法,已經成為審批部門制度化的“共謀行為”[4] 1-21。雖然政策目標是由作為委托方的上級政府設定,但檢查驗收的結果來自上級政府和作為代理方的下級政府之間的談判。[5] 84達到何種程度算作“網上辦理”,是可以解釋的,更何況效率本身作為社會構成物也可以被重構。各級審批部門可以通過對審批指標不同的解釋,完成上級政策乃至法律規定的數字治理的硬性任務,首先完成技術指標實現自我生存,而不是實現作為電子政務便民高效的設計初衷。通過電子政務提高效率的目標無法通過量化來檢驗。

部門之間的橫向阻隔。各個審批部門均在“條”的方向上有自己的專網。專網由各部門委托各自的技術公司開發,具有極大的封閉性。每一次的政務改革——比如“最多跑一次”、“一件事一次辦”——都有整體上的新要求,對新要求的具體落實,需要每一次改革重新編制新的審批資料清單。因此,每個專網內部都需要信息的大量更新,而更新的相同信息卻需要由不同部門的審批人員各自分別手動錄入。審批人員重復花費大量精力使自己部門的專網與新政策相銜接,大大增加了額外的工作負擔。

部門之間保持專網上的封閉,保守各自的秘密,是嚴密的科層制特征?？茖又仆ㄟ^“公務秘密”提高自身的權威,信息的開放共享所帶來的知識外溢效應,會導致掌握基礎數據、核心信息的審批部門喪失原有的行政權力,因而在一般情況下,各個專網之間難以實現信息共享。因此,審批部門最保險的做法,就是以現有的制度偏好形塑技術選擇,而不是以電子政務帶動體制機制的變革。

更糟糕的是,電子政務的推進還有可能產生相反的效果,使跨部門的信息整合變得越來越困難。信息技術并未消解科層體制的根本特征,相反,還增加了一個虛擬科層體系,這些專線、專網的技術體系構成了比以往“信息孤島”更難跨越的“電子孤島”。而且,這些專線、專網的技術治理邏輯相對隱蔽,一旦形成,就會以各種形式不斷自我強化。[6]77因此,技術治理的實踐方案首先受制于現有治理體系的結構特征。只有技術方案內含的制度邏輯與現有治理體系相吻合,才有可能嵌入后者。在政府組織結構不發生本質性變革的情況下,現代信息技術與傳統治理方式的簡單嫁接很可能固化現有組織結構和工作流程,進而構成對效率的更大障礙,跳入科層制為自己準備的“鐵籠”之中。

三、審批組織的開放性與權力重構

技術治理代表了現代國家建設的基本方向。然而,即便單就辦事效率而言,技術治理的成效也是有限的,只能提高例行公事的效率。真實的社會充滿了偶然和復雜性,并不是機械的運轉。工程審批尤其需要直面社會,而審批過程卻像齒輪一樣,相互嚙合卻缺少靈活性,并不給“個人決策留下空間”。[7] 122各審批部門按部就班,循規蹈矩,極易發生目標置換,使作為手段的規則被迫成為審批部門的終極目標,“以服從規則代替對具體情況的思考,對具體社會問題的感受力和應變力變得越加遲鈍”。[8] 126當審批制度脫離了個性與自由,變成單純的工具和形式,技術理性就從“輕飄飄的斗篷變成了沉重的鐵籠”,偏離了優化營商環境初始的法治目標。

(一)培育公共社會

“過度的技術治理很可能成為公共性發育和生長的障礙”。[9] 133正視和培養公共社會,“鼓勵公眾以主體身份參與到國家治理當中”,[10] 15是對抗過度技術治理的一種可能的途徑。我國很早就提出了服務型政府的理念,即“放”、“管”、“服”并重,相互協調。服務型政府絕不僅僅是服務態度得到改善的政府,服務的實質,實際上是把民主因素全面引入公共管理領域。當代西方政府已經經歷了從官僚行政走向民主治理的管理范式的轉換,[11] 45-47只有民主的方式才能阻擋系統對生活世界的殖民式干預,為生活世界的選擇留下空間。

1.落實行政公開。在高度技術化的工程審批領域,行政公開依然停留在行政機關自由裁量權范圍內的公開辦事制度。對于工程報建而言,最需要公開的是審批要素,但審批要素屬于審批部門的核心秘密。由于審批要素并未公開,企業并不知曉報建材料的審核標準,并不了解特定地段有何種不同的要求。甚至政策變更導致的所需材料和手續的改變,企業也常常無法及時了解。企業所能做的,只是被動的提交材料,等候審批的結果,無法提前進行籌劃,無法對審批形成一個穩定的預期,更談不上對審批部門的工作進行監督。

審批部門對廣大市民的公開也嚴重不足。施工現場張貼的簡單的告示,以及政府網站對施工總體設計的部分公開,不能滿足市場監督的需求。相反,審批部門恰恰通過敷衍的“程式公開”滿足了規則意義上合法性的要求,幾乎斷絕了公眾贏得行政公開訴訟的可能性,以致公眾無法與行政機關平等對話、談判協商。

要求審批部門在行政公開、個人隱私保護、商業秘密保護和國家安全等相互沖突的要素中,做出明智而公正的選擇,絕對是一項“折磨神經”的工作。[12] 134但必須意識到,信息的充分公開是未來民主的一個核心問題。[13] 316提高透明度不僅是公眾能夠真正參與決策的前提,具有內在價值,還具有提升效率的工具價值。被準確客觀的告知相關信息,企業和公眾才能具有穩定、安逸和愉悅的心理狀態,交易才能在誠信基礎上高效的進行。信息公開實際上就是政府信息的資源化應用,大大提升了政府優惠信息的準確性、可預測性和穩定性,[14] 112相比僅僅出臺更多的優惠政策而言,對企業和高端人才更有吸引力。

2.引導公眾參與。工程審批正在嘗試營造企業與市民參與的空間,只是,目前引導參與的做法更像一種對意見的收集和集中處理。企業的主要參與方式是填寫調查問卷,反饋在報建過程中政府存在的一些問題以及改進的建議。但企業對報建的真實感受大多通過個別溝通間接地表達出來,不會體現在滿意度測評之中。市民參與主要通過撥打政府投訴熱線,反映城市建設不合法、不合理的諸多問題。接到投訴后,由處理投訴的部門反饋給相關的科室進行處理,并且定期對市民進行回訪。然而,市民所反映的問題大多更像是“發牢騷”,“難以對公共政策發表實質性意見”,[15] 134市民的意見無法實際影響審批決策。

現有的參與機制未能與權力配置、資金安排相關聯,因而,參與的效果有限,參與的熱情也不高,依然停留在單方面“獨白”的層面,遠未實現富有效率的協商。在法律意義上,參與意味著對國家決定的策劃能夠發揮切實有效的影響,公眾享有參與對話的平等機會。從根本上講,公眾的實質性參與需要政府生產出一定的公共性,需要政府公共資源配置模式的改革創新,這是程式化的調查問卷與投訴熱線無法解決的。

在技術治理路徑的視野下,行政透明度和公眾參與度的效果外顯度低,甚至有一定的不確定性,給人一種捉摸不定的感覺,難以用量化的手段加以衡量。然而,法治并不是追求完全無疑的確定性,并不需要提前固定審批領域的每一個程序。恰恰相反,“不確定性”是法律的內在特性與結構決定的,[16] 4-5生活世界的各個系統之間縱橫交錯在一起,一個運行良好的自治的法律系統必然表現為不確定性。不能說“一個東西若不能測定,就不存在?！盵17] 563通過提高行政透明度和公眾參與倒逼改革,本身就是優化營商環境,亦即法治的要求。借助社會系統論重新梳理,可以跳出技術治理的一般視角,探索一種對公共空間保持開放(亦即保持不確定性)的治理思維。

(二)集中決策權力

政策都具有自身的屌詭,工程審批改革政策的屌詭是認為,壓縮時限、優化流程以及電子政務這些技術治理手段可以實現效率的提升,不這樣做便無法提升效率。站在觀察者做出政策這一觀察之外,進行二階觀察,可以審視技術治理路徑的其他可能。社會系統論對治理的啟發在于,任何治理手段都會造成新的不確定性。關鍵在于,組織的決策者要有權力不斷的吸收這些不確定性,才能維持組織與社會其他系統的溝通以及組織內部的穩定。

當觀察者做出決策的時候,其所依據的差別本身是一個屌詭,觀察者自己對此是觀察不到的,這樣一來,一邊是觀察者看不見的無知,另一邊是觀察根據無知的差異所做的決策,不確定性就這樣產生了。政治系統要有效而無例外的執行具有集體拘束力的決策,但總是有可能以另一種方式做出具集體拘束力的決策,而且即便在做出決策后,都還可以加以改變。[18] 28不管組織與理性計劃怎樣努力,人們也不可能根據對行動后果的可靠預測來指導所有行動,仍有剩余的不確定性有待處理,也必須有一些角色,其任務就是妥善安排這些不確定因素,吸收不確定性。[19] 33

吸收決策(觀察)所產生的不確定性的辦法,依然是通過決策(觀察)。決策會引發下一個決策。在決策當下,不確定性會以另一種屌詭的形式暫時轉化為確定性。這種確定性不是永久的,或許在下一刻就會成為系統的不確定性,需要繼續下一個決策或者觀察來處理被轉化的問題,以至無窮。不斷的決策扮演了至關重要的銜接的作用,因而不確定性不僅不含貶義,而且是系統運作的必需。審批組織要不斷通過決策來確保對決策的接受,通過不斷的決策,維持一種動態的穩定。工程審批改革的三種技術治理手段本身都會進一步的造成不確定性,而非杜絕不確定性。

1.審批時限。審批時限是審批組織自我設置的時間限制。在系統論中,時間不是價值中立的,關乎未來將以什么形式在當下表現出來。[20] 140每一個當下都會重新謀劃它的未來。當下會想象未來,在向未來的發展中,通過選擇從可能性中產生出一個新的當下,產生出新的未來視域。[19]p.17審批時限改變了決策的當下對未來的想象以及可能的未來視域,使得決策的做出需要付出額外的精力,影響決策的質量。在時間的壓力下,決策者更容易依賴于過去形成的固有經驗,依賴于已經知道的東西,依賴于已經嘗試和檢驗過的東西,不利于改變和創新。

時間壓力還會改變人們決策的先后順序,改變人們衡量的事物的輕重緩急,有截止日期的工作會首先完成,而截止日期還很長或者沒有截止日期的工作則會被延遲。但截止日期的遠近并不直接反映實際具體事項的輕重緩急,固化了的截止日期擾亂了審批人員正常的決策。在復雜的工程審批改革領域,事無巨細的設置固定的辦理時限反而會降低服務質量。

系統需要對異于自己的環境制造出來的材料進行辛苦的加工,[18] 409這個過程是持續不斷的,需要足夠的時間來完成事件與事件、決策與決策之間的銜接,以便使過去與未來足以照進當下,使得當下不僅是過去理所應當的后果,也足以為將來的決策提供辯護。在時間充足的情況下,組織會選取那些有利于銜接的決策。一旦時間壓力過于緊迫,勢必會影響決策之間的銜接,也不利于審批機構探索新的治理方法,革新治理結構。因此,審批時限的壓縮應當考慮到應對復雜環境所需的工作量。工程審批的工作量明顯遠大于一般的個人審批業務,應當予以特別考慮。

2.組織決策。流程再造似乎不可避免的遇到一個抉擇,即權力的分布選擇“垂直化”,還是“扁平化”？實際上,在系統論看來,這個差異本身就是決策者在做出決策時無法看到并據以做出決策的屌詭。無論是集中或者是分散,改革的壓力都在增長。[21] 64組織需要能夠吸收不確定性,持續再生產未來的不確定性,才能自我運作、自我維系。當沒有人知道如何做出正確決定的時候,處于上層領導者應當有權力、有充分的自由裁量履行監督責任,在不確定的事件中確定事實,并且將這種確定正當化。處于上層的領導者必須握有權力,只有權力才使得對不確定性的吸收成為可能。在上者沒有實際的權力,就無法做出實際的領導決策。為此,組織必需垂直整合自己做決策的過程,[21] 341這與究竟是以集權還是分權的方式使用權力份額毫無關系。[21] 171重要的是,在層級結構中,處于上層的領導者具有實際上吸收不確定性的地位和能力,也就是真正擁有管理的權力。

實際上,處于上層的領導者具有實際的權力,是政治系統運作本身的需求,政治組織也因此會對自我進行改革。然而,任何一個改變都要求決策的投入,因此又再度用上已經制造出問題的那種工具。擴大任務的政策很有可能導致更多的科層制,增加決策的負擔,而且,即便是就此而設的節約政策,也會導致同樣的后果,因為,除了以額外的判準與更趨嚴格的控制,更小心的審查開支之外,人們沒有別的方式進行節約。[18] 349設置行政審批局的初衷就是跨過許多橫向職能交織不清的部門,建立一個能夠統籌的新的機構,但由于大部分行政審批局沒有實際上集中審批的決策權力,卻成為審批流程中的又一個層級,與其他審批組織權責不明,不得不將自己懸置起來,還增加了其他審批組織決策的難度。因此,流程再造需要極為謹慎,并且,不管是打算集權還是分權都需要賦予決策機構足夠的實際權力。

3.信息技術。政治系統中使用的技術以及技術設備本身,不是政治系統的運作。電子政務是一種電子信息處理的方法,使得信息更加可控,并沒有實現政治系統的溝通作用。[21] 309審批組織以網絡技術作為溝通的載體,電子數據的形式只是呈現了溝通的效果。電子信息處理可以作為溝通的工具,打開新的視角,提供快速工作的記憶。但如果說技術可以決定審批組織,可以驅動工作,使審批組織去集中化,甚至方便各職能部門和社會企業的參與,卻是不可能的。這就相當于認為,只要設定某種技術規則,審批組織就可以持續不斷的重復同樣的過程,無限的工作下去。技術雖然迫使人們放棄舊習慣,發展新習慣,但并不必須決定哪種政治系統的結構要放棄,哪種結構要形成,[21] 300后者是政治系統本身運作的產物。

技術本身也極有可能形成一個技術系統。技術是因果因素的緊密耦合,缺少應對問題的靈活性。因果關系常常是不確定的,明顯的固執某種因果關系的決策會脫離系統的結構和期待。例如,審批的網上辦理界面只具有有限的選項,選項與選項間的關系也遠不是不言自明的。網上操作之前,人們往往需要口頭交流,除了就審批事項本身的溝通之外,還需要就如何在網上操作進行交流,后者經常需要求助于第三方,也就是技術后臺的工作人員,由技術人員協助處理審批問題。這不是說不應使用技術,人們當然可以決定支持技術。但必須與之配套的是,不斷的尋找技術產生的問題,包括技術本身的問題以及技術所嵌入的溝通本身可能產生的問題,而不是對技術本身抱以過多的期待。

綜上，為了避免不確定性,工程審批改革中的技術治理路徑過度追求高效辦公,卻不可避免地產生了新的不確定性。在系統論看來,不確定性是十分正常的,技術治理之所以會形成“鐵籠”,就是無視或者敵視這些新產生的不確定性,一味地追求自我設定的固化的目標,以致于與實際效果相脫節。技術治理路徑一旦走向極端,就會打散審批組織的決策權力,并且固化這種分散狀態,使得改革表面上完成了上級機構交代的各項政策任務,卻與現實生活漸行漸遠。

可能的應對技術治理困境的方式,是對各方面的不確定性——公共社會的不確定性、法律的不確定性、經濟的不確定性、組織內部的不確定性以及技術的不確定性——保持開放。同時,隨時準備處理這些不確定性,也就是說,能夠有權力吸收與處理這些不確定性。歸根結底,工程審批改革需要整合審批部門內部的決策權力。因此,并不是說,辦理時限越短、審批機構的設置越分散或越集中、電子政務的水平越高,就越是“好”的。壓縮審批時限、推動機構扁平化或集中化分布、實現合并審批以及推廣電子政務,前提都是決策權力的高效整合。只有決策權力本身的高效暢通,才能提高辦事效率和服務質量。

注釋：

(1)2017年在我國“辦理施工許可證”需要247.1個工作日,2018年縮減到155.1個工作日,在該項目的綜合排名從172位躍升至121位。然而,2017年,在我國“開辦企業”只需要22.9個工作日(第93位),“獲得電力”只需要143.2個工作日(第98位)；2018年,在我國“開辦企業”的時間更縮短到8.6個工作日(第28位),“獲得電力”也只需要34個工作日(第14位)參見世界銀行2018年與2019年的《營商環境報告》https://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports/English/DB2018-Full-Report.pdfhttps://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/AnnualReports/English/DB2019-report_web-version.pdf需要注意的是,由于《報告》中針對中國大陸調查的數據只限于北京和上海,所以，《報告》中的效率不是我國大陸政務管理的平均水平,而是最高水平。