關于低生育率背景下社會保障問題的思考與建議

方心 陳光

摘要：從人類歷史發展進程來看，社會保障的出現與進步伴隨著經濟發展與人類物質、文明水平的提升，但與后者相比，社會保障機制的形成與完善相對滯后。伴隨經濟發展與人口增長的不同階段，人們對社會保障的需求不斷提高，從片面性、低覆蓋社會保障逐漸向全民性、高覆蓋社會保障演化。目前，我國全面推行“三孩”政策，主要背景是育齡人口的生育率和生育訴求不高，深層原因是相關社會保障制度發展滯后，對生育的扶助、保障力度不夠，以及二元戶籍制度下的城鄉社會公平很難權衡。徹底解決相關困境任重而道遠，現階段提出四方面對策建議，一是優化社會保障結構，推進前、后端均衡發展;二是加大教育投入，強化教育公平;三是多措并舉，擴大收入來源，強化資金運作能力，做大社保資金增量;四是加強宣傳引導。

關鍵詞：社會保障;生育率;人口增長;二元戶籍制度;三孩政策

一、人口增長與社會保障

（一）人口增長的不同階段

經典人口轉變理論認為，人口再生產模式通常會經歷三個發展階段：一是高出生率、高死亡率、低自然增長率的原始階段，二是高出生率、低死亡率、高自然增長率的過渡階段，三是低出生率、低死亡率、低自然增長率的現代階段。

原始階段主要存在于低收入、欠發達的國家或地區（例如當今非洲、東南亞一些國家或部落地區），經濟活動通常以傳統農牧和手工業為主，僅具備初級工業化、機械化雛形，社會發展水平較為落后。隨著工業化、現代化革命的出現，以及更加重視教育投入，生產力得到一定釋放，經濟活力提升，醫療救治水平顯著改善，死亡率明顯下降，人口增長模式向高出生率、低死亡率的過渡階段轉變。隨后，在科技進步的驅動下，生產力得到進一步釋放，傳統勞動力需求下降，教育和性別平等程度提升，生育率持續下降，人口增長模式進入低出生率、低死亡率的現代階段。當前，歐美主要發達國家（尤其是西歐、北歐各國）均進入到了人口增長的現代階段。

（二）社會保障的配套發展

伴隨著人口增長的不同階段，社會保障制度從無至有，并與人口增長模式及人口結構特征相適應，形成不同的配套機制。

在高出生率、高死亡率的原始人口增長階段，物質和科技水平薄弱，通常未建立起社會保障制度，或僅有針對特殊弱勢個體的救助措施。此時，人們通常通過不斷生育來維持更高的嬰兒存活量，建立大家族部落，通過子女和家族照護，獲得生存及養老保障。

隨著經濟和醫療水平的提升，死亡率降低，人們的平均壽命延長，青壯年人口比例大幅提高，進入經濟增長的人口紅利期，老年人口數量逐漸升高，未來老齡化趨勢初現。社會保障制度初步建立，通常以養老和醫療為最主要的保險類型，重點惠及退休和工齡人員，可稱之為“后保障”模式，其倫理內涵為“先付出、再回報”“多交多得、少交少得”，對維系社會公平作用有限，甚至通過財富的“逆向再分配”效應，造成了更多的不公。同時，由于社會保障制度的不均衡、不完善，以及人們觀念的滯后性，出生率依舊較高，依靠子女和家庭提供保障仍然占據主流。

隨著經濟發展、科技進步以及教育水平的提高，尤其是女性社會地位的不斷提升，人口增長進入低出生率、低死亡率的現代階段。在邁過生育率降低、人口老齡化嚴重的初期難關后，人口年齡結構趨于均衡，社會保障也向更加均衡的模式發展，從主要惠及退休和工齡階層，逐漸提高對兒童、學生等低齡群體以及失業人員的補助力度，可稱之為“全保障”模式，其內涵也更加突出維護社會公平、創造平等機會。例如，丹麥政府為全日制學生提供無償的教育補助，幫助學生順利完成學業。

二、我國生育現狀與社會保障困境

當前，我國人口發展面臨的突出挑戰即鼓勵生育與應對人口老齡化。一方面，兩者存在一定的內在關聯，通過擴大生育，提高子女數量、工齡人口與社?；饍?，從而應對老齡化問題。而實際上，人們的生育水平持續低迷，繼2016年實施“全面二孩”政策僅過5年，我國便推出了三孩政策，足見當前人口增長形勢依舊嚴峻，社會保障恐將面臨長期的資金壓力與風險。

（一）低生育率成因

我國低生育率現狀的成因主要有以下三個方面。一是計劃生育的人為干預。自上世紀80年代，為控制人口膨脹，我國實行計劃生育的基本國策，鼓勵晚婚、晚育，少生、優生，直至2011年全面實施“雙獨二孩政策”共歷經近30年時間，一孩生育觀逐漸深入人心，成為大多數普通家庭的習慣和首選。二是配套措施乏力。盡管許多家庭只生育一孩，但家長對孩子的成長更加關注，育兒和教育成本持續攀升，相應的配套保障措施有限，很多家庭養育一孩已覺力不從心，無力承受二孩負擔，甚至越來越多的年輕人選擇單身或“丁克”生活。三是升學、就業壓力大，學歷和職業歧視仍然普遍。不同的學歷、職業間的收入和社會地位差距依然存在，面對繁重的升學和就業壓力，很難做到“佛系”對待。年輕夫妻結合自身能力和經濟條件，不愿未來子女步其后塵，對生育持謹慎態度，對二孩、三孩更是望而卻步。

（二）社會保障困境

在三孩政策發布后，不少專家學者和社會大眾持審慎態度，主要原因是育兒成本高、壓力大的問題并未根本解決，配套措施力度有限。因此，效仿歐洲福利國家的“全保障”模式、尤其是每月發放豐厚的育兒補助的呼聲越來越高。然而，基于現階段我國基本國情，該做法的現實性仍然有待商榷。

一方面，高福利保障模式不符合當前經濟發展水平。盡管我國經濟和科技實力已取得長足進步，在許多領域的技術革命與創新甚至走在世界前沿，但發展中國家的基本地位沒有改變，人均GDP與可支配收入仍然不高。根據前文所述，現階段我國發展程度所對應的人口增長模式本應為過渡階段，而低生育率主要源于計劃生育的政策干預，使人口增長提前步入“雙低”的現代階段。然而，社會保障的普惠程度主要受經濟基礎約束，因此現階段仍然以“后保障”模式為主。

另一方面，區域不均衡發展不利于實現“全保障”模式。受區域經濟落差和二元戶籍制度的影響，社會保障水平的區域、城鄉差異明顯。以當前最主要的養老和醫療保險為例，差異主要通過不同的繳納比例、累積繳納金額、各地專項基金積累程度而定，符合“后保障”模式的基本邏輯。而“全保障”模式的內涵則要體現社會公平，尤其是青少年兒童、學生未來機會的平等。如果說中、老年保障的不平等是現階段大眾的默許，子女的先天不平等則是人們無法接受的。然而，絕對的公平忽視了區域發展水平的差異，浮動的公平又容易引起欠發達地區人們的不滿，因此，公平的尺度很難把握。

三、應對措施和建議

綜上而論，為應對我國當前低生育率困局，從優化社會保障機制、提高公共服務能力的角度，提出以下幾點思考與建議。

一是優化社會保障結構，推進前、后端均衡發展。將育兒補貼、義務教育補貼等提上研究議程，先從養老、醫療等社保資金專戶中適當劃撥并加大財政支持力度，逐步探索建立專戶。不謀求絕對平等，根據各地生活成本和物價差異，設定差別化的育兒和教育補貼金標準。發達省市通過轉移支付手段，適當承擔一部分欠發達地區的兒童、學生補貼義務。

二是加大教育投入，強化教育公平。加快探索延長義務教育年限，由9年增至12年（含公立高中和中職學校）。規范各地教材應用與課程設置，進一步落實省域統一的“小-初-高”教學內容和進度日程，嚴控各類收費名目、校外補課和超前教育。根據地區平均收入和物價水平，調節各地教師薪資待遇，將收入差異控制在合理范圍內，適當提高欠發達和基層地區教師補貼力度，推動優秀師資力量均衡分布。

三是多措并舉，擴大收入來源，強化資金運作能力，做大社保資金增量。央企、國企應承擔更多義務，在不增加國內生產生活成本的前提下，通過提高經營水平、增加海外業務收入，收獲并上繳更多利潤，提高財政貢獻。加強金融運作能力，支持鼓勵優質企業和項目的證券化、基金化，通過穩健并多樣的投資組合，做大社保資金池。

四是加強宣傳引導。在以上措施的基礎上，充分利用傳統媒體和新媒體，宣傳推廣育兒補貼、教育補貼以及教育公平化等相關配套保障措施，弘揚積極的婚戀觀、生育觀，轉變生育理念，打消育齡群體的顧慮。

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