巡回檢察邀請人民監督員監督工作中的重點問題研究

高成華 段義青 劉 濤

（濟南市城郊地區人民檢察院 山東濟南 250098）

巡回檢察模式的優勢

2018年5月28日，最高人民檢察院印發《檢察機關對監獄實行巡回檢察試點工作方案》的通知，確定在山西、遼寧、上海、山東、湖北、海南、四川、寧夏八個?。▍^、市）開展巡回檢察試點工作，時間自2018年6月至2019年5月，為期一年。2019年巡回檢察在全國檢察機關全面推行。巡回檢察是辦案內容、監督理念、工作方式的一次重大改革和創新，是檢察制度的進一步發展和完善，對推動新時代中國特色社會主義檢察事業創新發展具有重要意義。從三年來的司法實踐中看，巡回檢察監督效果明顯。

提升了監督力度，在很大程度上避免了檢察人員因派駐檢察而產生的“因熟不監督、因熟變腐敗”的問題。

長期以來的派駐檢察模式，使得派駐人員相對固定,缺乏必要交流輪崗,有的同志幾年甚至十幾年在一個監獄派駐檢察,與監管單位過于熟悉,“因熟不監督、因熟變腐敗”的問題較為突出。此外，由于派駐人員較少，沒有精力對監管工作全方位進行監督，只能是重點監督，難免顧此失彼。而巡回檢察在很大程度上解決了這一問題，監督力度和監督效率大幅提升。

監獄對巡回檢察重視程度高，監督效果明顯。巡回檢察是監獄檢察工作模式的重大改變，對已經習慣派駐檢察工作模式的監獄來說，監督方式的改變對他們的影響也是方方面面。檢察監督力度明顯增強，對以往由于種種原因沒有涉及到的監管問題直面提出，讓監獄方面感受到了壓力。辦案人員的經常輪換帶來的辦案思維的變化以及辦案水平的不同也使監獄不得不改變以往因熟悉派駐檢察人員工作思路而固有的應對模式。同時，監獄也認識到檢察監督是為了促進監管秩序穩定有序和刑事執行活動依法依規，因此監獄也希望通過外部監督找出他們的問題和不足，以此促進工作的開展。

增強了檢察人員的責任心，使每一輪巡回檢察職責任務能夠真正落到實處。根據《人民檢察院監獄巡回檢察規定》，對于監獄存在違法問題應當發現而沒有發現的，是失職；對發現問題應當報告沒有報告、應當監督整改沒有落實的，是瀆職；對失職瀆職行為造成嚴重后果的，就要追責。每次巡回檢察，都必須檢察上一次巡回檢察過程中是否存在沒有發現的問題，務必使后一輪檢察切實承擔起監督前一輪檢察是否存在失職、瀆職的任務，倒逼每一輪巡回檢察職責任務能夠真正落到實處。

人民監督員參與監督能有效提升巡回檢察效果，在一定程度上避免巡回檢察模式存在的弊端

巡回檢察取得了很好的監督效果，但也存在一些問題，主要有以下幾個方面。

一是巡回檢察畢竟時間較短，無法對監獄持續性監督，全面性與及時性較差。派駐檢察制度中，要求檢察人員每日必須深入三大現場進行實地檢察監督，而無論巡回檢察采取何種模式，其本身對監獄進行集中檢察、時間較短的特征并不能改變，所以勢必會存在檢察不能深入、不全面的情況出現。因此，巡回檢察采取定期或不定期的監督方式，不可避免的存在滯后性問題，此外，這種不及時性，也導致對罪犯合法權益被侵害的情況或者監獄部分嚴重違法問題不夠了解，監督的針對性范圍變窄。

二是工作范圍與工作手段存在局限。派駐檢察改為巡回檢察之后，不再長時間派駐監獄，導致監獄檢察的工作范圍被限縮，工作手段進一步減少，對監獄檢察工作的開展起到一定消極作用。

三是檢察人員的專業局限性制約了巡回檢察的效果。刑事執行工作涉及的范圍非常廣，不僅僅涉及法律問題，還涉及罪犯勞動生產、安全防護、罪犯涉財管理、教育改造、食品藥品管理、罪犯就醫、技能培訓和心理輔導等一系列專業問題，這些專業領域并不是檢察人員的業務特長，僅靠檢察人員是無法獨立高效完成全面的巡回檢察工作的。

而人民監督員對巡回檢察活動進行監督能夠在一定程度上解決巡回檢察模式的弊端，具體體現在以下幾個方面。

一是有力提升巡回檢察工作效率和工作質量。每次巡回檢察時間較短決定了巡回檢察組必須集中力量迅速開展工作。人民監督員參與后，可憑借其專業特長精準指出監管單位在教育改造、勞動生產、安全防范、食品藥品安全、醫療衛生方面出現的違法違規之處，而檢察機關監督能否精準到位，人民監督員也能及時指出存在的問題，這將有力提升巡回檢察工作的效率和質量。

二是通過社會外部力量介入能夠在一定程度上解決監管單位一些深層次問題。由于歷史或者現實的客觀原因，部分監管單位一些深層次問題長時間存在，檢察機關依法提出糾正意見，監獄也較長時間無法解決。例如部分監獄沒有武警駐守，安全防護設施由于經費緊張、行政規劃限制或者歷史形成的建筑結構導致無法進行改造以至于監管安全隱患較大，警囚比例不符合法律法規規定等等，人民監督員如果具有政府特約法律咨詢、人大代表或者政協委員的身份，可以在通過監督檢察機關辦案發現這些問題后，向有關機關提出建議，促使這類問題盡快解決。

三是能夠在一定程度上更好地維護在押人員合法權益。人民監督員的專業背景能夠更好地幫助在押人員解決現實問題。如有教育、食藥專業背景的人民監督員在巡回檢察中能提出更好的建議意見，幫助監獄在教育改造方面、罪犯飲食用藥安全上管理措施更加到位。此外，人民監督員是人大代表或者政協委員的話，可以通過參與巡回檢察，向有關機關提出建議，能夠推動服刑環境方面的改變，比如勞動報酬的增加、罪犯伙食費用的增加等等。

人民監督員在巡回檢察中如何開展監督工作

巡回檢察工作包含多項內容，專業性很強，并且巡回檢察時間有限，要想提高監督效果，真正促使巡回檢察發揮應有作用，就必須充分發揮人民監督員的各自專業特長，讓他們從專業的角度監督檢察機關的工作是否合法合規。下面從以下幾個方面分析人民監督員在巡回檢察中如何開展監督工作。

前期準備工作

人民監督員被選中后，檢察機關要在巡回檢察啟動三日之前，通知人民監督員參加巡回檢察準備工作會議。在會議上向他們報告巡回檢察工作方案，重點是介紹該輪巡回檢察工作的目標以及檢察重點。如是否是常規巡回檢察，是專項巡回檢察還是專門巡回檢察等。要將巡回檢察組成人員、具體分工和職責告知人民監督員，充分聽取人民監督員意見。

監督工作范圍與監督重點

人民監督員參與巡回檢察后，要重點對檢察機關辦理的以下幾類案件進行監督。

加強對刑罰變更執行案件的監督。刑罰變更執行是實踐中容易滋生腐敗、產生執法司法不公問題的重點環節，社會普遍關注。人民監督員在監督中，要檢查巡回檢察機關是否準確把握法律監督職能定位，加強對刑罰執行各個刑種、各個環節的監督。要對職務犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪三類罪犯重點關注，監督檢察機關是否對三類罪犯在異地調監、計分考核、立功獎勵、病情鑒定等環節做到公平公正辦案。要監督檢察機關是否建立逐案審查制度，對罪犯有重大立功提請減刑或者減刑幅度大、間隔時間短、考核計分高、假釋考驗期長的重點案件，監督檢察機關辦案程序是否合法、檢察意見是否正確。

要監督檢察機關是否落實人權司法保障要求，依法保護罪犯合法權益。

法律賦予檢察機關刑罰執行監督職責的目的之一，就是保障罪犯的合法權益。人民監督員在對檢察機關巡回檢察進行監督時，就要監督檢察機關是否堅持懲罰犯罪與保障人權并重，尊重罪犯的人格尊嚴，依法保障罪犯的生活、學習、休息、勞動、教育、就醫等合法權益，使罪犯既感受到法律的尊嚴權威，又感受到法治文明和司法人文關懷。

一是人民監督員要對巡回檢察機關是否認真辦理控告、申訴和舉報案件進行監督。要查看檢察機關是否在監管場所辦公區、監區、會見室等設立檢務公開宣傳欄，向罪犯發放權利義務告知卡，在巡回檢察中是否依法辦理罪犯控告、申訴和舉報案件，是否按照規定開展檢察官約見活動。對長年堅持申訴、拒絕減刑及因對裁判不服而自殘的罪犯，要監督巡回檢察機關是否調查了解原因，是否依法聽取其申訴，審查相關申訴材料。

二是人民監督員要對巡回檢察機關是否對侵犯罪犯合法權益的監管行為進行糾正，促進依法文明監管。要查看巡回檢察是否深入罪犯生活、學習和勞動現場加強對監管活動的動態監督，是否對侵犯罪犯合法權益的違法違規問題進行防止和糾正，例如監督是否做到依法糾正超時超體力勞動、糾正體罰虐待和違法使用械具和禁閉等等。

三是人民監督員要對巡回檢察機關是否依法保護未成年犯和年老病殘罪犯合法權益。要在監督中重點對巡回檢察機關是否認真貫徹“教育、感化、挽救”方針，監督落實未成年罪犯特殊保護和矯正措施，對年老病殘罪犯的合法權益是否做到依法維護，是否落實了寬嚴相濟的刑事政策。

要查看檢察機關與執行機關協作配合情況。監管場所的安全穩定直接關系到社會大局和諧穩定，人民監督員在巡回檢察中要落實檢察機關在依法監督糾正違法監管活動的同時，是否健全與執行機關信息共享、情況通報、案件移送、聯席會議等工作機制，是否堅定支持執行機關依法教育改造罪犯，共同營造良好的監管執法環境。在巡 回檢察中，檢察機關要加強對重點部位的監督檢查，及時發現監管安全隱患和工作漏洞，依法提出監督意見。人民監督員要認真檢查這些監督意見以及監管單位的落實整改情況，促進檢察機關和監管機關共同努力維護監管秩序安全穩定。

巡回檢察機關要認真研究和對待人民監督員監督意見，依法公正作出處理

人民監督員對巡回檢察中提出的監督意見如何處理，關系到人民監督員的監督作用能否得到實現，也是人民監督員制度的存在價值意義之所在。人民監督員監督巡回檢察辦案活動，有權依法獨立發表監督意見，檢察機關應當將監督意見記錄在案，并且要列入巡回檢察卷宗材料，全程都要留痕。檢察機關應當認真研究人民監督員的監督意見，依法作出處理。巡回檢察機關經認真研究討論未采納人民監督員監督意見的，應當向人民監督員作出解釋說明。人民監督員對于解釋說明仍有異議的，相關部門或者檢察官辦案組、獨任檢察官應當報請檢察長決定。