我國環境保護中公眾參與問題研究

石 莎

（福建船政交通職業學院 福建福州市 350007）

談及環境保護中公眾參與的概念，必須首先對公眾參與的概念有所認識。公眾的意愿是每一個具體人群或個人意愿的集合，公眾的利益同樣也是每一個具體人群或個人利益的集合。個體的意愿或利益，只有符合公眾意愿或利益時，才有其合理性。因此，公眾參與簡言之，即是群眾參與政府公共政策的權利，而這種參與必須符合公眾的意愿或利益。將之具體化為環境保護上的公眾參與，則是指在環境保護中公民有權通過一定程序或途徑參與一切與環境保護有關的活動，使之符合廣大公民的切身利益。這種參與應包括決策參與（公民在有關環境保護的規定或措施實施之前的參與）、過程參與（公民在環境保護措施或規定實施過程中的參與）、行為參與（指公眾自覺保護環境的參與）和末端參與（指公民對環境保護規定或措施實施之后的參與）。

我國環境保護中公眾參與的現狀

隨著我國生態環境問題的日益惡化，社會公眾的環保意識不斷覺醒，逐漸形成了以政府、社會團體和公民個人三位一體的環保組織系統，具體說來，在政府層面上，我國政府已經認識到公眾參與在環境保護中的作用，并在《中國二十一世紀議程》和《全國環境保護綱要（1998-2002）等文件中完善和發展了有關公眾參與的制度規定。各省市出臺了相關的規定，如廣州市的公眾參與環保項目審批制度、江蘇省的環境與發展綜合決策公眾參與制度以及呼和浩特市的環境管理和企業環境信息公開制度等。在社會團體方面，隨著各種環保組織的相繼成立，它們在環境宣傳、環境教育和環境監測等方面開始發揮自身所具有的不可忽視的作用。在公民個人的層面上，大多數人已開始意識到自己在社會環境保護中的權利和義務，他們在注重自己言行舉動的同時，開始對一些破壞環境的行為加以干涉或舉報，這都顯示了公民個人的力量開始參與到環境保護之中。

盡管我國環境保護過程中有許多值得稱贊的地方，但客觀地講，我國公眾的環保意識和參與水平同世界其他發達國家相比，還比較落后，無論從立法上還是實踐上，都仍有許多不足之處需要我們進一步關注。

其一，現行立法關于公眾參與的規定，基本上是對環境污染和生態破壞發生之后的參與，即末端參與。如我國《環境保護法》第6條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行 檢舉和控告?！本蛯儆诘湫偷哪┒藚⑴c的立法，這與公眾參與的根本性質有很大差距，與實現環境法目的所要求的公眾參與相差甚遠。

其二，現行立法中已有的一些關于公眾參與的規定，也過于原則和抽象，缺乏可操作性，導致公眾參與的范圍較窄，不利于環境保護的發展。公眾參與的范圍從深度和廣度上擴展是當代環境立法的趨勢。如法國的《環境法典》規定，國家、地區、省、市鎮、公有機構、合資企業在從事涉及全國利益的大型公共治理項目時，在該項目的制定階段，必須組織相關的公眾審議，讓公眾充分了解該項目的影響,并參與到其決策中去 。

其三，公眾參與的形式單一，缺乏鼓勵公眾全過程參與的激勵性規定 。環境保護的公眾參與需要有良好的外部環境和條件，而這些條件并非僅靠環境立法所能解決的，但我國目前整個法律制度中關于公眾參與的規定都十分缺乏，公眾參與民主決策、參與國家管理的機制尚未建立。沒有積極鼓勵公眾廣泛參與的激勵機制，使得環境保護的公眾參與舉步維艱。

其四，公眾環保參與意識淡薄且參與程度有限，多數人對事關每個公民甚至子孫后代發展的破壞環境的行為漠不關心，當前已提出了要樹立科學發展觀和“綠化”GDP的要求，但公眾的力量有限，層次不高，環保組織規模較小且力量分散，個人色彩較濃，參與效果不甚明顯。

我國環境保護中公眾參與的現狀之原因分析

我國公眾參與環境保護之所以存在一些問題，有著多方面原因。其一，我國的環境立法多數產生于八、九十年代，那時中國的經濟剛剛起飛，環境問題還不甚明顯，因此相關法律的立法重心在于環境資源的經濟功能，而進入二十一世紀以來，環境污染和破壞日益嚴重，已經到了環境承載力無法承受的邊緣，以往以經濟優先忽視環境保護的傳統立法傾向，已越來越不能適應新時期環境危機的要求。

其二，我國環境保護的社會大環境和輿論氛圍存在弊端。環境保護觀念的培育，受到社會輿論氛圍的影響。但長期以來，一些地方政府在實際工作中，為了發展經濟，往往過多追求硬性的經濟效益，而忽視對柔性的環境加以保護。這種發展目標的定位，使得社會上減少了對環境保護進行必要的宣傳工作，從而影響到生態環境的維護和發展，也阻礙了公眾環保意識的提高和環保行為的實施。

其三，公眾參與環境保護的信息成本和經濟成本較高?！独锛s環境與發展宣言》曾指出，“各國應通過廣泛提供資料來鼓勵公眾的認識和參與”“每一個人都應能獲得公共當局所持有的有關環境的資料，包括關于在其社區內的危險物質和活動的資料”。但一些地方政府在環境問題上向外界公開資料的程度較低，使得公眾的知情權受阻。社會公眾要想獲得有關環境問題的信息，就必須付出大量的成本進行實地考察，這些經費和技術方面倘若無保障的話，就無法調動公眾的參與。

其四，從傳統思想和國民意識看，我國歷史上天人合一的自然觀主流已經改變，國民的權利意識不夠。雖然，中國古代哲學具有濃厚的自然和環境色彩，例如“天人相應”“天人合一”“天人和諧”等儒家和道家思想，都蘊涵著濃厚的生態倫理觀，但是，近半個世紀前關于人定勝天的宣傳，幾十年來對公眾自然觀的形成有嚴重的誤導，多數人漠視了人與自然的和諧；同時國民的權利意識較為薄弱，即使在市場經濟成為主流之后，也習慣于依賴政府解決環境問題這樣的公益問題。

完善我國環境保護中公眾參與的幾點對策

環境參與意識的提高。通過前述的分析，我們知道，提高公民的環境參與意識是完善我國環境保護中公眾參與的前提條件。如果公眾沒有一定的環境保護意識，無視于環境的污染破壞，對觸目驚心的水質惡化、土地沙漠化乃至“酸雨”“臭氧層破壞”“溫室效應”等污染的危害性及嚴重性一無所知的話，怎么可能激發他們對環境的責任感？怎么可能知道環境保護的緊迫性？又怎么可能去積極參與？那么，該如何提高公民的意識呢？首先要多渠道和多層次地對公民進行環保宣傳教育，其次要加強對中小學生的環境教育。中小學校的行政領導要直接負責全校環境教育并將其內容納入學校課程，以養成學生愛護環境的觀念與習慣。

相關法律法規的完善。主要有兩方面的內容：一是通過立法，進一步明確我國公民的各項環境權益，這是實現公眾參與的法律基礎和根本保證。我國的法律對公民的環境權有著明確的規定，《中華人民共和國環境保護法》第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告?！薄吨腥A人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等環境法律中也有類似規定。但這些規定過于原則和籠統，公眾無法直接援引上述規定參與環境管理和進行司法訴訟，阻礙了公眾的積極參與。因此，在今后的環境立法中應使公民的環境權具體化、明晰化，比如公民的日照權、通風權、安寧權、環境監督權、環境知情權、索賠權等，使公眾在維護自己的環境權益時有法可依。

環境信息的公開。公眾參與除了需要有較高的環境意識，暢通的參與渠道外，還必須要有一定環境信息的了解和掌握做基礎。只有對環境問題有了充分的了解，對環境保護的參與才能充分，也才能促進環境問題的真正解決。環境信息的公開是以公民的環境知情權為法律基礎的，即公眾享有了解環境狀況、環境信息的權利。保證公民的知情權，是公眾參與環境保護的前提條件和必要基礎，政府必須為公眾參與創造條件，包括公布重大環境決策、環境狀況、有關建設項目的信息和召開聽證會等。同時切實貫徹有關環境信息公開的法律制度。

政府及相關部門的鼓勵和扶持。政府及相關部門為環境社會團體和公民創造和提供參與環境保護的條件和便利，以實際行動加以鼓勵和扶持，是實現公眾參與的必要前提，也是使之更具實效的關鍵。政府和相關部門必須制定相關政策和辦法以廣開參與途徑，如前述的環境信息的公開，此外還應包括，召開環境事務審議會、聽證會；在有關環境問題的政府管理機構、決策機構給公眾代表提供席位；提供污染咨詢技術咨詢；協助組織活動，補助活動經費；向公眾推行環境標志綠色產品；組織環境科學技術研究。

環境公益訴訟的引入。所謂環境公益訴訟，是指任何公民、社會團體、國家機關為了社會公共利益，制止環境破壞行為，都可以以自己的名義，向國家司法機關提起訴訟。而我國現行的環境訴訟法律規定中，惟有直接受害人才有權提起民事訴訟，最后被歸于民事法律管轄范疇，這對于公眾有效參與環境監督具有很大的局限性。由于環境權益具有社會性和公益性，在歐美各國的環境法中，都普遍采用了環境公益訴訟制度。比較單純的批評、建議、申訴而言，環境公益訴訟無疑更利于保護環境利益。

其他。除此之外，完善公眾參與還應發展環境保護社團和環境保護群眾運動，有學者認為這是實現環境民主和公眾參與的組織保證和社會基礎 。我們知道，環境保護的公眾參與的主體可分為個人和組織兩種形式。個人力量十分有限，必須依靠一定的組織形式才能更好地發揮公眾參與的作用，組織形式可以是官方的，半官方的和非官方的。其中非官方的民間環保組織具有最廣泛的群眾基礎，它不代表特定的利益集團，不受控于任何行政機關，角色中立，可以為公眾參與環保提供有效的渠道。

注釋

[1]呂忠梅，《環境法新視野》，[M]，中國政法大學出版社，2000年版，第256頁。

[2]潘岳，環境保護與公眾參與?！独碚撉把亍?004年第13期

[3]周珂，我國生態環境法制建設分析.中國民商法律網(http：//www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=8573，2005年3月9日瀏覽)

[4]呂忠梅，《環境法新視野》，[M]，中國政法大學出版社，2000年版，第258頁。

[5]李東興、田東紅，我國公眾參與環境保護現狀及其原因探析，《河北社會科學》2003年9月。

[6]轉引自張華偉，中國環境保護公眾參與制度之完善，《河北學刊》第24卷第2期

[7]呂忠梅，環境法新視野，[M]，中國政法大學出版社，2000年版，第258頁。

[8]轉引自蔡守秋主編，《環境資源法學教程》，[M]，武漢大學出版社，2000年版，第418頁

[9]蔡守秋主編，《環境資源法學教程》，[M]，武漢大學出版社，2000年版，第427頁