新中國的政黨領導治國體系與國家治理成效

古洪能

早在十多年前，新中國取得了巨大成就這個現象，就已經引起了國內外的廣泛關注，由此產生了系列觀點，如中國崛起論、中國震撼論，也包括反面的中國威脅論。盡管人們因立場不同而觀點不盡一致，但這些觀點都建立在承認新中國取得了巨大成就的基礎之上。國內外人士也從多角度致力于解釋新中國何以能夠取得巨大成就，提出了種種原因，比如中國共產黨的領導、對社會主義的堅持、中國特色社會主義道路的開辟、中國政府和全國各族人民的共同努力。[1]所有這些解釋當然都是成立的，但明顯缺乏理論的嚴密性和完整性，不足以彰顯中國的學術話語權。

鑒于此，本文試圖運用政黨治國體系理論，來尋求對新中國國家治理成效的科學解釋，希望能夠為我國保持和擴大國家治理成就并最終實現國家良治提供一些啟發，同時希望通過提出獨特的學術概念和解釋，能夠為構建中國特色哲學社會科學的學科體系、學術體系和話語體系貢獻一份力量。

本文所說的國家治理，指的是基于公共利益而管理國家公共事務的集體行動。國家治理成效則是指國家治理的結果，不僅包括目標任務已經達成和尚未達成的情況(其中已達成的就是成就)，也包括由此所付出的代價。國家良治是根據國家治理成效來說的，即全面而高質量地達成目標任務的國家治理結果。顯然本文采取的是一種綜合考察方式，較之僅僅考察和解釋國家治理成就來說，應該更為全面和準確，對于實現國家良治來說也應該具有更大的啟發價值和意義。

一、新中國改革開放之前和之后的國家治理成效

要有效考察國家治理的成效，就必須首先明確國家治理的目標任務，因為這是根本依據。但這個問題較難處理，因為對于任何國家來說，國家治理的目標任務都是一個規范性命題，甚至可以說是一個意識形態問題，由此必然產生關于其正當性和合理性的價值之爭，而且也必然因時因地而異，很難一概而論。

但如果不考慮其具體內涵而僅從形式上看，關于國家治理的目標任務還是存在一些一般性的共識。人們普遍認同的國家治理這個概念，本身就蘊含著一種規范性的共識，那就是以公共利益為根本目標，以管理國家公共事務為根本任務。這實際上是對國家治理概念的一種規定，否則國家治理也就和對人的統治難以區分開來了。正是基于這種共識，我們可以將公共事務邏輯地分為公益、公害和公正三類，相對應的國家治理的基本任務，按照中國人習慣的用語，就是造福于民(創造和提供各種有益的福利)、為民除害(消除來自國內外的自然或人為的禍患)和主持公道(實現社會公正)。[2]所有這些任務的根本目的，當然都是為了公共利益，也就是為了實現全體國民的幸福生活。

應當說越來越多的國家，尤其是現當代國家，都普遍接受了這個形式上的一般共識(盡管其具體內涵各異)，通常從其憲法(一般是序言)中就可以觀察到，對于新中國來說更是如此。在1949年制定的《共同綱領》(代憲法)中，新中國確定“為中國的獨立、民主、和平、統一和富強而奮斗”。[3]1954年制定的第一部正式憲法則提出“通過和平的道路消滅剝削和貧困，建成繁榮幸福的社會主義社會”。最新的中華人民共和國憲法提出“沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設”，“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。(1)關于憲法的內容，查詢“中國人大網”的“國家法律法規數據庫”。顯然，新中國的目標任務設定包含著(但不限于)此處所說的一般共識。

但確定國家治理的目標任務僅僅是第一步，還需明確如何根據目標任務來考察國家治理成效的方式方法。無論何時何地，一國都不大可能全面達成國家治理的所有目標任務，而且和一切人類行動一樣，作為集體行動的國家治理也必然要付出代價。所以作為國家治理結果表現的國家治理成效，就不僅限于已經達成的目標任務(成就)，也包括未能達成的目標任務，還包括為此所付出的代價。既然如此，那么要有效考察國家治理成效，就必須一方面考察目標任務的達成情況，包括哪些達成和哪些沒達成，另一方面則考察所付出的代價是否合理。所謂代價合理，這有幾個基本的標準：正當(基于國家治理的目的和用途而產生)，必要(不付出這種代價就無法開展國家治理)，有效(對國家治理產生了積極作用)，效率(成本和副作用盡可能少且最終收益大于成本的付出)。對國家治理成效的這兩方面考察不能有所缺失或偏頗，否則就是不全面和不準確的。從科學研究的角度來說，如此考察國家治理成效，并不是為了作出定性和進行評價，而是將其全部看成是客觀存在的事實，尋求對它們的全面解釋，這樣才有可能找到改進國家治理的有效路徑。

根據上述的依據、方法和標準來看，新中國的國家治理成效存在改革開放之前和之后的明顯分期。之所以分為這兩個階段來進行考察，不僅是因為以“改革開放”為界劃分歷史時期已成為一種習慣，更因為我們將看到，這兩個時期的國家治理成效存在比較明顯的差異，這是一個客觀存在的事實。

從1949年到1978年，如果根據《共同綱領》和1954年憲法所設定的目標任務來看，新中國的確取得了國家治理的巨大成就，比如建立了完整的國家，維護了國家的獨立，此外還建立了獨立的和比較完整的工業體系和國民經濟體系，經濟發展總體很快，人民物質文化生活水平得到逐步提高，創造了有利于社會主義建設的和平國際環境。[4]但距離繁榮富強幸福的目標顯然還比較遠。如果和舊中國縱向比較，這三十年當然成績巨大；但和國際橫向比較，不得不承認，在“文革”結束之時，中國還是一個貧窮落后的國家，比如大量農民還未解決基本的溫飽問題。這三十年里還產生了一些重大錯誤，付出了一些不應有的代價。1981年中共中央《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確指出，“文化大革命”前就有過把階級斗爭擴大化和在經濟建設上急躁冒進的錯誤。后來，又發生“文化大革命”這樣全局性的、長時間的嚴重錯誤。這就使得我們沒有取得本來應該取得的更大成就。[5]

相比之下，改革開放四十多年后，新中國取得了更加巨大的經濟和社會成就：經濟總量躍居世界第二，綜合國力和國際影響力實現歷史性跨越；經濟結構實現重大變革，發展的協調性和可持續性明顯提高；基礎產業和基礎設施跨越式發展，供給能力實現從短缺匱乏到豐富充裕的巨大轉變；對外經濟發展成績斐然，全方位開放新格局逐步形成；科技創新成果大量涌現，發展新動能快速崛起；人民生活發生翻天覆地的巨大變化，占世界五分之一的人口從溫飽不足邁向全面小康；社會事業繁榮發展，經濟社會發展協調性全面提高；綠色發展理念深入人心，生態文明建設取得積極進展。[6]顯然，改革開放四十多年后，新中國達成了更多的目標任務。當然也有一些目標任務沒有完全達到，比如社會公正、社會和諧、精神文明；同時也產生了一些比較嚴重的問題，付出了不盡合理的代價，比如腐敗、浪費、環境資源破壞。

總之，70余年來，新中國的國家治理成效呈現出兩個重要的特征：一方面，改革開放之前和之后的國家治理成效存在比較明顯的差異，后一階段所取得的成就更大一些，主要表現為達成了更多的目標任務；另一方面，兩個階段上都取得了巨大成就，但也存在一些明顯的問題和不足，包括某些重要的目標任務還沒有達成，并且都付出了某些不盡合理的重大代價。

二、基于政黨治國體系理論的一般解釋

現在的問題是，這些國家治理成效是怎么產生的？特別是，為什么國家治理成效會存在兩個階段的差異？對此，人們首先可能會想到用環境條件來進行解釋，比如說改革開放前新中國受到西方發達世界的孤立封鎖，未能獲得西方的科技、資金等紅利，而改革開放后這一局面就改觀了。這個解釋當然成立，但不夠充分。因為兩個階段上新中國面臨不同的環境條件，其實都是中國共產黨對外戰略選擇的結果：從新中國建立起就選擇了“一邊倒”的戰略，而十一屆三中全會作出了改革開放的重大決策，特別是選擇了向西方發達國家開放的戰略(其中的重要事件就是中美建交)?？梢姯h境條件作為客觀存在的因素，雖然對最終結果有一定作用，但卻不是直接決定結果，而是通過內在因素來發揮作用的，所以不能直接用環境條件因素來進行解釋。

本文認為，無論何時何地，國家治理都是由人來操作的，所以從事國家治理的人即國家治理者就是內因，國家治理的結果只能從那里去尋找根源。只是需要特別注意的是，國家治理作為管理國家公共事務的集體行動，并不是某個人所能承擔的，這是不可能的，這種情況也從來沒有出現過。國家治理者其實是一個群體。而按照集體行動的邏輯，國家治理者的群體并非烏合之眾，而是被組織起來的，從而形成一種組織體系，此即國家治理體系。[7]所以國家治理的成效要從國家治理體系那里才能獲得內在而深刻的解釋。

放眼歷史，無論在哪里，從來就不存在單一且不變的國家治理體系。這種多樣性和可變性，必須成為我們看待國家治理體系的一個基本原則。據此我們可以注意到，在政黨政治時代，國家治理體系發生了一個重大變化，那就是普遍演變為政黨治國體系。

自17世紀末英國最先出現議會型政黨以來，隨著現代選舉民主制度在全世界的逐步推廣，政黨得以蓬勃興起(盡管存在諸多類型)，廣泛介入人類的政治生活，將人類帶入政黨政治時代直至今天，這是毋庸置疑的。那些有關政黨衰落或者政黨政治時代即將謝幕的論調只能算是危言聳聽，我們還看不到有關的證據或趨勢。而政黨作為一種集體行動的組織形式，是政治精英們為追求執政治國而構建起來的。[8]其中執政指的是占據國家政權的職位(其具體途徑、方式和含義因各國政治制度的差異而有別，不可簡單理解為僅僅占據中央的內閣或政府職位)，治國指的是執政的政黨根據本黨的政見制定國家政策(甚至推動其執行)，從而發揮管理國家公共事務的作用。政黨一定是追求執政治國的，否則這種組織形式也就不會出現了。這就導致在政黨政治時代，政黨治國不可避免地成為世界性的普遍現象。

但政黨治國并不意味著僅有某個或某些政黨在治國，這是不可能的，也不符合事實。我們看到，盡管真正掌控和支配政黨的是一些政治精英，但和傳統政治精英不同的是，政黨精英不僅來源更加開放和廣泛，而且必須尋求廣泛的支持才有可能成功實現執政治國的目標。這就導致，任何政黨都必須聯系或控制一定的其他勢力，如外圍組織、企業財團、利益集團、社會運動組織等等，受它們支持，同時表達和集中它們的價值觀念和利益訴求。這就意味著，政黨治國其實是通過以政黨為中心所形成的一套體系來運作的，這就是我們所說的政黨治國體系，指的是一國以所有占據國家政權職位(執政)的政黨為中心而構成的國家治理體系，其顯著特征是“以政黨為中心”。在政黨政治時代，“以政黨為中心”表現為政黨總是站在國家治理的前臺，是將國家治理的各種參與者匯聚起來的中心。這也就是為什么可以說政黨政治時代的國家治理體系已經演變為政黨治國體系的原因。

由于各國的政治制度不盡相同甚至反差很大，這就導致政黨治國體系也是多樣化的。大體上我們可以將其分為競爭性和非競爭性兩大類，然后根據執政的政黨之間以及政黨與其聯系或控制的勢力之間的關系，將前者進一步分為政黨對比治國體系、政黨合作治國體系和政黨主導治國體系；將后者進一步分為政黨領導治國體系和政黨獨占治國體系。[9]這些政黨治國體系從組成和結構來看，具有顯著不同的特征。所有的競爭性政黨治國體系都是多元中心的，因為執政的政黨并非只有一個，即使在一黨獨大的政黨主導治國體系情況下也是如此。這些多中心的政黨之間的關系各有分別：或者是兩大政黨或政黨聯盟對峙，或者是多黨相互配合協作，或者是一黨獨大占據主導地位。相比之下，所有的非競爭性政黨治國體系都是一元中心的，也就是法定只能由一個政黨執政甚至只允許一個政黨存在，即使允許其他政黨存在并參與執政，也不能改變領導黨的中心地位。

政黨治國體系的運作就是政黨治國的過程，從最一般的形式來看，可以分為提出議題、做出決策和執行決策三個環節。但不同類型的政黨治國體系，其運作方式并不完全相同。對于競爭性政黨治國體系來說，政黨治國是通過那些執政的政黨(連帶其所聯系或控制的勢力)相互博弈來實現的，這些博弈貫穿于提議、決策甚至執行的全過程中。在非競爭性政黨治國體系的情況下，則是通過作為一元中心的政黨與其他勢力博弈來實現的，也貫穿于提議、決策甚至執行的全過程中。這些博弈一般都是有規可依的，而且大多數情況下也都遵守制度規定來進行。比如在競爭性政黨治國體系的情況下，各黨博弈要遵守議會運作的規則或憲法法律所規定的其他規則。在非競爭性政黨治國體系的情況下，作為一元中心的政黨會制定大量的規則來規范它與其他勢力之間的關系，而且這些規則的效力實際上也是由這個政黨來保障的，所以該黨在博弈過程中占據絕對優勢?；蛟S正因為這些制度規定存在差異，所以這些博弈有可能陷入一定的困境，但也有可能擺脫或避免困境，從而導致政黨治國的結果千差萬別——即使同屬一類政黨治國體系的國家也如此。[10]在此過程中，政黨治國體系受到外部環境的影響作用并因此影響到政黨治國的結果，這當然是不容否認的。但外部環境是通過政黨治國體系本身來發揮這種作用的，更具體地說是通過影響體系內的博弈過程來發揮作用的，所以環境因素不能否定體系因素的根本性。

總之，最一般地說，國家治理成效要從國家治理體系本身去尋找深刻的根源。在政黨政治時代，由于國家治理體系已經演變為政黨治國體系的形式，所以就要從政黨治國體系(構造和運作)那里去尋找國家治理成效的根源。

三、基于中國特色的政黨領導治國體系的具體解釋

一切國家治理體系都是人為設計和構建出來的，沒有(也不可能)從天外飛來的，或者自然產生或演化而成的國家治理體系，因為國家治理體系本來就是把國家治理這種集體行動組織起來的人工產物。這對于政黨政治時代的政黨治國體系來說也是如此。新中國是在中國共產黨的領導下建立起來的，也可以說是一種“以黨建國”的模式。所以新中國當然屬于政黨政治時代，而且所構建的國家治理體系也必然是政黨治國體系，只不過這種政黨治國體系是政黨領導治國體系的類型。之所以如此，是因為這個體系是由中國共產黨這個國家締造者所構建起來的，全程充分貫徹和體現了黨的意志，而且特別突出的是，體系構建者將其自身也嵌入體系之中并且居于領導核心地位。

對于新中國的政黨領導治國體系，我們可以用“一體兩翼”模式來進行描述：該體系由黨、國家(各類和各級國家機構及其人員)和社會(不僅指社會團體或組織，也包括經濟組織)三個部分組成；三個部分之間并非平行并列關系，而是以黨為核心，黨領導其余兩個部分，黨的領導就是這個體系的結構，也就是各部分的聯結方式；黨是“一體”，發揮核心的組織和決策作用，而國家與社會是“兩翼”，在不同領域和以不同方式，分別發揮著支持黨并執行其決策的作用。[11]

70多年來，盡管新中國的歷史是曲折的，但中國共產黨的領導核心地位始終不變，以中國共產黨為核心的政黨領導治國體系也始終保持著基本形態不變，包括始終由黨、國家和社會三個部分組成，黨領導其余二者的基本結構也不變，而且領導的核心含義(組織和決策)也始終不變。

但我們不能認為新中國的政黨領導治國體系從未發生過任何變化。其實在不同時期，作為構建者(組織者)的中國共產黨，一直在調整政黨領導治國體系的構建，從而引起這個體系的變化。我們不應把國家治理體系(包括政黨治國體系)的構建，僅僅看成是從無到有的創建，其實還包括從舊到新的革新和從此到彼的替換。從無到有的創建發生于新國家初創的時候。從舊到新的革新，則是在原有基礎上，通過革故鼎新，做出部分改變，從而更新國家治理體系。這在一個國家存續的期間都有可能發生，而且幾乎是不可避免的，是一個普遍的現象。從此到彼的替換則是一個國家完全拋棄已有的而另外選擇或創建一個不同的國家治理體系，這就意味著國家發生了轉型。對于新中國來說，顯然創建國家治理體系的過程早已完成，于是在接下來的幾十年中，所面對的就是革新或替換的選擇問題。作為新中國締造者的中國共產黨當然不可能拋棄它自己所創建的政黨領導治國體系，所以選擇革新之路是理所當然的。這種革新，并不僅僅是通過修改憲法和法律，改變國家機構和社會組織，也包括通過修改黨章，對黨自身進行革新，進而調整黨與國家和社會的關系。從歷史上看，這種革新或大或小，或輕或重，但幾乎從未停息過。[12]1949年創建的政黨領導治國體系，是按照毛澤東的“人民民主專政”理論來設計和構建的，可稱之為“統一戰線模式”，即中共領導各民主黨派和各種社團、占據國家政權職位并從事國家治理。此后經過內外的軍事斗爭和全面的經濟、社會和文化改造，黨的地位更加上升，權力明顯擴大和更為集中，其他參與執政治國的勢力則有所下降，黨對國家和社會的控制更為收緊，中央集權的趨勢也更加明顯。1956年黨的八大修改了黨章，試圖對政黨領導治國體系有所調整。比如從黨內來看，明顯增加了集體領導的成分；此外還強調調整黨對國家和社會的領導方式。但1957年后黨的領導人犯了反右擴大化、經濟建設急躁冒進的錯誤，黨內高層出現了一些觀點分歧，這就蘊藏著進一步革新的趨勢?！拔母铩卑l動后，黨的中央機構受到了沖擊，但基本存在，其中新成立的“文革”小組權力很大，地方各級黨組織則為“革命委員會”所代替，國家機構除了國務院和軍隊系統，基本都癱瘓了，原有的民主黨派和社會組織也基本停擺，社會上產生了大量的左派“革命”組織，最后形成了三結合的“革委會體制”，并最終為1969年的九大(修改了黨章)、1973年的十大(修改了黨章)和1975年的四屆全國人大(修改了憲法)確定下來?！拔母铩苯Y束后則開啟了撥亂反正的歷程，包括1977年十一大修改了黨章，1978年五屆全國人大修改了憲法，特別是1978年召開的十一屆三中全會確定了新的綱領路線，隨之1979年五屆全國人大第二次會議修改了憲法和組織法，到1982年十二大通過新黨章和五屆全國人大第五次會議修改憲法，最終完成了撥亂反正，重構了政黨領導治國體系。此后幾乎歷屆黨代會和全國人大會議都修改黨章、憲法和法律，這些都是在不斷改革作為新中國國家治理體系的政黨領導治國體系?！拔母铩逼陂g雖然提出了革命口號，但實際上并沒有替代而是維持了政黨領導治國體系，甚至是前所未有地強調了黨的一元化領導[13]，只是在其他方面做出了很大的改變。

對于本文來說，詳述新中國政黨領導治國體系的革新史顯然是不可能的，這也不是目的所在。本文的主要目的在于，通過政黨領導治國體系的變化來解釋改革開放之前和之后所產生的國家治理成效。這里只能就其主要和大概來說，難免要舍棄許多細節。

在改革開放前，盡管新中國的政黨領導治國體系也發生著變化，甚至在“文革”時期發生了很大的變化，但總的來看，這個時期的政黨領導治國體系還是具有一些突出的共性。首先從組成上看，黨作為領導核心始終不變，但是黨內領導制度卻發生了明顯的變化，主要是毛澤東同志“逐漸驕傲起來，逐漸脫離實際和脫離群眾，主觀主義和個人主義專斷作風日益嚴重，日益凌駕于黨中央之上，使黨和國家政治生活中的集體領導原則和民主集中制不斷受到削弱以至破壞”[14]。國家機構發生了明顯的變化，新中國成立初期實行中央的委員會政府制度和地方的大區政府制度，1954年開始實行人大下轄“一府兩院”的統一制度，“文革”時期各級地方實行打包式的“革委會”制度?？偟膩砜?，國家機構的管轄權越來越大，也越來越集權。在社會方面，新中國成立初期雖然黨和政府都建立了一些官方社團，但非官方的社團(包括民主黨派)和經濟組織都還存在，是多樣化的。但經過后來幾年的全面改造和反右斗爭，非官方的社團和經濟組織不再存在，最終所有社會和經濟組織被全面規整和體制化。再從結構上看，本文已經指出，黨的領導就是新中國政黨領導治國體系的結構，而在前三十年，黨的領導明顯沿襲革命戰爭年代的觀念和做法，意味著行使“黨權”[15]，權力高度集中[16]，對國家和社會實行全面而剛性的控制，甚至變成黨組織包辦代替國家和社會的許多功能?？偟膩砜?，改革開放前的政黨領導治國體系具有單調、嚴厲、剛性的顯著特征，好似一臺戰爭機器，那個年代也時興和充滿了戰爭、戰斗、斗爭等標語和口號，帶有革命戰爭年代的鮮明烙印。

改革開放前政黨領導治國體系的這種構造，導致其運作特點十分鮮明：提議和決策幾乎完全來源于和集中于黨組織甚至是黨組織的一把手，表現為黨組織從上至下不斷地下達各種指示命令，國家和社會則按照黨的指示不折不扣地執行命令。這種類似于軍隊指揮、戰爭動員的政黨領導治國體系，其優勢在于集中力量辦大事，也適合于辦那些需要集中力量的事情，從而更容易達成這方面的目標任務，比如維護國家獨立和完整、維護國內秩序、建立工業體系、建設農田水利基礎設施。但這樣的體系也存在弊端，這就是一旦黨組織決策錯誤，則不但很難預防，而且出錯了也難以糾正，從而導致嚴重的后果難以收拾。而在當時，黨組織出現決策錯誤幾乎是難以避免的。其一，當時的黨組織深受蘇聯模式的影響，理論上的教條主義比較嚴重[17]，而且對于革命戰爭經驗記憶猶新，所以對于社會主義現代化建設難以做到理論聯系實際，不是主要根據當時中國的實際情況和民眾的訴求意見，而更多是依據經典理論的綱領、對蘇聯模式的模仿以及革命戰爭經驗的提示，來提出各種議題和做出決策，所以必然會出現一些脫離實際的錯誤議題和決策。其二，按照當時的體系構造，作為執行者的國家和社會，特別是社會，也難以表達訴求和反映真實情況。當時黨對社會的改造和規整，目的就在于使其發揮支持和執行而不是表達功能。比如經過改造之后，當時占中國人口絕大多數的農民，并沒有自己的社會組織來表達訴求和意見，而是由官辦的農村基層組織來代替，但后者替農民表達訴求和意見的功能很弱，這就導致黨組織的決策者如果要獲得真實可靠的信息，就必須親自下鄉實地調研才有可能。但在當時，脫離群眾的官僚主義作風比較嚴重，這是鄧小平在1956年八大[18]和1980年講話[19]中都曾提到過的情況。其三，當時黨內的決策制度也出現了異常情況，民主集中制和集體領導制度逐漸變成個別人的集權專斷，這就使得決策更容易發生錯誤而且難以預防和糾正。所以，改革開放前新中國既可以取得重大成就但同時也犯下了嚴重錯誤和產生了嚴重后果，而其內在深刻的原因就在于當時所構建的政黨領導治國體系本身。

在改革開放以來的40多年里，政黨領導治國體系雖有一些調整，但總體比較穩定；但如果相比于前三十年來看，則變化非常明顯。從組成上看，黨組織的變化特別大，恢復建立了集體領導制度，從中央到基層都加強了一些重要的組織建設。國家機構主要是恢復到1954年憲法的模式，但也做出了一些重要改變和完善。變化最大的是社會部分。舊的官辦社團得以恢復，體制化的經濟組織也還存在，但經歷了市場化改制。隨著對內搞活、對外開放的推進，各種非體制化的經濟組織出現了并且愈加蓬勃興盛，隨后各種民間組織也大量出現了。最關鍵的是從結構上看，黨的領導有了很大的變化。鄧小平1980年的著名講話直指黨的領導這個核心問題，旗幟鮮明地提出了“堅持和加強黨的領導就要善于領導和改善領導”這個中心命題。[20]據此精神，改革開放后黨的領導的變化并不在于黨要不要領導，而在于黨對領導的含義做出了新的理解和界定，其標志就是黨的十二大報告將從前流行的“一元化領導”改變為“政治、思想和組織領導”：“黨的領導主要是思想政治和方針政策的領導，是對于干部的選拔、分配、考核和監督，不應當等同于政府和企業的行政工作和生產指揮。黨不應當包辦代替它們的工作?！盵21]此后歷屆黨代會基本都沿襲了這一界定。而改變黨的領導的含義并不是一種文字功夫，這實際上意味著黨在調整政黨領導治國體系的結構。由此就導致，相對于改革開放前來說，改革開放后的政黨領導治國體系明顯更為包容、更為寬松和更具彈性。

按照這樣的構造，改革開放后重構的政黨領導治國體系也就呈現出新的運作特征，并因此產生了不同的結果?，F在，雖然大量議題仍然集中于黨組織，但卻不是只來源于黨組織，國家機關和社會組織不再僅僅是執行者，而是有大量的機會和途徑來提出廣泛的議題，使得議題范圍更加廣泛和全面也更有可能切中現實問題。只不過所有這些議題最終都由黨組織吸收、集中和提煉，形成正式的議題。即使是黨組織原創的議題，也不再像從前那樣主要來源于對經典理論的教條主義理解，而是來源于對中國現實國情和民眾訴求意見的了解和把握(這正是中國特色社會主義理論得以創立的根基)，這就更為切合實際。從決策過程來看，雖然仍舊是黨組織掌握最終的決策權，但在此過程中比較廣泛地吸收了各方面的參與(其中特別突出的是民主黨派的參政議政)，通常重大決策要經歷幾上幾下的流程，而不再是由某個人拍板決定，這就有了防錯的機制。最后在執行方面，“不折不扣”和“一刀切”的執行模式減少了，國家機關和社會組織，特別是在地方和基層，有了一定的自主性和靈活性，允許探索和試驗，這就降低了執行錯誤決策的風險性并提高了執行的可行性和成功率。所有這些運作表現說明，改革開放后所重構的政黨領導治國體系有了明顯的改進，這就是它能夠達成更多目標任務、取得更大成就的內在原因。當然改革開放四十年中，國家治理仍然存在一些比較突出的重要問題，這說明政黨領導治國體系也還存在一些不完善之處。比如說腐敗問題嚴重，說明這個體系還沒有解決好控制機制的設計和構建問題。目前中央紀委和國家監察委員會的獨立設置是一個重要的改進措施，但其效果還需繼續觀察。又比如說社會公正和諧還沒有完全實現，說明在這個體系中，關于社會的部分還有缺失和不足，比如大量的低收入階層缺乏表達訴求意見的組織平臺和途徑。

四、結論與討論

70多年來，新中國取得了偉大成就，這一舉世矚目的現象引起了各方面的思考：何以如此？本文基于政黨治國體系理論，在中國特色的政黨領導治國體系與新中國的國家治理成效之間建立了因果關系，認為根源在于前者，但本文并不是僅限于解釋新中國所取得的偉大成就(已達成的目標任務)，而是試圖全面解釋新中國國家治理所產生的成效，包括目標任務已經達成和尚未達成的情況以及由此所付出的代價。這樣做的好處在于，我們可以從歷史中吸取更為全面和更為豐富的經驗，從而為我國保持和擴大國家治理成就并最終實現國家良治提供更多的啟發性。

本文的解釋表明，以中國共產黨為領導核心的政黨領導治國體系，就是新中國能夠取得巨大成就的根源，所以我們要堅持這套體系。但同時我們也看到，新中國的國家治理也存在一些問題和不足，這說明這套國家治理體系還需要繼續改進完善，也就是要推進國家治理體系現代化進程。從過去70多年的經驗來看，推進國家治理體系現代化，就是要適時調整政黨領導治國體系的構建，強化優勢并去其弊端。其中有兩點需要特別注意：一是要保持社會的多樣性，加強社會部分的表達提議、決策參與和監督控制作用；二是要注意保持黨的領導的彈性，也就是鄧小平所說的“善于領導”，這可以說是從過去70多年中所能吸取的最重要的經驗。

而在推進國家治理體系現代化的過程中，黨始終是關鍵所在。我們已經看到，在中國特色的政黨領導治國體系中，黨并不是和其他部分并列平行的一個組成部分，而是占據著核心地位，而且黨的領導恰恰就是這個體系的結構。這就導致，要改進完善這個體系，那就只有依靠黨積極主動和創造性地發揮其作為組織者(構建者)的作用。而黨能否準確地判斷內外環境形勢的變化，從而適時地推進國家治理體系現代化建設，能否全面準確地吸取歷史的經驗，從而采取恰當有效的建設舉措，是國家治理體系現代化能否取得成功的關鍵。