國家創新體系建設的結構、功能、生態視角分析

賈曉峰，高 芳，胡志民

（1.中國科學技術信息研究所，北京 100038；2.北京協和醫學院衛生健康管理政策學院，北京 100730）

1 研究背景

當前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,經濟的高質量發展迫切需要加強國家創新體系的轉型、建設［1］。黨的十九屆五中全會提出，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，完善國家創新體系，加快建設科技強國，并對完善科技創新體制機制作出了部署。充實完善國家創新體系的總體要求亟需加強創新體系相關研究。

從理論溯源的角度看，國家創新體系建設是創新系統理論在國家制度建設層面的應用和政策實踐。自20 世紀80 年代以來，“創新系統（innovation system）”概念提出并逐漸發展成為解析創新活動、組織創新管理的理論與方法［2］，此后，國家、區域、產業、技術創新系統概念陸續出現。在近30 多年的發展中，創新系統理論不斷演化、發展，研究重點也從早期的主體、結構、功能逐漸向生態視角轉化。近10 年以來，隨著創新研究范式向生態視角轉變［3］，部分學者提出創新生態系統應逐漸成為國家創新體系發展的重要方向［4］，美國等主要國家創新戰略也多次提出“創新生態系統”的概念［5］，基于創新系統理論的國家創新體系建設逐漸向生態方向發展。本研究通過分析創新系統理論的發展演進，探索不同理論視角下我國國家創新體系建設的研究重點和政策著力點。

2 創新系統理論的提出與發展

國家創新體系是創新系統理論在我國國家創新管理與制度建設方面的發展和實踐。自Schumpeter［6］于20 世紀初將“創新”引入經濟系統理論后，圍繞創新活動、創新績效的相關研究與實踐推動了創新系統理論的提出與發展，并逐漸形成了國家、區域、產業、技術等系列創新系統。

2.1 創新系統理論

創新系統理論的提出源于20 世紀80 年代，在后續發展中研究視角逐漸變化，從重點關注系統主體、主體間關聯與結構進而向系統功能、系統生態等方面發展。1985 年，Lundvall［2］提出創新系統是指經濟中開展不同類型研究活動的機構間的分工與協作，即從系統主體和關聯視角定義了創新系統概念。1987 年，Freeman［7］提出的國家創新系統（national innovation system）是指公共和私有部門、機構組成的網絡，其通過制度性的組織活動和相互作用，實現新知識和技術的創造、引入、改進和擴散，以提升經濟績效。國家創新系統是生產和制度結構在國界范圍內高度一致背景下，基于企業和產業在國界地域內集聚態勢所提出的創新系統理論［8］?；谙到y主體、結構視角的概念將國家創新系統定義為實現知識、技術創造和應用的各機構鏈接形成的關系網絡［9］。

此后，隨著創新系統理論的應用，相關研究重心向系統功能方面發展，創新系統逐漸成為研究創新過程、提升創新/經濟績效的理論方法。1992 年，Lundvall［10］提出國家創新系統是在國家范圍內通過生產、擴散和利用新知識產生經濟效益中相互作用的要素和關系，認為創新系統通過知識學習和利用產生了經濟價值。1993 年，Nelson［11］對美國、瑞典、韓國等17 個國家創新系統研究提出，國家創新系統通過一系列機構的相互作用決定了國家經濟績效。1994 年，OECD 啟動的“國家創新系統計劃”（National Innovation System Project），將國家創新系統作為理論框架用于國家創新績效的評價，推動了創新系統從理論走向政策實踐。1997 年，OECD［12］發布研究報告The National Innovation System，確定了基于創新系統理論的國家經濟績效的評價方法，從微觀經濟視角提出高水平的技術協作、技術擴散和人員流動有助于提高企業在專利、產品和生產力方面的創新能力?；诖?，OECD［12］提出將人、企業、機構之間技術和信息的流動性作為創新系統研究和創新績效評估的要素，聚焦整個創新系統內部的聯系和互動網絡，從企業間互動、企業/大學/公共研究機構間互動、知識/技術向企業的擴散、人員流動四方面對系統創新績效進行評估。1999 年，OECD［13］的報告Managing National Innovation Systems基于國家創新系統理論對英國、奧地利、德國、瑞典等典型國家創新績效進行了評價，將創新系統作為研究推動經濟增長的理論工具，提出國家系統內科學、技術與和商業部門之間的有效互動以及機構間關聯和知識流動是國家創新績效提升的核心。我國學者劉立［14］也于2011 年在題為“創新系統功能論”的論文中提出應構建以功能論為核心的創新系統整體分析框架及分析流程，從系統功能角度理解和定義創新系統理論。

2.2 不同領域的創新系統理論

隨著創新系統、國家創新系統理論的提出和發展，創新系統逐漸被用于其他領域創新績效的提升，應用范圍不斷拓展，進而出現了區域、產業、技術創新系統等理論概念［15］。

區域創新系統（regional innovation system）是隨著產業在地域上的集聚及創新的系統性效應出現而被提出。區域創新系統理論可以更好地解釋20 世紀90 年代以來經濟全球化中研發、生產要素和市場的跨國界流動，因而逐漸成為研究區域經濟績效的主要理論［16］。Cooke［17］1992 年總結提出區域創新系統是在經濟全球化、創新活動跨國界和區域合作的背景下,一定區域內為實現創新目標，各機構間通過要素的流動，實現創新績效的集成系統。

產業創新系統（sectoral innovation system）是圍繞技術所支撐特定領域產品、市場所形成的產業系統而提出的理論概念［18］。Malerba［19］2002 年提出“產業創新系統”是生產同一類用途產品的主體進行市場或非市場的活動，通過輸入、學習、擴散和使用技術，實現產品的創造、生產和商業化過程的集成系統。與之相類似的還有針對多行業、產業中共性技術及技術應用系統化概念的技術創新系統（technological innovation system）［20］。

隨著創新系統概念的提出及其在不同領域的應用發展，本世紀創新系統逐漸發展成為通識性的理論框架。Carlsson 等［15］2002 年提出創新系統理論包括系統主體（components）、主體間關聯（知識和技術流動）以及其特征，Edquist［21］2011 年提出創新系統的構成包括機構（organizations）、組織體系（institutions）及其之間的聯系（relationship），至此，主體、結構、功能視角的創新系統理論框架逐漸形成。

3 創新生態系統的提出與發展

20 世紀90 年代以來，隨著創新范式的發展以及對于將創新系統作為創新組織形式理解的進一步推進，“創新生態系統”（innovation ecosystem）概念逐漸提出。從創新系統到創新生態系統的發展，體現了從關注系統要素、系統構成向關注系統自演化、動態過程的轉變［3,22］。從創新生態系統概念的提出和應用看，其一方面用于描述新的產業創新模式［23］，另一方面2010 年以來美歐將創新生態系統作為國家戰略部署，推動了創新系統理論重構與政策實踐的進一步發展［24］。

美國克林頓政府［25］1994 年發布的關于科學政策的總統報告Science in the National Interest中提到：當前的科技產業更像是一個生態系統，而不是一條鏈狀生產線。此后，美國總統科技顧問委員會（PCAST）于2004 年發布國家創新生態系統評估報告《維護國家創新生態系統：信息技術的制造和競爭力》和《維護國家創新生態系統：保持科技工程能力》，提出國家的技術和創新領導地位取決于有活力的、動態的創新生態系統［26-27］。自2009 年起，美國國家經濟委員會與白宮科技政策辦公室發布了3 版國家創新戰略，圍繞完善國家創新生態系統、保持促進國家繁榮與經濟增長，布局實施國家創新戰略。在2009 年的《美國創新戰略：推動可持續增長和高質量就業》和2011 年的《美國創新戰略：確保我們的經濟增長和繁榮》兩版國家創新戰略基礎上更新的2015 年第三版《美國國家創新戰略》，大量使用“創新生態系統”一詞，將創新生態系統作為實施美國創新戰略的主要內容，并圍繞國家創新生態系統部署相關措施［5，28-29］。美國國家創新戰略所確定的國家創新生態系統更強調創新系統的動態性、棲息性和生長性，也能較好地解釋美國硅谷等地區取得的成長。2013 年，歐盟發布開放式創新2.0“都柏林宣言”，提出創建“政府（公共機構）—企業—大學科研—用戶”四螺旋模式的歐洲創新生態系統（European innovation ecosystem），以實現從創新產生到用戶消費的環狀鏈接［30］。

總體而言，當前創新生態系統尚未在學術研究和政策實踐層面形成共識［3］，創新生態系統更加強調系統本身的動態穩態、自調控、自均衡、自適應、自繁榮和進化等功能［22,24］。與創新系統理論相比，創新生態系統有如下方面特點：（1）生態系統中的主體更加多樣，包括研發主體、商業主體、服務主體和消費主體［31］；（2）強調系統的自繁榮、自演化和自穩態，各主體間通過創新要素流的鏈接實現價值的創造、傳遞、放大及動態平衡；（3）更加重視主體與系統環境的關系，系統環境為生態系統提供制度和文化環境。

4 我國國家創新體系的研究與實踐

國家創新體系是創新系統理論在我國國家制度層面的應用與實踐。隨著創新系統理論的發展，我國國家創新體系建設的研究重點和政策著力點也在不斷調整。

自20 世紀90 年代，創新系統理論在我國的引入與發展從理論層面支撐了我國國家創新體系建設。以路甬祥、石定寰、馮之浚、李正風、柳卸林、王春法等為代表的我國學者將創新系統基礎理論與國情相結合，圍繞我國創新體系制度建設開展了系列研究，為本世紀初的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）》的研究制定，以及一直以來的科技體制改革作出研究支撐［32］。在創新系統理論引入的基礎上，相關學者提出了國家創新體系建設的發展藍圖，如王春法［33-34］提出國家創新體系是一種有關科技知識流動和應用的制度安排，其中科技知識的流動是通過系統內各組成部分相互作用實現的，而相互作用本質上是一種學習，在國界范圍內，科技知識的流動效率直接關系到國家經濟增長的實績；柳卸林等［35］提出后發國家主要通過發展創新制度體系和組織生產形式，完善國家創新體系，實現追趕和超越；穆榮平［36］提出國家創新體系是鑲嵌在經濟社會發展體系中，不僅包括由一個國家各類創新主體、要素、活動組成的創新網絡系統，同時也包括創新資源配置、創新行為規范與激勵等相關的體制、機制與制度。

21 世紀初，我國經歷了經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的歷史時期，以構建完善國家創新體系為抓手，實現科技與經濟的密切結合、經濟的可持續發展和國家競爭力的提高是當時研究的主要思路，其核心是闡述我國體制結構下國家創新體系的主體、結構和功能，并逐步通過調整結構實現創新能力的整體提升。2006 年，國務院頒布實施《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》，提出中國特色國家創新體系主要包括以企業為主體的技術創新體系、科學研究與高等教育有機結合的知識創新體系、軍民結合的國防科技創新體系、各具特色和優勢的區域創新體系和科技中介服務體系。2012 年，中共中央、國務院印發《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》提出加快建設中國特色國家創新體系，提升國家創新體系整體效能的總體要求。2016 年，《“十三五”國家科技創新規劃》提出建設高效協同國家創新體系目標，要求明確各類創新主體的功能定位，增強企業的創新主體和主導作用，發揮國家科研機構的骨干和引領作用，發揮高等學校的基礎和生力軍作用，鼓勵和引導新型研發機構等發展，充分發揮科技類社會組織的作用，激發各類創新主體活力，系統提升創新主體能力?？傮w看，我國國家創新體系建設的主體思路是從主體、結構、功能視角進行體制機制改革，是將適合中國國情的各創新主體進行明確的功能定位，并在此基礎上通過制度機制推動各主體之間有效關聯，形成高效協同的有機網絡［37］。

隨著體制結構改革的基本完成，我國基本建立了較為完善的國家創新體系并且發揮了提升創新績效與經濟績效的系統功能，未來進一步充實完善國家創新體系的主體思路應轉向基于創新系統理論的生態視角，如杜傳忠等［4］2015 年提出，基于創新生態系統范式構建國家創新體系的主要思路應體現為營造有力的創新環境、加強創新主體的聯盟和合作以及構筑開放式創新等方面。

5 不同理論視角下我國國家創新體系完善的政策著力點

當前，國家創新體系仍處于研究探討階段，其理論內涵、結構、功能等方面仍未形成共識［38］，在主體構成、創新體系功能的實現、創新體系的動態變化等方面有著部分探討，如薛曉光等［39］2016年總結梳理了國家創新體系相關理論文獻，孫飛翔等［40］2017 年對于不同時期、不同國家創新體系從不同視角進行了對比分析，祝鳳清［41］2015 年探討了圍繞科技和知識子系統構建國家創新體系的方式，廖中舉等［42］2019 年提出未來國家創新體系研究應圍繞體系構成、驅動要素以及作用機理等方面。支撐國家創新體系更為有效的實踐需要進一步推動更為普適性的國家創新體系相關理論的形成，未來如何完善我國國家創新體系仍是一個重要的科學問題。

黨的十九大報告指出，我國當前已由高速增長階段轉向高質量發展階段，高質量發展是新時代中國經濟進入以創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念為引領的高水平狀態，是新時代打造我國經濟發展升級版的必然要求，而國家創新體系是新時代我國向高質量發展轉型的重要手段［43］。習近平總書記在黨的十九大報告中強調要加快建設創新型國家，加強國家創新體系建設；《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》提出要完善國家創新體系，加快建設科技強國的要求。邁入高質量發展階段，要求進一步充實完善我國國家創新體系。當前我國已經形成了各類科技創新主體緊密聯系、有效互動、充滿活力的國家創新體系［44］，但在2020 年后進入創新型國家新的歷史起點上，充實完善國家創新體系的要求進一步推動相關政策理論的研究與探索［45］。

本研究在梳理創新系統理論的基礎上，結合我國國家創新體系研究與實踐的發展，提出了3 個視角下國家創新體系建設的研究重點和政策著力點（如圖1 所示）：

圖1 不同理論視角下國家創新體系的研究重點與政策著力點

（1）“主體—結構”視角下，國家創新體系建設的研究重點是培育形成各類創新主體并促進主體間的鏈接；政策著力點多以明確主體的創新功能、優化創新體系的主體間結構，通過制度組織等措施提升主體間知識、技術的流動等方面。

（2）“活動—功能”視角下，國家創新體系建設的研究重點是實施創新活動、完善創新體系、提升系統創新績效；政策著力點多以如何進一步發揮各主體的功能、促進各主體間功能協同，以及通過制度建設和基礎設施建設構建功能更為有效的創新體系等方面。

（3）“系統—生態”視角下，國家創新體系建設的研究重點將變為系統自穩態和自演化、功能主體的繁榮度、價值流/要素流與動態均衡等方面；政策著力點聚焦在形成生態、增加主體繁榮度、促進創新要素與價值流動等方面。

隨著創新范式和創新系統理論向生態視角的發展，未來我國國家創新體系充實完善的主要措施可從如下4 方面考慮：

一是逐漸調整政策的目標從完善創新體系向形成創新生態轉變。從目標層面調整創新體系建設重心從結構、功能視角，向生態視角轉變，以形成動態繁榮、自我進化、高效流動的創新生態系統作為國家創新體系建設的目標。

二是形成動態、繁榮的創新功能主體簇。在生態系統中，功能主體與創新活動是動態的，其主體間的鏈接更多的是基于供需關系，因而對于不同類型機構不應賦予固定的功能定位，而應更多地基于問題導向、需求導向來定位機構的主體功能，并基于要素流動和價值流動推動各類主體功能的動態轉化和不同主體間的有效鏈接，從而實現功能主體的繁榮與多樣。

三是促進創新要素和價值的高效流動。推動創新要素和價值的高效率流動是提升創新績效的重要政策措施，通過對知識、技術、資本、人才、裝備等主要創新要素配置的優化調節，促進其高效流動，并實現價值創造和價值流動。

四是形成支撐保護創新生態的制度和文化環境。良性的創新生態具有自進化、自穩態、自繁榮等特征，通過制度體系和文化體系的建設，形成保護支撐良性創新生態的制度環境，重點是形成支撐和保護創新生態的法律、法規體系以及激勵創新的思維模式和價值觀導向。

6 結論

本研究在當前我國進入高質量發展階段及要求進一步充實完善國家創新體系的宏觀背景下，圍繞創新系統理論的演進分析，探討提出了基于不同理論視角的國家創新體系建設的研究重點和政策著力點，并在此基礎上提出了我國國家創新體系充實完善的4 方面政策措施。