基層政府推進農村生活垃圾分類處理的對策
——以黑龍江省為例

金 菊 婁瓊戈

(哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028)

我國一致以來對環境問題十分重視，2019年7月，《上海市生活垃圾管理條例》發布并實施，開啟垃圾分類新篇章。此后，引起了社會廣泛關注，在黨的十九大召開后，我國進入了新時代，上海率先進行垃圾分類，作為試點城市，實施了《上海生活垃圾管理條例》，上海作為垃圾治理的榜樣，許多城市都效仿上海，對于垃圾分類的處理引起了重視。2019年，在《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，提出要將垃圾分類納入國家的規劃，將其提升到制度化的層面。城市的垃圾處理效果顯著，人居環境日益改善。黑龍江省的農村生活垃圾與全國其他省份尤其是南方地區不同，處理起來也不同[1]。

一、農村生活垃圾分類處理現狀

(一)農村生活垃圾構成

隨著農村經濟發展有一定程度的發展，農民可支配收入提升，其購買欲望也隨之上升，農村生活垃圾產生量逐漸增多。據統計局調查顯示，我國農村地區生活垃圾每年產量高達3億噸，農民每天產生的生活垃圾約為0.8kg。雖然垃圾產生量巨大，但農村生活垃圾的構成一般較簡單，通常廚余垃圾占比最高，然后是瓜果類垃圾、紙盒、塑料瓶之類的一次性物品，舊衣舊物、廢舊電子產品的占比最少，具體構成如圖1所示。

圖1 農村生活垃圾的構成

(二)農村生活垃圾清運情況

目前，農村生活垃圾所面臨的問題與城鎮相同，即清運量。截至2020年末，我國農村常住人口50 979萬人，農村生活垃圾的清運量就高達6 809.76萬噸，占全國生活垃圾清運量的28.9%，具體如圖2所示：

圖2 2010—2020年全國農村生活垃圾清運量

目前，黑龍江省基層政府采取“戶收集、村集中、鎮轉運、縣處理”的清運模式，給每個村都配備垃圾清運車。黑龍江省農村生活垃圾的治理取得顯著成效。據統計局調查顯示，大多數保潔員的日常工作僅是進行簡單的清運工作，甚至還有個別的保潔員在清運時，將已分好類的生活垃圾再次混合進行運輸，造成二次混合，失去分類意義。

(三)黑龍江省農村生活垃圾處理情況

目前，黑龍江省農村對生活垃圾處理的主要方法包括衛生填埋和焚燒兩種方式。其中衛生填埋是通過壓實垃圾，再對其進行治理，最后封場填埋；焚燒就是將垃圾進行烘干焚燒，將垃圾轉化為氣體和殘渣。另外還有堆肥、簡易填埋等其他處理方式，這些也是農村常見處理生活垃圾的手段，我國垃圾處理方法，如(下頁)圖3所示。

圖3 2010—2020年農村生活垃圾處理方式

據統計數據和調查顯示，當前農村的無害化處理能力為358 319噸/日。城市的無害化處理能力為963 460噸/日，相比較而言，農村較城市對垃圾無害化處理仍然具有較大的差距。此外，農村與城市的垃圾處理的指標體系也不同，城市所采用的指標體系是生活垃圾無害化處理率；而農村則采用的是生活垃圾處理行政村比例，這是一個模糊的指標體系。

二、黑龍江省農村生活垃圾分類處理存在的問題

(一)農民垃圾分類意識淡薄

1.農村生活垃圾分類混亂

基層政府基本給每家農戶都配備兩個垃圾桶，方便農戶進行簡單分類。然而，農民受小農思想的影響，加之缺乏垃圾分類的相關知識，導致其生活方式并沒有發生根本性的變化。黑龍江省農民依然將垃圾隨意丟在水中、路邊，絲毫沒有保護環境的概念。而隨意被丟棄的垃圾往往都是以自然發酵的形式等待消失，大大影響村容村貌和農村自然生態環境。

2.農民參與垃圾分類的積極性較低

在黑龍江省農業生產過程中，大多數農民只注重經濟效益，很少會關注環境問題，并且認為垃圾治理是政府的事情，與自己無關，即使個別農民想要積極主動地參與垃圾治理，由于村里也缺乏專人專項的垃圾治理咨詢渠道，久而久之，農民參與垃圾治理的熱情降低，垃圾治理也就無人問津了[2]。

(二)基層政府垃圾分類處理機制不健全

1.垃圾分類處理法律體系不完善

當下，黑龍江省政府僅僅只是出臺了一些關于生態環境的基本法規文件，國家層面看，也并沒有出臺針對垃圾處理的相關法律文件，當前農村生活垃圾分類處理的法律文件并不完善，導致黑龍江省基層政府在治理垃圾過程中一直處于“無法可依”的狀態。

2.垃圾分類處理管理機制不健全

黑龍江省基層政府在整治空間上一直都局限于“行政區行政”的固化思維，各部門采取各自為政，單打獨斗的方式，相互協作較少。面對垃圾處理問題時，常常出現“多頭管一頭”的情況，并且采取的手段方式效率不高，結果顯然不理想。另外，黑龍江省農村社會不同于城鎮，以“熟人、血緣”這種紐帶關系在農村并不少見。這就導致了政府在實施垃圾分類整治過程中，面對農民的不配合往往束手無策。

3.垃圾分類處理監督機制缺乏

黑龍江省基層政府面對治理時，通常都是敷衍了事，斷章取義，各個部門沒有相互協作，互相監督，當事情來臨時，反而相互踢皮球，推卸責任。另外黑龍江省基層政府對中央制定的政策沒有認真貫徹落實，沒有產生預期的效果。例如，黑龍江省基層政府對農村土地的農藥化肥等使用，對剩菜廢菜的處理未能引起重視，對應的治理方案只停留在宣傳、學習，匯報上，而沒有落到實處。

(三)基層政府垃圾治理能力較弱

1.垃圾治理財政資金壓力過大

原先黑龍江省農村都是自己聘用保潔員來進行垃圾清運工作，配備每個區域的保潔員的數量較少，但工作量巨大，因此，常常會出現清運不及時的現象。垃圾清運工作又是需要擁有大量專業知識的人員來對垃圾進行二次分類的工作，而黑龍江省保潔員垃圾分類的知識水平有限，往往生活垃圾第二次的分類效果不明顯。近年來，隨著垃圾產量的增多，垃圾品種的復雜，對垃圾的收集、運輸以及處理的難度也相應上升。因此，對保潔員及日常維護運行人員的要求也變得更高。黑龍江省基層政府對于垃圾治理人員的工資及對垃圾運輸與設施費用也越來越有壓力。如果黑龍江省政府單方面的“包辦”處理垃圾工作，那么對于政府，這會是一筆極大的財政負擔。

2.垃圾處理設施不完善

目前，黑龍江省垃圾處理設施不完善，主要表現在以下兩方面：一是農村的垃圾掩埋場所多為非正規的垃圾掩埋場，這種場所大多缺少防滲、除臭等功能。垃圾沒有得到規范化處理，只是簡易填埋，處理過程產生有毒物質，對土壤與空氣都產生了二次污染。二是垃圾處理設備缺乏規劃，未考慮或未充分考慮垃圾處理設備的可持續性。例如，黑龍江省垃圾轉運站與處理站的路線較長，且垃圾轉運站分布凌亂，每個區沒有或僅一個垃圾轉運站，且設置轉運站的路線雜亂無章，運輸成本大幅度上升，這種運輸路線會導致運輸經費的緊張，從而垃圾轉運站不能定期及時的維護，造成轉運站棄用的局面，使當地的財政受到損失。

3.垃圾處理技術不成熟

黑龍江省農村對于生活垃圾的處理一般都采用填埋、焚燒的處理技術，填埋是以自然發酵的形式讓垃圾慢慢消失。近年來，隨著農民產生垃圾的速度越來越快，垃圾的成分越來越復雜，這種傳統的垃圾處理手段與垃圾產生速度達不到平衡，漸漸出現農村被垃圾“包圍”的現象。焚燒就是將垃圾進行烘干焚燒，將垃圾轉化為氣體和殘渣。但由于對垃圾產出的有害氣體不能及時處理，造成了對空氣第二次污染，影響生態環境。

三、黑龍江省基層政府推進農村生活垃圾分類處理的對策

(一)加強垃圾分類宣傳教育

1.基層政府引領垃圾分類新風尚

基層政府積極宣傳垃圾整治活動，主要包括以下兩點：一是通過微博、微信等多媒體平臺將垃圾整治的理念深入挨家挨戶。同時，通過設置村里的宣傳欄，傳播標語等行為，讓村民重視，倡導村民自覺進行垃圾分類的行為，建立起村民自主維護村莊的意識氛圍。二是開展垃圾分類知識培訓活動。通過有獎競答的方式，鼓勵村民積極參與，對在校學生，居家老人，通過進校講解、入門演示，對村民進行垃圾分類的引領教育等活動，進行正確的垃圾分類。

2.拓寬農民參與垃圾分類的渠道

一是開展“座談會”等活動，讓黑龍江省基層政府以及相關工作人員與農民進行深入交流，讓農民切身了解自己的生活環境，讓其意識到垃圾治理并不是政府單方面的事情，而是需要大家一起共同治理；二是建立健全激勵引導機制，通過開展“文明戶”“文明家庭”的評比，對表現突出的農戶提出表揚，引導農戶主動參與垃圾處理建設，提高村民自治性，降低村民的抵抗心理；三是落實獎懲機制，實時對垃圾處理的情況進行檢查，對實施效果好的農戶、企事業單位給予獎勵，對于不配合的農戶、企事業單位給予一定的懲罰措施。同時，黑龍江省基層政府根據農村的實際情況，及時調整獎懲力度[3]。例如，基層政府引領農戶用舊瓶子、廢報紙等可回收物品來兌換自己需要的物品。通過激勵手段強化農戶的環保意識。對于隨地亂放垃圾、隨意處理垃圾等破壞環境的行為，對其進行處罰并公開嚴重批評等的懲罰手段，對于屢教不改者，基層政府可以將其納入信用不良記錄。

(二)建立健全垃圾分類處理機制

1.完善垃圾分類處理法律體系

黑龍江省基層政府應針對性地制定農村垃圾分類處理法律體系，完善農村生活垃圾分類處理制度，使垃圾分類標準化。例如，對于塑料、橡膠、金屬、有機物等這些垃圾應在專業的垃圾分類機構指導下，將分好出來的垃圾運輸到相應的材料回收廠中投入生產。而廚余垃圾可以作為農家肥，或者在下風口、不影響人類生活的地區進行處理。其他垃圾可由垃圾車統一運輸到垃圾轉運站。另外，黑龍江省政府可以通過制定稅費減免等政策，鼓勵企業參與農村生活垃圾分類處理工作，從法律層面建立對農村環境的保護。

2.健全垃圾分類處理管理機制

一是基層政府應改變以往的固有思維，依據具體情況制定適合農村的法律法規；做到整治目標合理化，執行目的明確化；二是引導非正式管理與標準技術相結合，改進農村管理中“人情化”的缺點，使治理長效化，常態化；三是基層政府要借助上級政府的協調作用與宏觀調控的作用，從上而下地統籌協調，依靠基層工作人員對文件的解讀，從下往上執行反饋。四是明確各部門的負責人，實行問責制度，將垃圾整治活動納入部門負責人的考核范圍，由于負責人出現的決策失誤或是處理不當的行為，基層政府應追究其責任。

3.建立垃圾分類處理監督機制

黑龍江省基層政府應轉變以往的突擊整治模式，把村莊的清潔工作作為常規性的中心工作來做。加速當地政府形成主動分類和規范收集的意識，使垃圾處理常態化。另外，基層政府應根據農村的發展定位，確定區域內農村垃圾治理的輕重緩急，將事情進行合理分配，避免“敷衍了事”；基層政府還應制定監督考核機制，監督“庸政懶政”行為，推行“實干”行為，貫徹落實政策執行，對結果的考核，做到精確化、嚴格化。

(三)加強基層政府垃圾治理理能力

1.垃圾分類處理市場化

黑龍江省基層政府可以通過招標讓專業的垃圾處理公司參與垃圾整治，把 “垃圾處理”做成項目，通過基層政府購買服務這一方式，來引進第三方企業。通過組織和引導“服務外包、專職雇傭保潔人員和設立公益類型崗位”等方式來建立專業垃圾處理隊伍來推動運轉，保障入戶收集的及時性和二次分揀的精準性，確保企業中轉運輸和終端處理快捷高效，而政府在其中只需扮演好監督與協調的角色，大大減輕了黑龍江省基層政府的財政壓力。

2.完善垃圾處理的基礎設施

一是黑龍江省基層政府應統籌全局治理目標和治理要求，對農村生活垃圾的處理站點的站點設計、線路設計，進行方案調整，減少農村生活垃圾運輸成本。二是對原有垃圾站進行評估，實現垃圾分類之后，對不需要進行壓實處理的垃圾進行再次可回收循環利用處理，例如，可回收垃圾，廚余垃圾等，盡量簡化垃圾處理流程，減少能耗，降低運營成本。打造垃圾處理設施鏈條，派遣專人維護設備，定期更新設備，建立可持續的垃圾處理體系，提高垃圾處理效率。

3.加大垃圾處理技術投入

黑龍江省基層政府成立農村生活垃圾專項研究，其重點領域主要是處理技術的研發及垃圾提質增效配套設備的研發。此外，黑龍江省基層政府還應注重二次污染處理技術、有害物處理技術及可回收物品資源化技術等。在研發垃圾處理技術的同時，還應根據各個農村的自然條件，關注污染物的統籌規劃，協同處理[4]。