依法治國視角下在南陽地區推進社區養老規范化發展的路徑探索

張 滿 薛蕭蕭 杜淅泉

（河南工業職業技術學院 河南南陽 473000）

社區養老發展的背景

2020年中國65周歲及以上人口占比12.6%，而南陽全市此占比已達到14.22% 。南陽市的人口自然增長率略低于全國平均值且老齡化程度略高于全國平均值，人口老齡化比率以平均每年0.45個百分點上升，是河南省人口老齡化發展迅速、老齡化程度較高的省轄市，存在巨大的養老壓力。

國務院總理李克強5月29日主持召開國務院常務會議時也強調了依托社區為基本構架，加快發展養老等服務業，是改善民生、應對人口老齡化、優化人口結構的重要舉措，能夠起到增加就業、擴大服務消費、促進內需、促進合理分工、促進經濟轉型升級。

社區養老是一種兼顧家庭和社會的養老模式，社區居家養老服務，是以家庭為核心、以社區為依托，依靠專業化的服務，為經濟和生活自理困難的居家老年人，提供以生活照料等為主要內容的社會化服務。目前，主要有兩種形式：一是由經過專業培訓的服務人員上門為老年人提供照料服務；二是在社區創辦老年人日間服務中心，為老年人提供日托服務。

社區養老作為一項治理養老難題的社會福利政策，隨著實踐的深入，一些深層次問題也開始顯露出來，并制約著《規劃》政策的推行，《規劃》顯然已經不能涵蓋和繼續指導，社區養老規范化勢在必行。

南陽地區社區養老現狀

目前南陽地區養老總體以居家養老為主，政府養老、機構養老為補充、社區養老較少且不受群眾重視 。在政策制度方面，南陽地區社區養老目前依靠《南陽市民辦養老機構財政補貼辦法（試行）》《河南省人力資源和社會保障廳關于加強和改進人力資源社會保障領域公共服務的實施方案》《南陽市人力資源和社會保障法治建設實施方案（2016—2020年）》《河南省全面推進依法行政工作領導小組辦公室關于做好2016年度全省推進服務型行政執法建設工作的通知》等政策規定執行，缺少針對社區養老管理規范細化具體的相關制度。

對比北京已經發布《養老服務專項規劃（2021年—2035年）》《鄭州市人民政府關于加快鄭州市養老服務業發展的意見》(鄭政〔2010〕7號)、《鄭州市人民政府關于全面推進養老服務業發展的實施意見》(鄭政〔2014〕36號)的鄭州和《上海市養老服務條例》，南陽市雖然地區發展程度和城鎮化水平不能與之比肩，但制度的規范能夠對行業的發展產生正向的促進、引導作用，因此南陽地區需要加快從制度上規范社區養老主體、客體和監督者的相關權利義務，使社區養老的規范化能夠依法進行。

南陽地區社區養老規范化發展路徑探究

服務者角度

從業者。進一步健全治理機制，發揮好基層黨組織的領導核心作用，基層政府的主導作用、基層群眾性自治組織的基礎作用、社會力量的統籌作用、社區居民的主體作用;進一步提升素質能力，通過公開設崗選人、強化業務培訓，建設一支高素質專業化的工作隊伍 。在依法治國視角下，應當對從業者的行業準入、專業素養、身體素質、考核方式、晉升淘汰、退出和懲戒等環節均進行制度化、規范化管理，包括但不限于資質審核制度、資質授權與撤銷制度、獎懲制度、考核辦法與社會相關各項行業指導意見、行政規章、法律法規及案例指導。

企業。企業是推進社區養老規范化的重要社會主體，在《商法》《公司法》和民法典相關規定和養老業行業指導意見之外，還需要稅務部門、環保部門、民政部門等部門出具行政法規進行約束和引導。另外征信系統和行業內部也需要對企業的從業表現作出評級，以供企業、群眾參考。企業需考慮到事前合同法律問題、事中運行法律問題、事后訴訟法律問題。

行業。對于養老行業而言，除了遵守憲法及法律制度和政府政策之外，還需要行業具備正確的政治站位，行業在認識到自身重要性的同時，更要意識到主體責任的重大和背負任務的艱巨。

因此養老行業可以組織行業協會并主動接受各界監督，同時在行業協會的框架內，主動做好業內意見和養老服務受眾意見建議的收集和落實；通過自查自糾等手段，在問題發生前予以扼殺，幫助從業人員和企業等，更快速地走上合規提供養老服務的道路。

養老行業對于從業者、企業、行業自身都應當有合法的規范辦法及途徑，同時行業更要與監管部門保持步調一致并能做到及時匯總行業發展新動態，從而向監管部門、立法機構提出意見。

管理部門。管理部門需要切實提升居家社區養老品質，增強養老服務的多樣性、可及性、精準性、智能性 。以南陽為例，需要確保到2022年城市社區老年人日間照料中心覆蓋率達90%以上，農村養老設施覆蓋率達60%以上 。

管理部門應當加快推進城鄉社區養老服務設施建設。進一步加大政策支持和資金投入，提高城市社區居家養老服務覆蓋率，落實養老機構建設補貼和運營補貼，如用地、融資、稅費、水電氣價格等各項優惠政策，完善養老機構設立許可制度，引導社會資本和社會力量投入養老服務領域 。逐步建立以養老機構“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以標準規范為支撐、以信用監管為基礎的新型監管機制和跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制，探索實行跨領域跨部門綜合執法。

養老人員角度

養老人員。對于養老人員來說，既要正確認識自身養老需要，還要學會正確參與養老。養老人員應當主動了解養老的相關知識和法規、制度，從而了解自身權利。

同時，養老人員也需要學會正確行使自身合法權利，不僅在受到侵犯時能夠快速、依法處置，還要約束自身依法、依規行事，例如不瞞報自身健康狀況、家庭成員關系等，如此才能真正保護自身權益，安享晚年。對于存在惡意瞞報、蓄意尋釁等行為的養老人員，也需要及時出臺“黑名單”等約束措施。

家庭成員。家庭成員作為社區養老的間接參與和補充力量，應當知法、懂法，積極配合法律法規，不能因為養老人員接受了專業養老服務，就忽略乃至逃避自身養老義務和參與程度。家庭成員要尊重專業機構及人員養老服務方式、尊重養老人員自身意愿、積極參與養老全程，主動成為社區養老的補充。

監督者角度

養老人員依法維權與意見反饋。立法和行政機關應當為養老人員提供公開、簡便的維權途徑和意見上報辦法，同時保障合法上報信息的保密性和重視程度，使其維權需要和反饋意見能得到及時、妥善的處理。在一定條件下，政府、行業和社會都可以為養老人員提供互助組織、交流協會等組織依靠。

政府監督。對政府及行政機構而言，應該直接通過開展等級評定等方式實施服務監管，開展養老機構等級評定、委托專業評估機構，分級對養老機構開展等級評定，并將評定結果向社會公開，作為養老服務市場公平競爭、老年人知情、政府監督管理的重要參考。

建立健全養老服務綜合監管制度。明確各部門監管職責，將各部門綜合監管制度落實到位，建立健全養老院服務質量監管齊抓共管的機制。

社會監督。社會，包括從業者、家庭成員、社會組織等等，都應當有意識地對養老服務，尤其是社區養老服務進行監督。養老人員作為一般意義上的社會弱勢群體，需要社會各界幫助他們更好地取得贏得的優質養老服務。

合法的上報方式的組建、公開公正的反饋平臺和與之相對應的社會組織等，必須依法形式、規范自身。在法律體系、法律監督、配套制度和法律援助方面，形成全方位的對養老的幫助和監督。

物聯網角度

隨著中國全面產業升級的逐步完成和未來物聯網的部署實現，老年人作為極容易成為“數字難民”的人群，需要政府、社會和家庭全方位為他們的養老提供便利支撐，這也必然要求社會管理者做好信息時代養老的制度化、規范化，并提供法治依據。

2020年河南老齡化率將達17.8% 健康養老智慧化成趨勢 。南陽地區醫養相結合的養老服務體系需要更加速建設，需要能夠提供結構更加合理，多層次、多樣化的養老服務。使社區養老服務供給能力大幅提高、質量明顯改善、更加方便可及。南陽地區應當結合時代背景、區域背景和實際情況，集思廣益征求群眾及專家意見，依照《行政法》制定社區養老相關規定和指導性意見等，引導社區養老健康蓬勃發展，最終成為南陽養老事業的主體。

管理制度的規范化是依法治國的內涵、是社會主義核心價值觀的要求。隨著中國逐步步入老齡化社會，養老工作的全面穩健推行才能為“兩個一百年”的實現提供必要保障?；谀详柕貐^的人口結構和醫療資源分布，必須盡快用制度規范社區養老，以使其真正成為南陽地區養老的依托與支柱，最終能夠使南陽地區在新時期推進社區養老規范化。在這一實踐中，必須把依法治國與推動社區養老規范化相結合，充分運用依法治國的指導思想、養老信息化服務體系、政府強化組織營造的良好氛圍、加強人力資源建設舉措等，形成資源的整合和再利用，來推動社區養老的規范發展。

本文結合依法治國的視角，從服務者、養老人員和監督者三個維度立體分析了社區養老規范化所需要的種種制度，即讓社區養老有法可依、有法必依；同時總結其他先行地區的經驗教訓，將社區養老乃至整個養老工作，以戰略眼光通盤考量，布局在前、大局為重，劃定好政策、資金、人力、資源、社會化配套等方方面面的紅線，也即讓社區養老執法必嚴、違法必究。

注釋

[1]王佩.2020年河南老齡化率將達17.8% 健康養老智慧化成趨勢.人民網.2019年4月30日.http：//henan.sina.com.cn/news/m/2019-04-30/detail-ihvhiewr9043740.shtml

[2]《中國發展報告2020：中國人口老齡化的發展趨勢和政策》和南陽市第七次全國人口普查公報

[3]南陽市民政局.南陽市加快推進社區居家養老服務體系建設[N].2021年8月20日 http：//mzt.henan.gov.cn/2021/08-20/2297119.html

[4]新華網.李克強主持召開國務院常務會議,部署促進社區養老加快發展的措施[N]..2019年5月29日.http：//news.youth.cn/sz/201905/t20190529_11968162.htm

[5]前瞻經濟學人.中國社區養老模式分析2016-2021年.[J].2016年6月24日.https：//www.sohu.com/a/85639473_115559

[6]2020年政府工作報告[EB].2020年5月22日.http：//www.gov.cn/guowuyuan/2020zfgzbg.htm

[7]大河報網.劃重點啦！全省規范化社區建設暨養老服務高質量發展工作推進會召開[N].2019年12月19日.https：//www.dahebao.cn/news/1475651?cid=1475651

[8]河南省民政廳.河南省規范化社區建設暨養老服務高質量發展工作推進會在洛陽召開[N].

[9]河南省人民政府門戶網站.2019年12月23日.http：//www.henan.gov.cn/2019/12-23/1101081.html

[10]盧松,李宗寬.武國定：開展規范化社區建設 推進養老服務高質量發展.河南省人民政府門戶網站.2019年12月18日.https：//www.henan.gov.cn/2019/12-18/1093652.html

[11]南陽日報.南陽市社會養老服務體系基本框架初步形成[N].河南省人民政府門戶網站.2017年11月20日.http：//www.henan.gov.cn/2017/11-20/643822.html

[12]馮長順.南陽啟動2020年養老院服務質量建設專項行動[N].南陽日報直播南陽官方帳號.2020年8月26日.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1676058111125881647&wfr=spider&for=pc